論我國社會保障制度一體化建設的意義及相關政策

關信平

(南開大學社會工作與社會政策系,天津 300071)

論我國社會保障制度一體化建設的意義及相關政策

關信平

(南開大學社會工作與社會政策系,天津 300071)

社會保障制度一體化問題是當代各國社會保障制度建設和發展遇到的一個帶有普遍性的問題。過去長期以來我國社會保障制度一直存在著嚴重的城鄉二元結構,改革開放以來,我國的社會保障制度又在一定程度上出現了碎片化的傾向,這些對我國未來社會保障的體系建構和發展都是不利的。隨著“十一五”期間我國社會保障體系的較快發展,尤其是農村社會保障的長足發展和覆蓋城鄉社會保障體系的發展,碎片化和二元結構問題已經是制約我國社會保障進一步發展的因素。因此,加強社會保障制度一體化建設的問題應該提到重要議事日程。為此,本文結合我國實際,對社會保障制度一體化的含義、表現和意義進行理論探討,對社會保障制度一體化的現狀及問題進行分析,并在此基礎上提出促進我國社會保障一體化建設的政策建議。

社會保障;一體化;碎片化

從全世界范圍看,工業化時代以來各國的社會保障制度經歷了從分散到集中,從零散到整合的過程,并在“二戰”后達到了較高程度的一體化水平,發揮了重要的社會效益。但在 20世紀 80年代以來,各國的社會保障制度都有不同程度的改革,一些國家在改革的過程中出現了制度碎片化的情況。為此,當代各國許多研究者都在探討促進社會保障制度一體化的對策。

改革開放以來,我國的社會保障制度也發生了很大的變化。尤其是進入新世紀以來,我國社會保障制度的項目和覆蓋面不斷擴大。但由于漸進性改革和發展的特點,隨著我國社會保障制度的不斷發展,項目越來越多,整個社會保障的制度體系也變得越來越復雜,引起一些研究者擔心我國的社會保障制度改革會導致制度的碎片化①鄭秉文:《法國高度“碎片化”的社保制度及對我國的啟示》,《天津社會保險》,2008年第 3期,第 41-44頁。。隨著覆蓋城鄉的社會保障體系的不斷擴展,社會保障一體化建設的議題越來越受到研究者的重視。但是,社會保障的一體化建設是一個復雜的過程,需要從理論和實踐上加以認真的研究。迄今為止我國學術界對社會保障制度一體化的理論研究還很不充分。已有的研究主要是基于一般性的社會公平價值,呼吁通過一體化建設而實現城鄉和地區之間社會保障權益的平等化,而對社會保障制度一體化的含義和意義分析不夠透徹,對社會保障制度一體化建設的復雜性也認識不足。

因此,為推動我國社會保障制度一體化建設的健康發展,從理論上探討我國社會保障制度一體化問題,是當前我國社會保障制度理論研究中的一個重要領域。為豐富我國社會保障制度一體化建設的理論研究,本文擬對社會保障制度一體化的含義和意義做理論分析,并在此基礎上提出促進我國社會保障制度一體化建設的政策建議。

一、社會保障制度一體化的含義、表現和意義

1、社會保障制度一體化的含義和表現

(1)社會保障制度一體化的基本含義

按照本文的定義,所謂“一體化”,其直接的含義是指在社會、經濟、政治等方面原來的分立的制度體系相互連接,統一為制度整體的過程。其關鍵性要素是各個分立體系之間的制度性連接,并通過制度性連接而使分立的體系連成一體。一體化過程既發生在各個國家和各個地區之間,也可以發生在同一個地區的各種制度之間。在工業化發展的推動下,過去局限于地方社區和狹窄的行業部門的經濟、政治和社會活動逐漸延伸到全國的范圍,推動著民族國家的發展和在民族國家范圍內各種制度體系的建立,并且逐漸由民族國家的制度體系取代了原來相對狹窄的地方性和行業性的制度體系。

社會保障制度的一體化是各種制度一體化中的一個重要的方面,是工業化社會以來,隨著經濟與政治等方面一體化的發展而逐漸發展起來的。其含義是建立跨地區跨行業的,包括所有社會成員在內的統一的社會保障制度體系,或者在分立的多個社會保障制度和體系之間建立制度化的連接,使之形成統一的社會保障制度體系。

