認識政策過程中的兩難:政策失靈的又一視角

周紅

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南250100;山東大學威海分校法學院，山東威海264209)

認識政策過程中的兩難:政策失靈的又一視角

周紅

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南250100;山東大學威海分校法學院，山東威海264209)

當代公共政策過程中極為普遍的現象是政策的“兩難抉擇”與“悲劇性抉擇”①，政策兩難困境充斥與縈繞在政策問題的構建、政策目標、擇案決策、政策執行、評估與終結等各個階段，政府在政策過程中表現的固有的無能，有時實有其結構性的無奈因素。面對多元化與復雜性的兩難抉擇，政府應積極吸收后現代主義理論中“強調差異性”的政策意涵，運用政策對話與政策參與，重視利害關系的分析，注重政策的社會性學習，加強政策的倡導與政策宣傳，以期達成政策利害關系各方對政策兩難困境的共識，使政策受影響者對政策過程保持廣闊的視野與長遠的眼光，在政策困境中不斷提升公共政策制定與執行的品質。

階段啟示法;政策兩難;政策困境;政策過程;政策失靈

目前為止，理解政策過程最有影響力的概念性框架當屬“階段啟發法”，又被稱為“教科書法”(textbook approach)。該框架將公共政策看作一個有始有終的系統運行過程，認為政策過程可分為一系列步驟分明的階段，從問題的出現、問題的界定、議程的建立、目標的確立、政策的構建、政策的合法化、政策的執行、政策的評估到政策的監控、政策的終結等階段，政策過程循環往復。近20年來，西方政策分析學者紛紛對“階段啟示法”進行批判與修正，在反思階段啟示法的基礎上又提出了許多有解釋力的過程理論分析框架，如制度理性選擇框架、中斷－平衡框架、倡導聯盟框架、政策擴散框架、因果漏斗框架、權力角斗場框架、建構主義框架、政策領域框架等等，這些政策理論框架都從不同的角度觀察政策過程，不可否認，每一種框架都有其強項和弱點，盡管如此，本文堅持認為階段啟示法仍是我們了解公共政策的基礎性理論框架，相比較而言，其他幾種框架尚未強大至足以取代之而成為主導性框架的地步。因此本文擬從階段論框架出發，在此框架下具體分析政策過程中的兩難困境以及政府在兩難困境中應作何選擇。

一、政策過程中的政策兩難

(一)政策問題層面

1.公共問題的認知充滿了無限歧異的空間。關于公共問題究竟是客觀存在的事實還是主觀理解的詮釋，邏輯實證主義學派與詮釋學派存有很大的爭議。邏輯實證主義(logical positivism)認為，問題的建構是一種發現，而不是一種創造或發明，公共問題是客觀存在的現象。詮釋學派(hermeneutics)則認為，社會現象并非客觀存在的實體，而是基于個人本身的主觀知覺和過去生活經驗，經由詮釋而賦予其存在的意義，詮釋中往往融入個人的價值偏好，導致事實具有價值導向②。也就是“社會問題的存在多數成分是主觀建構的，它往往是社會上集體認知的投射，絕非是單純客觀情勢的倒影”③。所以據此看法，政策問題的認知是等待人們根據理性分析程序去發現問題還是根據個人的認知架構或信念主觀建構問題充滿了岐異與兩難。

2.“問題之窗”何時開啟，有時無法預知。公共問題層出不窮，哪些問題可能被納入政府議程，進而轉變為政策問題是我們最關心的。可是公共問題的轉化，并非是政府加以關注就可以解決的。據美國教授約翰·金通的觀點，政策過程是由關于各種問題的數據與定義的支持者所組成的問題流、包括政策問題解決方案的支持者的政策流、以及由選舉和民選官員組成的政治流三股源流構成。在某一種社會預先安排(價值觀、政治文化、宗教信仰、憲政結構等)的背景下，當問題流、政策流和政治流匯合到一起，問題就會被提上議事日程，這樣的時間點就是“政策之窗”(Policy windows)。金通稱之為“提案支持者們推廣其解決方法或吸引別人重視他們的特殊問題的機會”，該機會稍縱即逝。以我國2009年開征的燃油稅為例，自1994年起相關部門就建議開征燃油稅，歷經14年的利益博弈，其間曾遇“政策之窗”(國內外油價的接軌)，因相關部門在尋求改革方案時國際油價越走越高，使我國錯失推出時機。直至2008年底，國際油價大幅下跌，使燃油稅改革進入政策議程。

