“向南看”與“向外看”：美拉關系的新局面

■ 周 志 偉／文

“向南看”與“向外看”：美拉關系的新局面

■ 周 志 偉／文

2011年3月19—23日，美國總統奧巴馬先后對巴西、智利和薩爾瓦多進行為期5天的訪問，這也是奧巴馬就任美國總統以來對中、南美洲的首次出訪，距離布什總統2007年3月訪問南美洲整整過去了四年時間。在過去的四年間，國際金融危機催生了國際政治經濟秩序的轉型，新興國家的實力上升及南南合作的深化使得世界力量的對比朝著更趨均勢的方向發展。在這種新的國際格局環境下，被奧巴馬總統定義為旨在“建立新的進步聯盟”的中、南美洲行尤其耐人尋味。與此同時，相關動力要素的改變也使得當前的美拉關系具備了與以往不同的特點。

2011年3月19—23日，美國總統奧巴馬對拉美三國進行了為期5天的訪問。圖為奧巴馬訪問智利時發表拉美政策演說。

奧巴馬為何此時而來？

最近幾屆美國總統都曾對拉美地區進行過出訪，因此，奧巴馬總統此次訪問中、南美洲三個國家，其特殊性不在于出訪本身，而是在于他在一個如此特殊的時期（日本核危機、利比亞沖突、中東局勢不穩）仍然堅持其出訪拉美的計劃，這充分體現了此次出訪的重要性及不尋常的內涵。

第一，拉美的經濟活力有助于美國經濟的恢復。與美國經濟自次貸危機爆發以來陷入連續低迷的局面相比，拉美地區基本延續了最近十年以來的增長勢頭，僅在2009年出現過短暫的衰退，這使得拉美地區主要國家較好地渡過了國際金融危機。據聯合國拉美經委會的統計，2001—2010年間，拉美地區的年均增長率為3.3%，最近五年實現了年均4%的增長，其中2010年，該地區GDP增長率達6%，而南美地區更是實現了6.6%的增長，拉美地區已成為僅次于亞洲的最具經濟活力的版塊，拉美地區（含墨西哥）占美國出口的比重從1996年的16.4%增至2009年的20%，且美國在美拉貿易處于順差地位。2010年，除墨西哥外，巴西已成為美國的第九大貿易伙伴。由此可見，加強與拉美地區的經貿互動有助于美國擴大出口、創造就業和走出危機。美國白宮發言人杰伊·卡尼表示，經濟增長是奧巴馬的最大優先目標，本次拉美行將集中在拓展經貿商機方面。

第二，拉美地區大國的國際影響力上升促使美國加大對該地區的關注力度。隨著經濟的穩步增長，拉美地區大國在近幾年中的國際影響力呈現日益上升態勢。以巴西為例，盧拉政府在過去的八年間通過“積極且自信”的外交，擴大了巴西的外交空間，使巴西成為諸如能源安全、糧食安全、WTO談判、國際維和行動、氣候變化等國際重要事務的積極參與者。奧巴馬在訪問巴西前夕曾明確表示，美國應該像對待印度、中國一樣，認真對待與巴西的經濟對話，美巴兩國不應該是“大小伙伴關系”，而是一種“平等的伙伴關系”。2010年美國國家安全戰略明確表示“致力于與其他重要的‘影響力中心’，包括中國、印度和俄羅斯，以及影響力不斷增強的國家，如巴西、南非和印尼，建立更深入和更有效的伙伴關系?！边@也是美國首次將巴西寫入國家安全戰略，體現了巴西在外交中地位的上升。另外，隨著二十國集團的重要性在“后危機”時期的日益加強，墨西哥、阿根廷的國際影響力也得到一定的提升?？梢哉f，拉美主要國家國際地位的上升是促使美國主動尋求對話的重要因素。

第三，拉美地區與其他新興國家的頻繁互動使美國意識到加強美拉關系的迫切性。21世紀的前十年，拉美左翼政黨上臺后普遍推行“南南合作”的外交戰略，加強與新興國家的戰略互動，通過外交的多元化作為平衡其對美政策的籌碼，并取得了明顯的效果。在這些新興國家中，中國、印度、南非、俄羅斯與拉美的互動尤為引人注目。印度與拉美地區的貿易八年（2000—2008年）間增長7倍；俄羅斯與拉美的貿易四年（2005—2009年）間增長了兩倍；中拉貿易更是在九年（2000—2009年）內增長了12倍。中國在拉美大多數國家進出口貿易中的地位均有了明顯提升，已取代美國成為巴西、智利的第一大貿易伙伴，與秘魯、哥倫比亞等國貿易也呈現出趕超美國的勢頭。并且，中國已與智利、哥斯達黎加、秘魯簽訂了自由貿易協定，加強與中國等新興國家貿易已成拉美國家降低對美國市場依賴的重要選擇。在貿易增長的同時，新興國家對拉美的投資熱情也日趨高漲，投資力度和廣度早已今非昔比。