(2)社會保障一體化的主要內容

社會保障制度一體化包含對象、項目、管理、標準和經費來源等方面的要素。

第一是社會保障對象的一體化,即社會保障對象超越地域、城鄉、行業職業和其他群體類別等方面的限制,實現覆蓋所有社會成員的社會保障體系。在社會保障對象的一體化方面分兩個層次:一是受益資格的統一,即面對所有的社會成員采用同樣的標準去確定其受益資格,防止因地區、城鄉、行業等方面的差異而使一部分人能受益,而另一部分人被排斥;二是建立普惠型社會保障制度,即通過公共行動而為社會中的所有人或某一群體的所有成員都提供同樣的社會保障待遇。例如普惠型的全民醫療服務,或者普惠型的老人福利或兒童福利等。

第二是社會保障項目的一體化,即社會保障體系中的各個項目之間形成整合的制度體系。當代社會保障體系是由各種不同的項目去完成不同的保障任務,各個項目之間應該通過制度性的配合而形成統一的和完整的項目體系。社會保障項目的一體化包括幾個重要的方面。一是項目的齊全性,即在一個社會保障制度體系中包含所有必需的項目,防止社會安全網出現大的漏洞。二是非重復性,即各個項目之間在功能上應盡量避免交叉重復,防止因重復受益而導致的資源浪費。三是項目的協調性,即各個項目之間有制度性的互補和協調。但通過項目的一體化制度設計可以使各個項目之間能夠達到功能互補,制度配合,從而提高綜合性的效益,而不是完全的各自為政,分頭行事。

第三是社會保障標準的一體化,即對社會保障對象實行統一的保障標準。保障標準的統一是社會保障一體化較高層次的內容。它也包括兩個不同的層次:一是統一標準下的差異性保障水平,即按照統一的標準去確定保障水平,但允許實際保障標準有所不同。二是既統一標準,又統一保障水平,即對所有的保障對象都提供同樣水平的保障待遇。

第四是管理體系的一體化,即建立社會保障體系統一的管理體系。管理體系的一體化也是社會保障制度一體化的較高層次的要求。在此方面也分兩個層次:一是建立一體化的管理體制和制度體系,通過一定的法規而確立各個地區和各個項目管理的基本原則、組織和其他規則體系。二是建立統一的管理組織體系,其最高的形式為在中央政府建立統一的社會保障管理機構,統一管理各個領域的項目,在各個領域建立橫向的分支機構,并在各地建立縱向下屬機構。

第五是社會保障經費來源的一體化,即統一建立制度化的社會保障資金來源體系。社會保障資金來源的一體化也分不同的層次。在較低的層次上,可以允許各種項目有不同的來源,但需要通過統一的制度規定各種項目資金來源的渠道及其穩定的資金供應制度。在較高的層次上是按項目統一社會保障的資金來源,即各個項目有統一的資金來源渠道,這種模式仍可以是各級政府或各類組織分擔社會保障經費來源,但需要對各方的責任做出嚴格的制度化規定。在社會保障資金來源上最高層次的一體化是完全由中央政府提供社會保障資金。這種模式一般只存在于少數高度一體化的社會保障體系中。

(3)社會保障制度一體化的層次和程度

從制度運行上看,社會保障制度的一體化是通過各種不同層次的制度來實現的。一般說來,可以把社會保障的一體化分為幾個制度層次。第一個層次是制度協調。所謂制度協調,是指在各種不同的制度之間建立制度性的連接。協調性的一體化允許各種不同制度的存在,并且不改變各個分立體系自身的基本制度,但要在各個體系之間建立制度性的協調機制,防止制度性摩擦。一方面在同類項目之間通過制度合作而共同建構比較嚴密的保障網,防止制度空缺和重復,并使保障對象能夠在同類制度之間相互轉移;另一方面在不同類的項目之間能夠相互配合,實現功能互補。第二個層次是統一管理體制,即將所有的社會保障項目納入統一的管理體系中。第三個層次是制度一致性,即要改變原有分立的社會保障制度,使各種制度向更加接近的方向發展,以最終建立統一的社會保障體系。很明顯,制度一致性原則體現了一體化程度更高的社會保障體系。第四個層次是社會保障水平的一致性,即對所有的公民按照同樣的制度、提供同樣水平的社會保障待遇。

