對農村留守兒童教育問題的思考

丁彥

（湖南農業大學，湖南 長沙 410128）

據有關部門統計，2005年，我國農村15歲以下留守兒童為1000萬左右，到2009年，全國農村留守兒童數量達到5800萬人，年均增長近千萬。［1］目前，由于對農村留守兒童的教育引導不夠，導致管理缺位，農村留守兒童教育中顯露出了輟學現象嚴重、學習成績下降、心理障礙較多、道德滑坡等一系列問題，留守兒童的教育問題不僅關系到農村整體人口素質的提高，而且影響到農村基礎教育的持續發展與新農村建設推進。政府作為社會公共事務管理的主體，在這一問題上應該承擔很大的責任。本文基于政府責任的視角對農村留守兒童的教育問題進行思考，使政府更好地履行職責，促進農村留守兒童的健康成長。

一、農村留守兒童教育中政府面臨的困境

1.部門缺少協同，沒有形成合力。

隨著三農問題的不斷被重視，農村留守兒童的教育問題也越來越受到政府的關注。近些年來，政府積極組織教育、婦聯、關工委等部門對留守兒童開展了系列工作，但各部門均有自己的一套工作計劃和方案、各自開展活動、各自擁有統計口徑，部門之間缺少協同，在開展具體工作時沒有形成合力，在基層單位所做的一些工作甚至是重復的，而且各個部門得到的數據也很難統一。以對留守兒童開展調研活動為例，各部門在不同的時間以不同的方式對當地的留守兒童進行調查，目的就是統計當地留守兒童的數量規模，以及發現這個群體存在的問題。目前這種分頭進行調查的方式不僅給基層工作人員增加了工作負擔，而且由于調研渠道和對象不同，使得調查結果存在偏差。

2.部門經費不足，工作缺乏張力。

從職能定位上看，教育部門、婦聯組織、關工委開展留守兒童工作有著顯著優勢，各地教育部門、婦聯組織、關工委針對農村留守兒童也做了大量的工作，發揮了一定作用。但這些部門卻都面臨著經費上的尷尬。各地教育局統籌當地教育，在財政經費的預算中，很少有針對留守兒童單列的專項基金。婦聯、關工委相對于教育部門顯得更為艱難，在活動經費上缺少政府財政的支持，平時工作的運行費用就相對較少，更談不上有大量結余資金來開展留守兒童教育工作。除非得到政府財政的專項撥款或是企業贊助，不然婦聯、關工委很難獨立開展針對留守兒童的主題活動。由于政府分管部門的經費不足，大大地限制了他們工作職能的充分發揮，工作中缺乏張力。從目前情況來看，地方教育局、婦聯、關工委對留守兒童教育問題的解決顯得力不從心。

3.體制尚未配套，政策落實缺乏定力。

目前，政府針對留守兒童教育問題出臺了諸如“進城務工就業農民工子女義務教育工作意見”、“關于大力開展關愛農村留守兒童行動的意見”等相關政策。但從當前體制環境來看，這些政策僅僅發揮了有限的作用，尚難達到政策的目標要求。尤其突出的是現有的戶籍制度和義務教育的投入體制和運行機制，使農民工子女流入地政府和流出地政府的經費投入利益產生沖突，對留守兒童教育造成相當大的阻礙，使相關政策的落實缺乏足夠的定力。

二、農村留守兒童教育中政府面臨困境的成因

留守兒童教育問題的產生是多方面原因促成的，作為社會事務管理的主體，政府負有不可推卸的責任。我們不難看出，政府已經意識到了問題的嚴重性，也正在積極采取應對措施來緩解或解決問題。農村留守兒童教育問題的解決是一項系統工程，需要政府各部門的密切配合，從制度層面和政策執行層面統籌考慮。因此，對留守兒童教育問題中政府面臨困境的成因進行必要分析，有助于找到緩解或解決問題的方法。