(二)目標層面

公共政策在思維特征和行為特征上是一門選擇科學。由于現代社會的發展具有突出的多元化特征，公共政策的目標選擇也隨之具有了多重性，而不同的政策目標在理論上經常可能出現悖論，在實踐上經常可能出現沖突，進而形成公共政策的選擇困難。

1.目標本身的不確定性。何為政策目標?政策目標本身的界定是否為清晰和確定的?美國學者德博拉·斯通(Deborah Stone)在《政策悖論—政治決策中的藝術》一書中給出了答案。在此書中，斯通著重分析了潛藏在各類政策分析背后的基本范疇，這些處于政治沖突核心地位的廣泛目標和原則，如平等，效率、安全、自由，乃至各種衡量尺度，他指出，這些范疇本身就可能是充滿悖論的。以平等為例，他以“一位教授分配蛋糕”中的尷尬分析了“平等”方案受到了來自八個方面的挑戰，八種不同的關于平等的看法，出現了分配問題上的悖論，由于政策目標本身的不清晰、不確定造成了政策分析中的陷入進退維谷的境地。

2.目標之間的對立與沖突。公共政策問題得以認定后，政策制定者首要考慮的就是確定有關政策目標，但是政策目標本身往往是多元的、相互沖突的。比如公平與效率的關系，自由與安全的關系，公平與自由的關系，效率與安全的關系等等。有時這些母性(元)價值目標之間是一致的，有時又是相互沖突的，側重于哪一種基本目標，都需要政策規劃者的審慎思考與多方權衡。“政府的公共政策選擇會因為政策目標的多重性而陷入困境。在出現政策選擇困難的情況下，政策選擇的首要價值標準在于兼顧與兼得，其次在于判定輕重緩急”④。

(三)決策擇案層面

1.群體決策是多人的選擇，沒有規則就很難有結果，所以必須確定群體擇案規則才有可能做出群體決策。所謂擇案規則，就是決策群體選定最終決定方案的程度和方法，是把個人偏好匯總為公共決策的方法，具體地說，就是投票規則。而公共政策過程在決策擇案過程的兩難主要表現為投票悖論(paradox of voting)⑤。有時候，采用多數規則并不一定總能產生公平的結果，有些情況下反而會出現自相矛盾的結果。如孔多塞悖論、博爾達計數悖論、否決投票悖論、初始領先者被淘汰的悖論等等。擇案規則對群體的決策行為具有很大的影響。通常情況下，擇案規則的不同，會產生不同的投票結果。如博爾達計數規則，其結果由所考慮的候選方案數目而定，按此原則選擇的結果與無關方案的數目增減有關，這顯然不符合人類理性選擇的要求。如何確定最優擇案規則，通常需要花費大量的時間進行馬拉松式的討價還價與辯論，甚至最后會陷入僵局。

2.群體決策中經常面臨“群體狂想”的情境。美國學者詹尼斯1992年出版了《小組意識》一書，提出了一種關于群體不良決策的理論模型。他認為，在一致性的群體決策中，追求共識的心理動力將會抑制團體成員個人追求理性的方案，因為高度同質性的群體會產生群體規范，它會迫使個體失去自我而必須遷就于群體的規范，產生群體一致性意識，使得決策偏離理性的軌道，出現決策的不理性現象。詹尼斯認為，群體意識表現的觀念只不過是一些事實假象，對決策會構成極大的障礙，會導致重大的執行災難。