按照上述社會保障一體化的內容和制度層次來分析當今各國和各個地區社會保障一體化的情況,可以看出各國各地區社會保障一體化程度有很大的差異。在對社會保障一體化程度進行測量和分析時,一方面可以按其達到的制度層次來反映其一體化程度。在此方面可以看到各國社會保障模式從制度協調性、統一管理、制度一致性到水平一致性不同的一體化程度。從國際經驗上看,“一致性”比“協調性”的一體化程度更高,要實現“一致性”的一體化也更加困難①Berghman,“Social Security in a European Perspective:Present and Future Challenge”,in:Social Protection and the European Economic andMonetaryUnion",Ed.by Josef Pacolet,AveburyAshgate PublishingLtd.,1996.。另一方面,還可以用一體化的領域和范圍來衡量一個國家或地區社會保障一體化的程度:在其整個社會保障體系中實現了一體化的領域越多,其擴及的范圍 (地域、人口)越廣,其一體化的程度也就越高。

2、社會保障制度一體化的意義和后果

社會保障制度一體化過程對社會保障的發展具有積極的意義,也可能會有一些消極的后果,對此應該做出具體的分析。

(1)社會保障制度一體化的意義

首先,一體化過程有利于提高社會保障制度整體的社會效益和總體運行效率。因為一體化的制度體系可以維系社會保障體系中各個子系統之間的制度協調,使各個方面的項目和制度能夠相互配合,共同構建比較嚴密的社會安全網,因此可以使社會保障制度更好地發揮其系統性的社會效益。例如,“二戰”以后歐洲諸國按照貝弗里奇模式建立的一體化程度較高的社會保障制度,以及我國計劃經濟時代一體化程度相對較高的社會保障制度都曾取得了較高的社會效益。同時,一體化體系中的制度協調也可以提高社會保障體系運行的宏觀效率,盡管它并不能保證每個項目及具體執行單位都能達到較高的微觀效率。

其次,一體化的社會保障體系可以促進社會成員在基本社會保障待遇方面的平等性。相對于碎片化的體系而言,一體化的體系可以更好地平衡各類人群社會保障的標準和水平,從而促進全體社會成員在社會保障基本權利和待遇水平方面的平等化,更好地發揮社會保障維護社會公平的效益。因此,社會保障制度的一體化建設是實現基本公共服務均等化的重要途徑。

再有,一體化的制度體系有利于加強社會保障制度的計劃性、穩定性和平衡性。相對于碎片化的制度體系而言,一體化的社會保障制度體系能夠更好地采用廣泛的和長期性的公共計劃,統籌兼顧各個方面的需要和利益,統一調動各個方面的資源,通過較大范圍的體系去應對可能出現的局部風險,使各地和各個領域的發展更加平衡;并且還從宏觀的角度對未來的發展做出預測,以長期性的計劃和資源儲備去應對未來的風險,從而使社會保障制度的發展更加穩定。

最后,一體化的體系有利于促進社會保障與經濟一體化之間的協調。從根本上看,社會保障一體化是當代各國經濟—政治一體化的必然要求。從長期發展看,碎片化的社會保障制度不適應一體化的政治與經濟體系。而促進社會保障一體化的發展將越來越促進勞動力的流動和區域之間的公平競爭和經濟協作。因此,社會保障的一體化建設不僅有利于社會保障自身的制度完善和發展,而且對經濟一體化的發展也有促進作用。

綜上所述,社會保障制度一體化對社會保障自身的建設和發展,以及對整個社會的經濟、政治和社會發展都具有積極的意義。從總體上看,在當代社會中,一體化是社會保障制度長期發展的方向和制度設計及制度改革的長期性目標。尤其是隨著經濟活動范圍的逐漸擴大,全球經濟一體化的逐步加深,國內社會保障的一體化過程的意義就更加明顯。并且,在經濟全球化逐步加深的背景下,社會保障一體化的意義不僅僅局限于國內,而且還具有區域性和全球性的意義。因此,對于社會保障的宏觀決策者來說,把握好社會保障一體化發展的宏觀方向,不僅對于社會保障本身的發展,而且對于整個社會的經濟、政治和社會的總體發展都是很重要的。

