責任機制與提高政府執行力

梁 棟

(曲阜師范大學,山東日照 276826;濟南大學,山東濟南 250022)

責任機制與提高政府執行力

梁 棟

(曲阜師范大學,山東日照 276826;濟南大學,山東濟南 250022)

健全責任機制是提高政府執行力的前提和基礎。政府執行力貫穿于政府執行活動的始終,它主要表現為準備力、運行力、善后力。從責任視角審視政府執行力是馬克思主義“公仆”理論、權責一致原理、委托代理理論、交易成本理論、現代組織行為學關于人性分析理論的必要要求。責任意識、責任制度、責任行為等對政府執行力具有重要影響。應該著重從確權明責優化政府職責體系配置、建立科學完善的績效責任評估制度、健全政府執行問責機制等方面健全責任機制,努力提高政府執行力。

責任機制;政府執行力;權責一致

一、政府執行力運行機理

政府執行力貫穿于政府執行活動的始終,是一個動態的過程,不同時期有不同的表現形式。在政府執行活動準備階段表現為領悟力、判斷力、策劃力等,可以統稱為“準備力”;在執行活動過程中,主要表現為指揮力、控制力、協調力、創新力等,可以統稱為“運行力”;在執行活動后期主要表現為回應力等,也可以稱為“善后力”等①。

1、準備力——領悟力、判斷力、策劃力

領悟力是指對中央及上級政府和本級政府制定的各種的戰略、政策、法規、制度、決議等的解讀、認知和詮釋能力。要求做到運用各種知識和實踐技能去理解材料形成的歷史背景、現實基礎、內外信息等,提煉出解決問題完成任務的各種相應的對策,指明材料的主要觀點、基本立場和根本意圖。正確的領悟能力是作出科學判斷和制定切合實際而詳實的計劃的前提和基礎。判斷力是要求各級政府對中央和上級政府的各種戰略、政策、法規、制度、決議等必須具備一種較強的判斷力。要結合本轄區內的實際,判斷出其與中央及上級政府政策精神的結合程度;判斷出本地區的實際需要和各種項目的結構發展層次,避免超出本地實際需要建設。科學的判斷能力是保證政府工作任務順利完成的保障。策劃力是要求各級政府在開展政府工作時必須做好策劃,要把決策變成具體執行的策劃,就需要具備策劃的能力。

2、運行力——指揮力、控制力、協調力、創新力

指揮力是各級政府特別是主要領導人的一種運作人力資源的能力。主要體現在:帶領和指導整個執行隊伍有效工作;根據人才隊伍的不同情況、不同特長,分派任務、布置工作,最大限度調動團隊的積極性,發揮整體效能。控制力是指各級政府在執行任務時,對執行過程的控制能力。主要體現在:對人財物的管理、調度、整合能力;總攬全局的能力。協調力是指在任務執行過程中政府需要具有協調各方面關系、解決影響任務執行矛盾的本領。主要體現在:內部矛盾協調能力;外部矛盾協調能力;處理突發事件的能力。創新力就是政府在執行任務的過程中將所掌握的各種資源 (人力、財力、物力等)進行有效的排列組合,提高資源利用率,并加以科學的管理,從而順利、高效地完成執行任務,取得良好效能和新的成功經驗的能力。這種創新力可以體現在:資源整合創新,即尋找出一種資源投入不斷減少而產出不大擴大的方法;管理創新,即在保證最佳資源整合的前提下,不斷向管理要效益;理論創新,即政府在執行任務過程中和完成任務后,對取得的新的有效的經驗,進行總結,并上升到理論高度,為以后的政府執行提供理論指導。

3、善后力——回應力

回應力是指政府具有有效地回應政黨、權力機關、社會組織、民眾的要求和建立迅速敏捷的回應機制的能力。逐步轉變傳統的政府管理模式,建立有效的政府回應機制,進而不斷提升政府回應力將成為政府執行力改革的一項重要內容。它具體包含:政府對政黨組織、權力機關等機構的回應能力;對政府內部因層級體制而產生的下級政府部門對上級政府部門的回應能力;政府對社會組織、民眾的回應能力。

二、從責任視角審視政府執行力的必然性和必要性

1、馬克思主義“公仆”理論的必然要求

“社會主義的國家機關和公職人員不再是凌駕于社會之上的作成作福的力量,而是為人民服務的‘社會公仆’”②。這是馬克思“公仆”理論的核心內容。它一方面指出了公共權力屬于全體人民,另一方面反映了公職人員職務性人格身份與政治權力主體的關系——責任主體與權力主體的關系。權力與責任關系是公職人員資格身份的根本規定,其基本內涵就是社會政治共同體的主權在民,公職人員依法管理國家、社會公共事務,對權力主體負責,并依法履行自己的職責。黨和國家的干部無論職位高低,都是人民的公仆,提高政府執行力也就是強化執政為民的公仆意識,提高為人民服務的能力。因此,從責任角度來審視政府執行力成了馬克思主義“公仆”理論的必然要求。