(四)政策執行層面

政策執行的成敗，由諸多因素決定，可謂經緯萬端，在政策執行層面的兩難，主要由以下因素決定:

1.政策問題所具有的特質。政策問題的特質涉及問題的相依性、主觀性、動態性、時空性及受影響的目標群體的特性等等。以政策問題的明朗化來分析，政策問題的明朗化，一方面意味著政策問題清晰、容易界定;而另一方面則說明政策問題經由量的積累，波及范圍由小變大，事態較之前更加嚴重，有時甚至錯過了解決的最佳時機。所以政策執行的成敗，與欲解決的問題本身的性質密切相關。

2.政策規劃的合理程度。政策目標是否錯位或模糊不清?政策之間是否“打架”?政策是否缺乏穩定性和連續性?政策是否過于抽象而不可執行?這些客觀因素都會影響政策的執行成敗。

3.政策環境的變化。如在政策的文化環境方面，管制型文化向服務型的轉變，人治型向法治型的轉變、官本位向民本位的轉變、全能型向有限型的轉變等，必然要求政策執行的措施、手段等發生變化。如政策執行不能隨環境變化而變化，必然會產生執行的偏差。

4.地方政策對中央政策的認知誤讀。政策能得以正確地貫徹，離不開認真學習和深刻理解政策。加強政策的認知，就是使政策執行主體能夠深刻領會政策的精神實質、內在機理和外部關系。可是在實際的政策執行中，因人類認知水平的差異、地情的差異，地方政策對中央政策的誤讀，使得有些政策的執行會南轅北轍。

(五)政策評估層面

1.評估標準不同，結論可能有所不同。以何種標準作為政策評估的標準，仁智互見。一般性的政策評估標準包括效能、效率、公平性、充分性、妥當性、回應程度、社會指標等等。依據這些標準所進行的政策評估，所欲回答的問題互有不同，所要呈現的功能各有千秋，評估的類型也各有差別，收集的資料和采用的研究工具，方法論的思維，研究的過程，以及建立的標準也不大一樣。如何針對不同的政策領域、標的團體選用政策評估標準，這需要政策分析者具備非凡的政策分析藝術與技巧。

2.政策分析家和評估者在扮演社會所期望的角色中面臨一些道德上的困惑。“政策評估者如何避開討論他們成果中的政策含義，以一種社會所期望的方式扮演他們的角色?這種困惑包括確定我們應該只關心預測和因果關系，還是也應該關心慣例和可能的政策最優化?是否要為某個政黨或特殊利益集團的利益最大化而工作?是否要讓人在政策評估中冒風險?在什么樣的程度上，政策評估者才有義務顯示，當對某些可能有微妙作用的數據、計量、取樣、假設、價值或其它輸入發生變化時，他們的預見和規定性結論可能會有變動?評估者可能要面臨必須在隱瞞和分享花費巨資收集到的數據之間作出選擇的‘分享研究的困惑’等等”⑥。

(六)政策終結層面

政策終結是一個政治過程，如何以高度的政治智慧和高尚的政治藝術有策略地終結政策是一項值得深思的課題。以“是否釋放試探性空氣“為例，美國學者羅伯特·貝恩提供了十二項終結忠告，其中第一條是“不釋放試探性空氣”⑦，認為政策的終結者在做出正式終結決定之前要防止信息的泄漏。對此，學者們有不同的看法，因為試探本身具有雙重效果。很多學者認為，釋放試探性空氣，是一項極有價值的政治策略，它成為測定人們對于新政的見解反應，決定政策進一步行動的依據。其主要用意在于引起民意討論，誘發正反兩方面觀點的碰撞與論證，認清一項政策的支持者與反對者。在釋放試探性空氣的過程中，一項政策會因為在論戰中不斷暴露其弱項而遭到強烈的反對直至最終銷聲匿跡。但是，羅伯特·貝恩的看法也是很有價值的。一項構思未成熟、設計不周全的終結，若釋放試探性空氣，有時并不能取得滿意的結果。因為它可能會引起原有的政策既定利益者及理念上支持者的響應，他們會組成反對勢力，阻撓政策終結的進行，導致政策終結的前功盡棄。而且，有時政策終結者釋放的終結性空氣，提供的資料與信息并非全面，容易導致誤解和錯誤的反應，不易為一般大眾所支持與了解。