(2)社會保障制度一體化的負面后果

社會保障制度一體化也有一些負面的后果。首先,一體化的制度體系不夠靈活,應對經濟波動和新問題的能力較弱,并且對制度進行調整和改革比較困難。尤其是在經濟體制改革、經濟結構轉型和社會變遷及制度轉型的時期,往往會持續性地出現大量臨時性問題,而一體化的社會保障制度在面對這些臨時性的問題方面不如碎片化制度那么靈活。

其次,一體化的社會保障制度在各個方面之間進行利益協調比較困難。在社會保障的發展中歷來都需要進行比較復雜的利益協商過程。與碎片化的制度相比,一體化的社會保障體系需要建立相對統一的制度,因此各個方面的利益矛盾會集中在一起,需要通過比較復雜的制度協商過程去協調各個方面的利益,因此會導致決策更加困難。從全世界范圍看,許多國家的社會保障制度之所以會出現碎片化的趨勢,在很大程度上也是由于一體化的體系中各方利益矛盾過于復雜。

再有,一體化的社會保障制度體系往往容易導致下級對上級政府的依賴,最終使中央財政負擔較重。因為一體化的制度體系要求有統一的制度體系,集中式的管理模式,較大范圍中的社會互濟,以及統籌式的資金調動方式等,這些方式都比較容易導致基層福利需要的擴大,下級對上級的依賴,以及地方責任的弱化等情況。

由于上述因素的影響,使社會保障一體化過程比較復雜。其復雜性不僅在于技術層面的影響因素較多,而且更重要的是它涉及到不同地區和各類群體之間的利益矛盾,以及與經濟體制、政治體制和社會管理體制之間的協調。也正因為如此,我們在推進社會保障制度一體化的進程中,需要與經濟體制改革、政治體制改革、公共管理體制改革和社會服務體制改革等方面協調推進,并且以循序漸進的方式展開。

3、社會保障制度一體化和碎片化的關系

根據上述分析,社會保障的一體化既具有積極的意義,也可能有負面的后果。在社會保障制度發展中,應該認真研究一體化與碎片化之間的關系,根據本國經濟、政治和社會發展狀況,以及特定時期社會保障的任務來掌握一體化發展的趨勢和步驟。

社會保障制度的“碎片化”主要是指一個國家的社會保障體系中存在著針對不同人的、分立的多種制度體系,或者在同一社會保障項目上存在著針對不同人的各種分立的制度安排,從而導致在保障對象、保障標準和待遇水平、管理體系和經費來源等方面不統一的現象。一個國家社會保障制度的碎片化可以表現在各個方面。首先是社會保障對象的碎片化,即對不同的對象采用不同的社會保障制度;其次是社會保障項目的碎片化,即各社會保障項目之間缺乏制度性的整合;再有是社會保障管理的碎片化,即社會保障體系中的各個領域、項目和地域之間出現多頭管理的局面;最后是社會保障資金來源的碎片化,即各個社會保障項目多渠道資金來源,其中既包括不同項目資金來源的不同,也包括一個項目的資金來源于多個渠道。導致社會保障制度碎片化的原因比較復雜,既有歷史上形成的碎片化,也有由于社會保障一體化發展與經濟和政治一體化進程不同步所造成的碎片化,還有是因為社會保障的漸進式改革所導致的碎片化。

社會保障制度一體化和碎片化的關系可以從以下幾個方面加以分析。首先,從理論上看,社會保障制度的一體化和碎片化的關系既不是絕對對立,也不能完全代替。對立中的兩個方向在很多情況下是可以并存的。對社會保障的理論研究應該在“碎片化”與“一體化”的悖論中尋找平衡點。社會保障的一體化過程應該被看成是一個循序漸進、充滿波折的過程,而在其中,表面上看來是與其相反的碎片化方式,有時候反而會給一體化過程起到減震器的作用,保護一體化的長遠發展。就如在一場宏大的戰略中,總體目標是要進攻,但有時候遇到復雜情況也需要有局部的和暫時的撤退。

其次,從實踐中看,當代社會保障制度發展的實踐不斷地在“碎片化”與“一體化”的對立統一中尋求著良好的、既朝向長遠的總體目標,又具有當前適應性的社會保障秩序與結構。更具體講,當代社會保障制度發展的總體方向應該是朝向一體化的過程,但在一體化過程中,有時候也需要采用碎片化的方式去解決一些眼前的復雜問題。作為一種臨時性和工具性的手段,碎片化的方式往往能夠更加靈活地去處理各種復雜問題,從而在一體化制度的轉型期間使社會保障體系不至于喪失其基本的功能。