2、權責一致原理的基本要求

政府產生的直接根源是為了保護民眾的自然權利,滿足民眾的需要,從而達到維護公共秩序,實現公共利益的目的。政府要實現公共責任就必須有相應的、對民眾具有普遍約束力的權威性力量為基礎,而政府權力是民眾權利的讓渡與轉化,民眾權利是政府權力的本原,政府權力則是民眾權力的再生,其目的是保證政府公共責任的有效實現。因此,責任和權力是連體共生、互為依存的,權力是責任的保障,責任是權力的目的;權力與責任在量上對等,在質上匹配,有權必有責,有責必有權;責大則權大,責小則權小。這是權責一致理論的要求。如果權力背離責任,就必然導致權力的異化。因此,對政府執行力進行責任治理是“權責一致”理論的基本要求。

3、委托代理理論的內在要求

現代民主是一種間接民主,公共權力所有權與行使權相分離,全體公民享有剩余索取權,并保留對公共權力行使者的選擇與監督,這是公共部門委托代理關系形成的前提。就公民與政府而言,公民與政府之間是一種委托代理的契約關系,公民是委托人,政府及其公務人員是代理人,政府接受公民的委托,其職責是為公民行使公共權力、實施公共管理、提供公共產品、實現公共利益、滿足公共需求。但是在行政過程中,有可能出現委托代理失范,導致政府失責,從而損害公民權利的現象。因此,對政府執行力的責任治理也就是委托代理理論的內在要求。

4、交易成本理論的重要要求

20世紀 70年代以來,交易成本理論的秉持者,嘗試著利用各種經濟學途徑來提升政府執行力,降低政府執行成本,提高政府執行效率。研究發現,政府責任機制對政府執行的交易成本有重要影響,如果政府機構的責任機制比較明晰,則交易成本相對較低;如果政府責任機制的不完善,則極大地增加政府執行的成本。長期以來,權責不對稱成為我國政府執行成本過大、效率不高的主要癥結③。要完成政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上的轉型就必須強化政府在執行中的責任意識,推進政府在降低執行成本和提高執行效率上的創新。根據我國現階段的發展現狀,實現政府執行力的提升,就要求我們從責任視角來構建權責對稱的執行模式,這也是交易成本理論的重要要求。

5、現代組織行為學關于人性分析理論的必然要求

作為組織行為學中最重要的基本理論之一——人性理論,其對人性有三種假設:經濟人、社會人和自我實現的人。“經濟人”理論認為,人只不過是一種會說話的工具,人的一切行為都是受經濟利益的驅使,人是逃避責任的。基于這種認識所引出的政府管理方式是:政府必須以經濟報酬來使其行政人員對工作負責,并訂立各種嚴格的工作規范,加強各種法律和管制,防止政府行政人員逃避責任。從“經濟人”假設角度看,政府要提升執行力,就是要用物質刺激規約其行政人員履行政府責任。“社會人”理論認為,人們除了金錢和物質方面的需求外,還有心理方面和社會方面的感情需要。因此,構建政府管理模式,必須強調培養其行政人員的主人翁意識、全局意識、團隊意識、集體榮譽感意識、歸宿感意識等責任意識,才能提升政府執行力。從“社會人”假設角度看,政府要提升執行力,就是要用責任意識去引導、教育行政人員履行政府責任。“自我實現的人”理論認為,現代人本管理制度的核心不僅僅是為滿足人們友情、安全、歸宿和尊敬的需要,而是創造一個良好的環境,以便于員工自我管理、自我發展,實現自我價值。從“自我實現的人”假設角度看,政府要提升執行力,就是要用信任、和諧、人本的管理體制輔佐負責的行政人員創新、高效地履行政府責任。因此,從責任視角審視政府執行力是現代組織行為學關于人性分析理論的必然要求。

三、責任機制對政府執行力的影響

1、責任意識對政府執行力的影響

第一,民眾應具有防范政府執行力“為非”的責任意識。政府執行力是政府工作的生命力,它本質上是一種權力,具有“為非作歹”的可能性。因此,民眾作為政府權力最終的所有者,必須有防止政府執行力可能“為非作歹”的責任意識,才能保證政府執行力沿著預定的軌道前進,實現政府服務民眾的目標和任務。要樹立民眾對政府執行力的問責意識,必須加強民眾的責任意識教育。現代行政文化要求民眾具有對政府問責的責任意識,形成一種健康的的問責氣氛,從而促使政府提高行政效率,維護民眾的權利和利益。