二、走出政策兩難的良方

“理性是人類思考和感知的一個狹隘概念，我們經常不得不面對悖論與兩難。但是，我們是可以生活在岐義和悖論之中的，原因在于，悖論之所以成為悖論，是因為它是從一種視野來看待問題所造成的結果，假如我們能夠跳出一種視野，我們也就可以很好地與他人共處，而不會有那么多的相互傷害”⑧。至于政府如何在兩難困境下進行選擇以及其角色為何，本文認為，政府至少要在以下五個方面發揮作用:

(一)吸取后現代主義理論中“強調差異性”的政策意涵，積極運用政策對話與政策參與

后現代主義理論以“差異性”、“異質性”與“多元性”作為價值選擇，認為現代性的政治知識與權力僅為少數有權者掌控，因此期望打破科學、理性與政治之間的連接，一方面強調差異的政策內涵，挑戰“理性專制”、“統一化”的現代主義;另一方面強調政策對話在公共政策分析中的重要性，強調結合民主的方式進行政策的問題界定、政策的規劃與執行，并指出政治過程與政策過程的對話與參與，通過政策對話、社會參與、故事敘述、收集科學證據、評析資料等，讓社會整體來討論并進行政策評估，方能真正達到公共政策的目標⑨。作為政策受影響者不應該被動接受政策或作為“理性無知”的公民，作為政府，應鼓勵利害關系人不斷向政府輸入自身的價值與利益需求，以平等對話的姿態與政府協商、交流，并積極參與到政策的制定與執行過程中。對于政策過程中的兩難選擇，政策受影響者應保持理解寬容的態度，逐步接受并認識到政策過程中的兩難困境。

(二)重視政策利害關系(stakes)的分析

公共政策是“以最大多數人的最大福利”作為歸旨，雖具功利主義的色彩，但也不無道理。社會在政策的成本效益與個人切身利害關系密切的情形下，大多數人的政策偏好與意見是可以預期的，很可能會從理性自利的角度出發支持或反對特定政策，所以從政策制定者的立場看，必須公平地認定與考慮所有政策利害關系人的立場與觀點，充分考慮利害關系人的特質，以利害關系人作為政策制定的取向，這樣才能真正實現民眾的福祉。“在當前的多元社會中，我們需要的是一位以利害關系人導向的民主決策者，而非自以為是的權威決策者”⑩。

(三)合理選擇政策工具，注重政策的社會學習

合理地運用政策工具，增強政策制定者與民眾彼此間的學習機會，有利于政策品質的提升，強化政府對民眾的回應能力。作為政府要學習“放手去做”，只要人們有選擇政策工具的能力與誘因，就可以獲得政策的相關知識、能力與經驗。通過政策的社會性學習，使公眾接受并認識到政策過程中的兩難困境與悲劇性抉擇困境，從而可以降低公眾對政府的要求與期望，提升共識，便于在政府兩難的政策環境下有效地推行政策，減少政策執行的阻力。

(四)注重政策制定與執行過程中藝術品格的塑造

日本藥師寺泰藏以鐘比喻公共政策學的科學特征，以云比喻公共政策學的藝術特征。政策制定對未來的影響可能與人們期望的方向一致，也可能與之相反，這樣，政策制定就帶有一定的賭博性。特別是在當代各種政策困境中，由于政策制定的過程和環境中包含許多不確定性、未知性因素，這些因素導致政策制定往往呈現模糊賭博性，這時需要政策分析家運用“藝術”技巧，關注政策制定文化的培育。高質量的政策制定在文化方面的要求包括:支持對一些“白熱化”問題持客觀公正的態度，崇尚冷靜的思考，懷疑政策教條，鼓勵創新，相信政策制定的價值與效力，懷有遠大但切實可行的抱負，勇于承認過去的政策失誤，善于總結經驗教訓，等等。