再有,社會保障一體化的過程和碎片化的選擇及其具體實現方式具有國際差異。由于各國的歷史、文化、經濟等因素的差異,導致當代各國社會保障制度的一體化和碎片化趨勢同時并存。例如,“二戰”后西方國家福利制度強調以社會權利和社會公正為基礎,強調機會和制度的平等,以及國家主導下的再分配和轉移支付。因此比較傾向于采用一體化的社會保障制度體系。這一特點在貝弗里奇計劃中有突出的表現。但實際上戰后西方各國在社會保障一體化建設方面有很大的差異,真正的貝弗里奇式的福利模式,即全民福利模式,在任何國家(包括英國和北歐國家)都沒有完全實現。而且,不少國家 (如法國等)在面臨各種問題時比較多地采用了碎片化的方式去應對。

最后,社會保障制度的一體化進程取決于一個國家和地區的政治、經濟和社會條件。總體上看,社會保障一體化的發展要依托于經濟一體化程度較高,社會分化不大,中央政府財政及行政控制能力比較強大等方面的條件。因此,一方面社會保障制度一體化的發展速度和方式要視各種社會條件而定,另一方面,為了促進社會保障一體化的發展,也應該努力改善各種背景條件,為社會保障一體化創造更加有力的條件。

二、我國社會保障制度一體化的發展變化趨勢分析

1、我國計劃經濟時代的一體化體系

從總體上看,我國計劃經濟時代的社會保障制度的一體化程度是比較高的。首先,計劃經濟時代我國社會保障制度具有高度集中化的特點。其一體化因素主要表現在:1)制度的統一性:幾乎所有的制度都是由中央政府統一規定,都在全國范圍內實施,地區性特點已被壓到很低,并且即使是地方性差異也是由中央政府統一規定的。2)標準的一致性:對同類項目各個地區和各個行業之間的差異不大,而且僅有的差異也是高度制度化的,是由中央政府規定的。3)管理的統一性:管理體制是按照中央政府的統一規定建立的,管理的組織體系也是統一的。

其次,計劃經濟時代的社會保障制度明顯的劃分為農村社會保障、城市基本保障體系、以及全民所有制企業職工和機關事業單位的高水平的社會保障制度。這三套體系分別針對不同的社會成員,采用不同的制度,各個體系的受益者資格在很大程度上是由其先天的身份而確定的。這種格局是我國計劃經濟時代社會保障制度的一體化發展的最大障礙。但是,這種格局的形成仍然是由中央政府統一規定的,并且是可控制的,相互之間仍有一定的制度連接。因此還不能完全地說這種格局就是“碎片化”的格局。

2、當前我國社會保障制度的不完全性一體化特征分析

改革開放后,我國的社會保障制度有了根本性的變化。農村和城市的社會保障制度的基本體制、管理體系、待遇標準、經費來源等方面都與計劃經濟時代有很大的不同。概括起來看,當前我國的社會保障制度既具有一體化的基本特征,但一體化又是不完全的。

(1)當前我國社會保障制度一體化特征

首先,20世紀 80年代以來我國社會保障制度的改革基本上是在國家統一規劃下進行的。盡管各地在社會保障改革中做了大量的地區性試點,并建立了一些地區性、行業性的制度,但這些局部的制度體系在其成熟后會在中央政府的推動下擴展到全國,形成全國統一的制度。

其次,目前我國社會保障體系中最主要的制度(包括社會保險、社會救助等方面的基本制度)都是全國統一的,是由國務院發布通知要求各地按規定的方式建立的,有些還已經制定了國務院的條例。同時,目前將要通過的《社會保險法》和《社會救助法》將進一步規范全國范圍的社會保障基本制度。

再有,我國主要社會保障制度的財政體制基本上是統一的,各個項目的經費來源有制度性的規范。盡管按規定許多項目(如社會救助等)應該是由地方政府負責,但在進入新世紀以后中央政府加大了對財政困難地區社會保障制度建設的資助,從而有效地防止了地區之間社會保障水平差異的擴大,基本保持了各個地區社會保障制度的平衡發展。