第二,政府及其行政人員應該具有正確的價值取向。首先,堅持公認的社會道德的責任意識。責任意識具有道德內涵和道德價值,它體現在政府及其行政人員的道德自律。在政府執行力的執行過程中,政府及其行政人員的行為規范必須以責任意識為前提,自覺地把行政價值、信仰內化于心中,既要充分考慮自己應該承擔的責任和將要完成的義務,又要確保執行過程體現正義、平等、良心等品質,保證政府及其行政人員的行為符合公認的社會道德規范。其次,要有正面接受問責與制裁的責任意識。能不能正面接受問責和制裁,是判斷一個政府是不是現代責任政府的重要標尺。威權政府只享有權力而摒棄了責任,對政治系統內部的問責也是欺騙與敷衍,更不會正面接受社會和民眾的問責,當然也談不上接受制裁了。現代責任政府則不然,它能欣然正面接受社會和民眾的問責,并認真檢查和反饋執行力運作的信息,在保持政府信息透明暢通的同時,引導民眾監督政府執行力運行,及時解決出現的問題和接受合理的制裁。只有做到這一點,才能保證政府執行力的良好運行。

2、責任制度對政府執行力的影響

就國家形態而言,制度是指以憲法、法律、法規為基本內容的正式規則和以習俗、傳統、習慣等形式存在的非正式規則交錯構成的一整套體系及其實現機制④。制度在政府管理中的作用非常關鍵,完善的制度是有效進行政府管理的前提。如果責任制度不完善,會導致不受約束的政府執行力的非制度化增長,民眾無法有效制約和抵制這種隨意性的權力對民眾的侵害,從而影響了政府執行力的提升。另外,責任制度必須被信仰,否則他將形同虛設。要使責任制度被信仰,責任制度就必須體現公平、正義、民主、法治、透明、回應等性質。民眾對責任制度的信仰,是政府執行力運行的社會基礎,只要民眾認為政府執行力的運行一直在遵循著他們信仰的責任制度,是在為民眾的權益運作,他們就會自覺地配合政府執行,從而提升政府執行力。

3、責任行為對政府執行力的影響

現代心理學家認為,行為是有機體的外顯活動,并且這種活動是自由的,稱之為行為自由。行為自由是指“行為主體根據自我意愿,符合社會規范而自由達到目的的一種能力狀態”⑤。體現在提升政府執行力方面,可以從兩個方面來分析責任行為對政府執行力的影響。第一,從政府行政行為方面看,政府及其行政人員的責任行為有利于政府執行力的提升。政府及其行政人員的責任行為就是憑借國家行政權產生、變更或者消滅某種行政關系的意圖,在客觀上完成行使行政職權或履行職責,依據國家的法律法規,貫徹執行上級指令,在職權范圍內實施公共管理,努力為公民提供福利和服務,并通過一定的外部行為方式所表現出來的客觀行為。因此,在對責任意識的自覺遵守和自主選擇下,加之合理和健全責任制度,政府及其行政人員這種責任行為就會大幅度提升政府執行力。第二,從民眾行為方面來看,民眾積極參與的責任行為有利于政府執行力的提升。現代民主理論認為民眾參與是政府有效運行的重要條件。這是因為民眾參與政府行政運行是民眾表達利益需求和行使話語權的需要,是推進依法行政、構建法治政府的必然要求和重要內容。因此,民眾積極參與政府行政的責任行為,對提升政府執行力有重大意義。這主要表現在,一是能夠保障政府執行力運行環境的公開性、透明性;二是能夠維護政府執行力運行過程的民主化、科學化;三是能夠實現政府執行力運行效果的高質量、低成本。

四、健全責任機制是提高政府執行力的重要路徑

1、確權明責,優化政府職責體系配置

第一,明確權力范圍,嚴格責任劃分。政府的職能應該定位為“經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理”,這包括經濟調節的部門、方式、手段和領域,市場監管的部門、部門的權限、對象,公共服務的種類、途徑,社會管理的對象、方式等,要用法律的方式將這些職能固定下來。另外,還要實現政府職能的管理幅度與管理深度的良好結合。理想化的政府職能,不僅管理幅度廣,而且管理要有深度,也就是不但范圍廣而且有效性高。在理清各級政府職能,調整政府機構時,要科學分析管理幅度和管理深度的關系,使政府執行保證高效的同時,實現二者的最佳結合。