(五)加強政策倡導與政策宣傳

理性的政策分析，其最終目的不過是希望政策能夠被社會大眾采納。通過政策倡導的技巧，讓政策制定者或社會大眾能夠認識未來社會應該走的方向。作為一名公共政策的研究者固然要具有科學家的理性與冷靜，但更要有傳道家的感性與熱腸，在進行政策倡導與宣傳的同時，避免空洞的口號與教條，構建政策的信息溝通機制，保持全真的信息流通，盡量避免或減少政策信息的非對稱性，有效地提高政策執行的效率。

三、小 結

對于任何一項現行政策或政策建議，人們存在不同的意見與偏好，幾乎沒有一項公共政策是獲得全民一致支持的。而“政府必須負責解決的一些公共問題，這些公共問題往往超過其能力范圍，或者更精確地說，是超過了人類集體智慧的極限”。公共問題的難解，政府表現的無能，有時實在是有其結構性的無奈因素。在悖論與兩難、甚至悲劇性的抉擇困境下，政府不應該無所作為，或借口政策過程中的兩難推遲決策或推卸應當承擔的職責，任由政策兩難引發的政策失靈帶來不可估量的后果，而是應該主動與利害關系者進行協商、妥協和政策對話，采取積極能動主義的姿態，大力加強政策的倡導與宣傳，以期政策過程的兩難得到民眾的理解和支持;作為政策的利害關系者，應進行廣泛的政策學習，通過政策對話和社會參與，經由說明、協商與妥協而求得二者的最佳調適方式，只有雙向的互動，才能更好地推動政策的有效執行，提高政府的決策品質與行政績效，促使我們的政府成為一個更加有為有效的政府。

［注釋］

①兩難抉擇“是指在同一時間、同一政策問題上，兩種幾乎同等重要的價值需要發生直接的沖撞，政策抉擇因此出現困境的情形。”悲劇性抉擇則是一種更為復雜的選擇，它“涉及多種價值觀和行為取向的抉擇”，是“必須在不可選擇的對象中做出抉擇”。參見張國慶主編:《公共政策分析》，上海:復旦大學出版社，2004年版，第49－50頁;葉海卡·德羅爾:《逆境中的政策制定》，北京:國家行政學院出版社，2009年版，第227－228頁。

②余致力:《民意與公共政策》，臺北:五南圖書出版公司，2002年版，第14頁。

③Hilgartner，Stephen，and Charles L.Bosk.“The Rise and Fall of Social Problems:A Public Arenas Model.”American Journal of Sociology 94 no.1(July 1988)::53－55.

④張國慶主編:《公共政策分析》，上海:復旦大學出版社，2004年版，第21頁。

⑤投票悖論又被稱為“周期多數現象”，用經濟學語言來說就是“選擇非均衡”或“選擇非唯一均衡”。意為在運用多數規則進行公共選擇時，有時并不一定能夠得出一個唯一的結果，在某些情況下，會出現投票結果隨投票程序不同而發生變化。

⑥［美］斯圖亞特·S·納格爾:《當代政策分析》，杜澤宇譯，復旦大學國際政治系，第131－154頁。

⑦Robert Behn，“How to Terminate a Public Policy:A Dozen Hints for the Would－Be Terminator，”，Policy Analysis，Vol.4，No.3，1978.

⑧［美］德博拉·斯通:《政策悖論:政治決策中的藝術》，顧建光譯，北京:中國人民大學出版社，2006年版，第15頁。

⑨余致力主編:《公共政策分析的理論與實務》，臺北:韋伯文化事業出版社，2001年版，第139頁。

⑩丘昌泰:《公共政策》，臺北:巨流圖書有限公司，2004年版，第58頁。

［責任編輯:韓肖奉］

D601

A

1003－8353(2011)07－0130－04

周紅，山東大學政治學與公共管理學院在讀博士，山東大學威海分校法學院講師。