1.城鄉二元戶籍制度衍生留守兒童問題。

從留守兒童產生的根源上看，留守兒童是依賴于農民工而產生的。農民工又是我國特有的社會現象。社會主義初期，為了盡快建立起現代國民經濟體系，政府實施了重工業、輕農業的政策，與這種政策相對應的產生了城市與農村相隔離的戶籍制度，從而就逐步形成“城鄉分割、一國兩策”基本格局。［2］由于我國城鄉二元戶籍制度的長期存在，使城市和農村的發展極不均衡，農村所能提供的就業機會卻很有限，而經濟發展較好的沿海地區，卻有著對勞動力的大量需求，可以為農村剩余勞動力提供大量的就業機會。隨著我國城市化建設的加快，進城務工的農村勞動力急劇增加，隨之而來的流動人口子女的教育問題逐漸引起了人們的重視。由于受城鄉二元經濟結構、戶籍制度及生活條件的限制，進城務工的農民工只能將孩子留在家鄉，就產生了我們熟知的留守兒童。留守兒童是農村勞動力大量流動的衍生物，從某種意義上說，也是城鄉二元戶籍制度的衍生物。

2.義務教育制度助推留守兒童教育問題。

在我國，現行的是以戶籍管理學籍的九年義務教育制度，也就是說兒童到了入學年齡，必須在其戶籍所在地規定的學校入學才能享受到義務教育的國民待遇，一旦離開戶籍所在地，就會失去平等享受義務教育的權利。在戶籍管理學籍的義務教育管理體制制約下，進城務工人員的子女如果進城接受基礎教育，就是在非戶籍所在地接受教育，在學雜費以外還要交納更多的其他費用，大筆的借讀費和贊助費使他們對城市學校望而卻步。從某種意義上說，義務教務制度與戶籍制度掛鉤的模式助推了留守兒童教育問題。另外，現行的“地方政府負責，分級管理，以縣為主”的義務教育經費保障體制也導致了農民工子女教育經費缺失和流入地方政府負擔加重等現象，形成了現實中學校投入和義務教育經費劃撥上的重重困難。［2］

3.政策執行不力使問題持續發展。

目前，留守兒童問題已成為社會的熱點、難點。政府也意識到留守兒童問題的嚴重性，并出臺了《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》等針對性的政策。政策中明確了農民工子女就學應該以流入地政府管理為主，以全日制公辦學校為主。為了全面落實好該政策，很多地方政府也出臺相應的政策規定，并相繼取消了對流動人口子女入學的“借讀費”政策。毫無疑問，責任主體的明確，以及“借讀費”的取消，是流動兒童教育政策的巨大改革和進步，為更多的農村留守兒童改變留守狀態創造了有利條件和制度空間，體現了義務教育的公平性原則。但實際上，由于城市教育資源承受能力有限，一部分農民工子女仍然被排斥在公辦學校大門之外。甚至某些公辦學校在教育資源閑置的情況下，置國家政策規定于不顧，為了經濟利益，通過多收費、高收費和亂收費的方式，把一部分農村流動兒童和渴望由留守兒童變成流動兒童的農民工子女排斥在學校大門之外。政策制定目標與政策執行結果存在著巨大的差異。

三、農村留守兒童教育中政府責任實現的途徑

農村留守兒童已成為我國一個龐大的群體，其教育問題的緩解或解決是一項系統工程，不是某個組織或機構所能完成的，需要一個強有力的社會資源整合平臺，充當這個角色的非政府莫屬。

1.在政策體制上，加快現行制度改革。

在制度層面改革，主要是針對現行的戶籍制度和義務教育制度改革。戶籍制度改革的核心是要逐步弱化乃至取消與戶籍相聯系的城鄉隔離的各種制度，從而保障公民的合理權益。政府應制定相關政策和措施，使農民工享有與城市人口平等的社會權利，拆除教育、醫療、住房、就業等制度壁壘，引導農村剩余勞動力在城鄉間的有序流動，給予農民工及其子女以平等的待遇。充分利用現有的教育資源，適當鼓勵、幫助民工將其子女帶到城市生活，充分發揮家庭的難以取代的教育功能。加快戶籍制度改革，逐步消除城鄉差距，讓留守兒童不再留守，這無疑是解決農村留守兒童教育問題的根本。