此外,我國社會保障制度已經形成了全國性的宏觀管理體系。在國務院的統一領導下,建立了由國務院有關部委分頭負責制定政策和指導監督,各地人民政府及其職能部門負責管理的“縱向指導、橫向負責”的管理體系,并且建立了社會保險項目的“五險合一”的經辦體系。

最后,進入新世紀以來,我國農村社會保障體系有了較大的發展,為城鄉社會保障制度一體化奠定了基礎。并且在許多經濟比較發達的地區,比較實質性地推動了社會保障制度一體化建設,取得了一定的成效。

總而言之,我國目前的社會保障制度在 20世紀 80-90年代的制度改革中基本上注意到了按照一體化的方式建立基本的制度,并且目前已經初步形成了一體化的格局。但目前的一體化程度還不夠高,還具有不完全性的特征。

(2)目前我國社會保障制度的不完全性特征

首先,在社會保障對象、項目體系和制度安排等方面的一體化均有不完全性的特點。目前我國事實上存在著針對各種不同人群的多個社會保險體系:城鎮企業社會保險制度、機關事業單位的社會保障體系 (包括公務員社會保障制度和事業單位社會保障制度)、農村社會養老保險制度①鄭秉文:《農民工社保的抉擇——碎片化還是大一統》,《中國勞動保障報》,2008年 4月 17日第 3版。。并且由于多個體系和制度之間的空缺和制度的不協調,導致部分社會成員(如城市非正規就業人員、大多數農民工、以及其他沒有就業的城市居民)至今未能被納入社會保險體系。同時,我國社會保障項目體系仍然不完整,尤其是普惠型的社會福利類項目仍然還有很大的差距。此外,隨著我國社會保障項目的增多,新建的項目與傳統的項目之間的制度整合存在較多的問題。這種情況比較明顯地表現在農村社會保障體系建設方面。在進入新世紀之前農村社會保障項目很少,只有五保供養、災害救助和特困戶救助等項目,當時的主要問題是社會保障體系不完整。但近年來隨著農村醫療救助制度、新農合制度、農村低保制度、新型農村養老保險制度的建立,農村社會保障制度的完整性已大大提高,但新建的項目在一定程度上是逐步迭加到原有體系上的,因此新舊項目之間存在一定的交叉重復。

其次,在管理方面的一體化程度也不夠高。盡管從宏觀層面看,已經形成了比較成體系的政策制定和指導監督體系,但在具體的經辦層面上仍然是碎片化的。在社會保險方面目前基本完成向省級統籌過渡,但還沒有形成全國統籌的體系,社會保險的統籌性和互濟性仍較低。社會救助是以縣級為審批管理單位,以街道和鄉為申請單位。而且地區之間沒有制度化的溝通和信息共享渠道,無法解決農民工等異地就業和居住人員申請社會救助項目的問題。還有,由于具體管理經辦單位的不統一,常常導致多個組織以不同的資源和不同的方式同時介入一項社會保障事務,導致保障待遇疊加和重復受益。例如,一些地區婦聯、殘聯、工會等組織,以及各種社會組織同時給低保對象提供救助,使低保對象在獲得政府的救助以后,還能獲得其他很多補貼,而低保對象以外的困難家庭卻無人過問。

再有,在經費來源方面也呈現出一定的碎片化現象。目前我國社會保障的財政安排在基本制度上仍是沿用 1994年實行分稅制時的規定,各地中央單位以外的人員均由地方財政負責其社會保障所需的財政經費。盡管近年來事實上中央財政已經在很多社會保障項目中承擔了很大比例的財政投入,但是對中央政府的財政責任仍然缺乏制度化的規定。

以上現象都說明我國的社會保障制度的一體化仍很不完全,并且在不同程度上阻礙著我國社會保障制度各個方面的發展。導致這些不完全性的原因是多方面的。其中既有社會保障總體制度設計中的不足,是由于漸進性改革帶來的后果;也有是在發展過程中臨時存在的碎片化,是一種過渡性的現象;還有些是由于暫時還無法用一體化的制度來解決的問題,需要用碎片化的方式來滿足眼前的需要,解決眼前的問題。

三、加強我國社會保障制度一體化建設的政策建議

針對上述問題,我們認為在未來的發展中,我們應該加強社會保障制度一體化建設,逐步解決社會保障制度中的碎片化問題,以構建更加完整,更加一體化,效率更高的社會保障體系。