第二,理順政府職責關系。首先,理順中央與地方政府的之間(縱向)的職責關系。一是要合理分權。這里說的合理分權不是簡單的下放權力,二者有本質的區別。權力下放是對高度集權的管理體制所進行的政策性調整,合理分權則是對權力結構的所進行的新的制度設計和制度安排⑥,即根據市場經濟和民主法治的要求,對中央與地方政府的權力結構進行設計和調整,并以憲法和法律予以保障。二是要明晰責任。合理分配權力是明晰責任主體的前提,在明確權力的同時,必須明確與權力相符的責任,以調動中央和地方政府的執行積極性,確保管理任務的圓滿實現。其次,理順政府各部門之間(橫向)的職責關系。隨著經濟和社會發展和多次的政府改革,我國政府的組織框架和部門設置有了很大的改觀。但是“部門設置分工過細、職能交叉、對接不清、監督乏力、相互推諉、有利就干、無利就躲”⑦等“權與責任力碎片化”現象依然嚴重。因此,要提高政府執行效率,必須理清政府各部門之間(橫向)的職責關系。一是要合理設置部門機構。機構設置必須堅持一事必有一個部門負責到底的原則,防止多個部門共管一事的“多龍治水”現象。當前大部制改革這項舉措就是基于這個原則設計進行的,其目的就是為了解決政府執行中的因多個部門共管一事而出現的權責不清、權責脫節、推諉扯皮現象。當然,大部制改革要真正發揮作用,還要繼續深化行政體制的改革和創新,不能僅僅停留在合并部門的形式上,更要從體制內部深挖權力與責任相一致的執行模式。二要依法限定部門權力和職責。必須依法給予部門權限和明晰部門職責。避免出現用權不受限、出事不負責的現象。三要建立健全嚴格的協調機制。確實需要多個部門協調的事情,必須指明主要和次要部門和權力層次,分清主要和次要責任,明確主要和次要責任人,防止因職能交叉、政出多門而模糊責任、應付執行的現象出現,逐步建立健全部門之間的協調機制,切實提高政府行政力。

2、建立科學完善的績效責任評估制度

第一,明晰績效責任評估的指標要素。績效責任評估的指標要素包括經濟、效率、效益、質量、公平等要素。“經濟”即要求以盡可能少的成本,力爭生產出更多的公共產品和服務。“效率”是指投入與產出之間的比例關系,體現為資源的配置能否產生最大多數人的最大利益。“效益”是指公共服務實現標的的程度和符合政策目標的程度。“質量”是指公共服務的效果。“公平”作為衡量績效的指標,它關心的主要問題在于“接受服務的團體或個人都受到公平的待遇了嗎?需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務”。因此,公平指標通常是就接受公共服務的團體或個人所質疑的公正性而言的。

第二,建立科學完善的績效責任評估機制。一是使政府績效責任評估逐步走向法治化。這是新公共行政發展以來發達國家政府績效責任評估發展的一大趨勢,但是在我國,與政府績效責任評估相關的法律、法規不多,且效力不高、范圍不廣,法律缺失已成為制約其發展的瓶頸。因此,應該出臺統一的立法規定,來規范并指導政府績效責任評估工作,已經成為績效責任評估亟待解決的問題。二是實現政府績效責任評估的程序化。從某種意義上講,政府績效責任評估必須要從程序原則和程序強度兩個方面來對政府績責任效評估活動過程進行治理。應當盡快以立法的形式確立合理的、公正的績效責任評估法定程序。為此必須做到:建立責任分解制度,使每一項政府績效責任評估指標落實到相應的責任部門和責任人;建立績效責任評估公示制度,把績效責任評估指標落實的責任部門和責任人要在一定范圍內公開,以有利于評估活動的有效開展;建立責任追究制度,確保工作目標的落實。三是實現政府績效責任評估的制度化。加強政府績效責任評估制度化建設,關鍵就是構建科學的績效責任評估模式,因為它關系到評估工作的順暢程度和有效程度。評估制度模型構建要體現:公正平等、系統全面、連續穩定、可靠客觀、制度規范、操作簡便、適用寬廣⑧。四是實現政府績效責任評估的透明化。這是確保政府績效責任評估公正、合理,便于各方面監督,防止政府責任績效評估流于形式的重要措施。