從制度層面上看，義務教育的城鄉分割也是農村留守兒童群體產生的重要因素。在城鄉義務教育制度分割的制約下，留守兒童教育政策設計的不合理，以及政策設計與政策執行的極不平衡，導致了農村留守兒童數量的不斷增加。因此，改革我國現行的義務教育管理體制勢在必行。改變戶籍管學籍的義務教育管理體制，簡化農民工子女在城市入學的手續，對全國九年義務教育進行整體規劃和設計，合理配置教育資源，調整并完善現有義務教育格局，以公辦學校為主，以民辦學校為輔，使農民工子弟學校逐步淡出，并適當發展寄宿學校，保證農民工子女有平等享受義務教育的機會，從根本上解決流動人口子女九年制義務教育的公平問題。

2.在責任機制上，創新教育責任機制。

在政府責任機制上，主要包括縱向和橫向兩個方面。縱向上，各級地方政府應努力完善農村社會公共服務機制和設施建設，并將留守兒童教育管理工作納入該級政府城鄉發展總體規劃中，創新農村留守兒童管理服務工作機制，滿足留守兒童的教育需求。此外，要特別重視鄉（鎮）政府作用的發揮，逐步在鄉（鎮）建立農村留守兒童檔案，定期開展農村留守兒童普查工作，督促村委會、學校、監護人共同搞好留守兒童的教育與管理工作。在政府垂直管理系統中，組織開展留守兒童調研活動，摸清留守兒童在智育、德育及心育上存在的問題，建立留守兒童管理系統。另外，建立家長代管制度也是一種新的嘗試，各級地方政府動員組織老同志、教師等作為留守兒童的代管家長，對留守兒童進行“一對一、點對點”的幫扶。

橫向上，不同的政府部門應該在自己的職責范圍內積極發揮作用，積極開展留守兒童的各項工作。教育行政主管部門可將留守兒童管理教育工作與素質教育及關愛教育相結合。民政部門及時為困難家庭的留守兒童提供最低生活保障，督促建立鄉（鎮）一級的留守兒童檔案系統。勞務輸出部門和勞務培訓機構可在勞務培訓中增加法制教育的內容，幫助農民工了解對留守兒童撫養教育的責任和義務。公安機關要加大對農村中小學校周邊環境的綜合治理力度，為留守兒童的法制教育和自我保護提供服務。同時，在各部門開展工作的過程中，還需要一個專門的機構來協調各部門之間的工作，以避免重復，有效實現資源的分配與利用。

3.在資源調配上，整合社會各界力量。

在資源調配上，政府需推動社會的關注，積極調動社會各方面的力量參與到留守兒童教育問題中來，形成合力，為留守兒童的健康成長創造良好的外部環境。首先需加強媒體宣傳，引發社會的廣泛關注。充分發揮電視、報紙、互聯網等媒體的作用，通過正面宣傳，呼吁并調動社會各界關注留守兒童，探討并解決留守兒童教育問題。其次要充當好媒介工作，為社會各界與留守兒童開展結對幫護活動牽線搭橋。婦聯可組織社會各界婦女對留守兒童開展結對幫扶活動，團委可組織青年志愿者開展結對幫扶活動，關工委可組織老年同志開展結對幫扶活動等。最后要嚴格要求政府各部門履行好自己的本職工作。由于留守兒童監護人的整體素質相對較低，監護質量不高，再加之小孩子的自律能力較差，現在的網吧、歌廳、游戲廳等對他們的影響較大，政府需依法加強網吧、電子游戲廳、歌廳等經營場所的監管力度，為孩子的成長提供一個良好的生活、學習環境。

留守兒童已逐步由一個社會現象轉變成了一個社會問題，政府也在積極開展工作試圖緩解或解決留守兒童問題。我們能看到形勢在向好的方向發展，但仍需認識到問題的嚴重性與長期性。政府應該承擔起解決留守兒童教育問題的責任，組織社會各界共同努力，相互配合，制定并開展積極的政策與措施，推進教育公平的實現，為留守兒童的教育創造一個良好的社會環境。

［1］古桂琴.農村留守兒童教育中的政府職責研究［J］.黑河學刊，2010，(8)：143-145.

［2］涂曉明，葉忠，涂建明.農村留守兒童教育困境與政府主導的治理［J］.現代教育管理，2009，(2)：19-21.