1、明確一體化的基本方向、原則和步驟

首先需要從理論上和實踐上認清一體化建設對于我國社會保障制度長期發展的意義,在社會保障發展戰略中堅持一體化基本方向。其次,應該明確我國社會保障一體化建設的基本原則,即堅持社會保障發展戰略的全國統籌、重視社會保障制度的頂層設計、促進社會保障管理體系的整合、以及在中央政府的統一規劃下,充分發揮中央和各級地方政府的積極性等基本原則。再有,應該認識到社會保障一體化建設難以一步到位,而應該分步驟進行,第一步應該有全國統一的社會保障發展規劃,第二步應該盡快提升現有社會保障制度的統籌層次,并加強全國性管理體系建設;第三步應該注重對現有分立的各種社會保障制度之間 (如城鄉之間)加強制度協調;第四步應該在制度協調和管理統一的基礎上,逐步提高各類社會保障制度的一致化水平;最終在全國范圍內建成制度統一的、水平一致的和管理統一的社會保障體系。

2、加強社會保障制度發展的總體設計,避免漸進式改革的弱點

我國目前社會保障制度中存在的碎片化特點在一定程度上是由于過去 20多年里的漸進性改革所導致的。為促進社會保障的一體化建設,關鍵的環節之一是在未來的發展中應該重視總體制度設計。目前我國對社會保障制度已經有了很多的研究,對社會保障制度發展的規律已經有較多的認識,并且對整個經濟與社會的發展也都有比較明確的總體方向和規劃,因此可以逐漸擺脫漸進式改革的模式,走加強總體設計和有計劃發展的道路。在未來社會保障制度總體設計中應該注重把握兩個方面:一是注重頂層設計,即站在全國和長期發展的高度,制定全國性的制度體系;二是在改革進程中注重協調全國社會保障一體化制度框架與各地和各個方面制度多樣性的關系,一方面應允許各地在改革中根據本地情況創立多樣化的制度模式,但另一方面也應該強調各地的多樣化制度模式應符合全國統一的基本制度框架,并且應該隨著制度的發展而不斷地將地方多樣化的模式統一到一體化的體系中。

3、加強中央政府對全國社會保障制度建設的統籌管理

各國的經驗表明,社會保障一體化建設需要中央政府發揮重要的作用。過去 20年里我國社會保障制度發生碎片化現象的原因之一也是因為中央政府對社會保障制度建設和發展中發揮的作用不夠。在未來的一體化制度建設中,中央政府一方面應該在總體制度設計中加強主導作用,而不能消極地等待地方零散的探索;另一方面應該加強中央政府在社會保障管理體系中的作用,在必要的領域中可以建立全國性的管理和經辦網絡;再一方面是應該建立以中央政府為主的、中央政府與地方政府共同負責的社會保障經費保障體制,并且中央和地方政府的責任關系應該是制度化,而不是視情況而定的非制度化方式。

應該強調,加強中央政府的責任并不是要弱化地方政府的責任,而應該是建立在強大的中央政府統籌規劃和集中管理的框架下,同時也明確地方政府的責任,以及中央政府與地方各級政府之間的責任關系,并采取恰當的政策進一步調動地方政府的積極性。在一體化的社會保障體系中,中央政府與地方政府之間的責任不應該被割裂開來或此消彼長,而應該是相互關聯,相互促進,通過恰當的方式形成在中央政府主導下的中央與地方政府共同負責的制度體系。

4、一體化框架下的多元化體系

在一定時期中我國還會存在多樣化的社會保障制度,并且我們也應該利用多樣化制度體系的優點,解決現階段我國社會保障制度發展中的一些難題,如農民工社會保障、非正規就業人群社會保障等問題。但應該注意防止多樣化的體系向碎片化方向發展。為此,應該在一體化的總體框架之下建立和發展多樣化的制度體系,或者說是將多樣化的制度體系納入到一體化的總體目標、方向和總體制度框架中,從而一方面能夠使各個制度之間能夠達成制度協調,使各種制度能夠順利運行,各個制度之間能夠無障礙轉接;另一方面也能夠為多樣化制度將來向更高層次的一體化體系過渡預備良好的制度條件。

5、近期社會保障一體化建設的重點領域:

在近期,首先應該提高社會保障的統籌層次,包括社會保險類項目和社會救助類項目的統籌層次。在社會保險項目方面,在實現了省級統籌以后,應該盡快探索建立全國統籌的體系,而社會救助類項目也應該建立全國協調機制和全國聯網的信息系統。

其次,要加快社會保障城鄉一體化的制度建設,應該把“城鄉一體化建設”作為現階段我國社會保障發展的重要目標,逐步從“覆蓋城鄉的社會保障制度”到城鄉之間制度協調,再到城鄉社會保障的平衡發展和水平一致。

再有,應該加強農民工社會保障制度體系建設,其基本方向應該是將農民工逐步納入城市社會保障體系。為此,應該進一步改革城市社會保障制度,使之能夠更好地適應農民工的需要。對在近期暫時難以納入城市社會保障體系的領域,可以設立一些專門針對農民工的社會保障項目,但應該加強其與城市社會保障體系之間的制度協調,使之將來能夠比較好地過渡到城市體系中。

最后,要加強社會保障管理體系的一體化建設。在已經實現社會保險“五險合一”的管理模式的基礎上,應該建立社會救助項目統一的管理體系,醫療保險與醫療服務之間在管理上的協調,以及社會保險與社會救助之間管理的統一和協調。管理體制的協調和統一應該上下同時進行,管理制度制訂和組織體系建設同步開展。

6、社會保障一體化體系下的相關政策

建立一體化的社會保障制度體系還需要有一些基本的社會政策加以保障和配合。首先,應該進一步強調并落實基本公共服務均等化的社會政策原則,在包括社會保障在內的整個社會政策領域中都堅持這一原則,使所有的國民都能比較平等地享有最基本的社會保障待遇和公共服務,以實現全國范圍所有社會成員的底線公平。其次,應該建立適度普惠型的社會保障和公共服務體系,充分發揮普惠型社會保障和公共服務項目在制度一體化、覆蓋廣泛化、水平一致化和管理簡單化方面的優勢,為促進社會保障一體化建構制度基礎。再有,應該研究和實施適應我國國情的社會保障適度水平。應該根據保障基本民生、維護社會穩定、促進社會發展和實現社會公平的目標,按照保障基本民生的需要,結合經濟與社會發展及居民人均收入提高的程度和速度,考慮政府和社會能夠承受的財力等基本原則,并且在全球化背景下提高本國經濟的國際競爭力,以及協調國內各階層和群體利益并維護國內政治穩定的要求來確定具體的適度水平。

①鄧大松,劉大平:《二十一世紀世界社會保障制度發展趨勢》,《江西財經大學學報》,2002年第 1期,第 34-35頁。

②馬斌,湯曉茹:《關于城鄉社會保障一體化的理論綜述》,《人口與經濟》,2008年第 3期,第 76-80頁。

③阮宗澤:《全球化制造“政治碎片”》,《環球時報》,2006年 9月 20日第 11版,摘自:人民網,http://theory.people.com. cn/GB/49150/49152/4847044.html.

④謝元態:《簡論中國社會保障體系一體化的特殊過程》,《地方政府管理》,2000年第 3期,第 16-18頁。

⑤喻國明:《解讀新媒體的幾個關鍵詞》,人民網,2007年 1月 4日,http://media.people.com.cn/GB/22114/64606/75212/ 5244163.html.

⑥鄭秉文:《法國高度“碎片化”的社保制度及對我國的啟示》,《天津社會保險》,2008年第 3期,第 41-44頁。

⑦鄭秉文:《農民工社保的抉擇— —碎片化還是大一統》,《中國勞動保障報》,2008年 4月 17日,第 3版。

⑧鄭秉文:《中國社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化沖動”探源》,《甘肅社會科學》,2009年第 3期,第 50-58頁。

⑨鐘洪亮:《從碎片化到一體化:回應性治理的民生實踐》,《南華大學學報 (社會科學版)》,2008年第 4期,第 46-48頁。

⑩Berghman,“Social Security in a European Perspective:Present and Future Challenge”,in:Social Protection and the European Economic andMonetaryUnion",Ed.by Josef Pacolet,AveburyAshgate PublishingLtd.,1996.

C913.7 [文獻標識碼 ]A [文章編號 ]1003-8353(2011)05-0005-08

關信平,南開大學社會工作與社會政策系教授。

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