3、健全政府執行問責機制

第一,建立健全執行問責制的法律法規。目前,我國一些地方制定的政府問責制方面的法規有一定的局限性,而中央制定的有關問責方面的政策又缺乏整體性和可操作性。因此,有必要制定統一的“政府執行問責法”,只有以立法的形式“確定問責制的可實施規則和制度,明確職權職責和程序,權責統一,才能彰顯其現實價值”⑨。“政府執行問責法”具體應包括以下內容:明確問責主體,解決“誰來問”的問題;明確問責的對象即明確問責客體,解決“向誰問”的問題;明確政府執行問責的范圍,解決“問什么”的問題;明確政府執行問責的程序,解決“如何問”的問題;明確政府執行問責的責任形式,解決“問的啥結果”的問題等。使政府執行問責有法可依、有章可循,從而實現問責制的權威、高效。除了制定統一的“政府執行問責法”外,還要加強與其相關聯的配套法律法規的建設,以加強政府執行問責的效力。

第二,推進問責主客體明確化。行政問責的主體,既有同體問責即行政系統自身層級的問責,也有異體問責即行政系統以外的主體包括執政黨、人大、各民主黨派、司法機關、人民團體、新聞媒體、公眾等的問責。為了保證政府執行責任的實現,國家在政府內部設立兼具檢察和懲戒功能的政府機構或者專門負有檢察和懲戒功能的問責機構。公正、民主和穩定的同體問責具有直接性、針對性和高效性的特點,內部的各問責主體由于對執行情況比較熟悉,便于發起對失職失責行為進行有效的問責。但是,僅有同體問責是不夠的,異體問責較之于同體問責更有效力。“異體問責是一種更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的問責方式”⑩。

行政問責的客體是各級政府及其公務員,其范圍以是否掌握政府執行權力為依據。凡是擁有政府執行權力的機構及公務員,根據權責一致的原則,都必須對其掌控的權力負有責任,都應明確為問責客體。因此,要健全政府執行問責制,就要進一步完善職位分類制度,明確權責一致的原則,不斷增強各級政府及其公務員的責任觀念,科學、合理、公正地明確責任客體以及責任客體的應負責任的范圍和程度?。

第三,規范問責程序,健全和完善責任形式。作為制度性安排,政府執行問責制必須具備可操作性,也就是必須有規范的問責程序。合法、正當的問責程序是政府執行問責制沿著法治的軌道健康、持續發展的保證。“正是程序決定了法治與恣意人治之間的分野,也只有程序才能把內在擴張的行政權規束在法律架構中”?。規范問責程序主要包括:審查程序、啟動程序、善后程序等。責任形式是被問責對象承擔責任的具體方式。健全和完善責任形式,就是要政府和公務員根據問責的結果合理承擔責任,防止和避免懲罰形式單一、懲罰程度輕重失衡,從而真正發揮問責制的作用。推行政府執行問責,必須以公共利益為出發點和歸宿,堅持用“以人為本、公平正義、權責統一、民主法制、尊重民意的原則”?,來規范問責程序、健全和完善責任形式。

[注釋 ]

①徐珂:《政府執行力》,北京:新華出版社,2007年版,第49頁。

②周作翰:《馬克思的“社會公仆”思想永放光芒》,《湖南師范大學社會科學學報》,1994年第 6期。

③李學:《不完全契約、交易費用與治理績效——兼論公共服務市場化供給模式》,《中國行政管理》,2009年第 1期。

④(美)道格拉斯·諾思:《制度、制度變遷與經濟績效》,劉寧英譯,上海:上海三聯書店,1994年版,第 3頁。

⑤郭金鴻:《道德責任論》,北京:人民出版社,2008年版,第 134頁。

⑥薄貴利:《深化行政管理體制改革的核心和重點》,《中國行政管理》,2009年第 7期。

⑦張偉:《構建政府職責體系應把握的基本框架》,《中國黨政干部論壇》,2009年第 12期。

⑧卓越主編:《政府績效管理導論》,北京:清華大學出版社,2006年版,第 1頁,第 323頁。

⑨王麗萍、朱云:《政府問責制:提高執政能力的制度化建設》,《寧夏社會科學》,2006年第 4期。

⑩ ? ?劉厚金:《我國行政問責制的多維困境及其路徑選擇》,《學術論壇》,2005年第 11期。

?王郅強、靳江好、赫鄭飛:《健全行政問責制提高政府執行力——“行政問責制與政府執行力”研討會綜述》,《中國行政管理》,2007年第 9期。

D62 [文獻標識碼 ]A [文章編號 ]1003-8353(2011)05-0141-04

濟南大學科研基金項目“責任政治研究”(第 X0951號)。

梁棟,曲阜師范大學政治與公共管理學院博士研究生,濟南大學政治與公共管理學院講師。

[責任編輯:韓肖奉]