第四，通過一些國際多邊機制和組織，拉美地區與新興經濟體的戰略合作不斷“升級”。比如，正在機制化過程中的“金磚國家”、機制化程度較高的“印度—巴西—南非三國論壇”、剛誕生不久的“基礎四國”、逐步推進的南美洲—非洲峰會、南美洲—阿拉伯國家峰會、東亞—拉美合作論壇，等等。相似的國際身份和利益訴求使新興國家與拉美國家的戰略共識不斷加強，在一些國際重大事務中，新興國家與拉美地區之間的磋商、協調頻率明顯增加。通過與新興大國的互動，拉美國家的對外政策自主性有了較大提高，與此同時，美國在拉美的戰略空間得到實際上的擠壓，因此，“收復失地”實際也是奧巴馬政府拉美政策的重要出發點。

第五，巴西羅塞夫政府上臺后所透露出政策變化的傾向是促使奧巴馬在當前復雜的國際形勢下堅持原定的訪問安排的重要原因所在。自執政百日以來，羅塞夫在伊朗核問題上的表態被看成是“政策求變”的信號，外界猜測羅塞夫有可能改變巴、美在盧拉政府后期因伊朗核問題、洪都拉斯政變而形成的“隔閡”局面。奧巴馬按原計劃訪問巴西可以釋放出以下幾個信號：一是美國承認并重視巴西的上升勢頭；二是有違常規的訪問安排（以往美國總統均是在巴西新總統首先訪問美國后才予以回訪）能迎合巴西新政府發展“平等巴美關系”的心理，迎合羅塞夫上臺后急需大國重視的外交愿望；三是美國歡迎巴西在伊朗核問題上的立場轉變，并期待巴西在其他國際事務上采取更接近于美國利益的政策。

奧巴馬訪問拉美的具體訴求

一直以來，移民問題、地區安全和經濟援助是美國對拉美政策的重點所在，但在美國和拉美經濟走勢呈現巨大反差的局面下，貿易、能源和投資是奧巴馬總統此次拉美之行的重要議題。

在貿易領域。近幾年來，美國在拉美地區的貿易中所占的份額呈現連續下降趨勢。根據聯合國拉美經委會的統計，2000—2009年，美國在拉美進口中所占的比重由55%下降至32%，在拉美出口中所占的比例也由61%減少到了42%。從主要國別來看，美國占巴西外貿比重的降幅最為明顯，其中，美國占巴西進口的比重從2000年的23.1%降至2010年的14.9%，同期，美國占巴西出口的比重則從23.9%減少至9.6%。另外，在2009年和2010年，美國在與巴西的貿易中一直處于順差地位，2010年更是實現了77.3億美元的順差。值得關注的是，隨著宏觀經濟的穩定和社會政策實施，拉美地區在近幾年中取得了明顯的“減貧”效果，中產階級隊伍日益擴大，地區消費能力也隨之見漲，這為美國擴大對拉美的出口提供了更多的機會，其中包括向巴西空軍推銷F—18戰斗機。奧巴馬在此次訪問拉美之前稱，拉美經濟取得了令人矚目的增長，其展露的潛力有助于美國應對數十年以來最嚴重的經濟危機。2010年，美國對巴西的出口支撐著25萬個就業機會，并且他預測，對拉美出口為美國人創造的就業機會很快將達到200萬個。為此，奧巴馬在訪問巴西期間與羅塞夫政府簽署了多項貿易協定，其意便在于阻止美國在巴西外貿中的份額進一步縮水。

在能源領域。2011年初，奧巴馬在國情咨文中設定了“到2035年前，美國80%的電力都來自于清潔能源”的目標。早在2009年，奧巴馬在其首次國會演講時強調，要想使美國的經濟真正轉型、維護美國的國家安全并使地球免遭氣候變化之苦，生產清潔的可再生能源勢在必行。巴西和智利是在可再生能源方面非常具有代表性的國家，巴西的可再生能源在其能源消費結構中約占45%，是世界上可再生能源占比最高的國家，也是美國乙醇燃料的最大進口國，具有非常先進的可再生能源技術；智利也是一個擁有可再生能源優勢的國家，在奧巴馬訪問之前，美國和智利已簽署了核能合作項目。

另外，隨著中東局勢的動蕩以及委內瑞拉石油供應可能將出現的萎縮，美國也旨在實現石油供應源的進一步多元化，以保障美國的能源安全，其重點在擴大對巴西石油的進口。自2006年實現石油自給以及大批深海油田被發現以來，巴西迅速成為潛在的石油出口大國。2010年，美國能源部的一份報告指出，巴西石油產量有望從2007年的200萬桶增至2020年的400萬桶，到2035年將達600萬桶，相反，美國的石油產量有可能從2020年開始步入下滑。面對本大陸又一個潛在的石油大國，美國自然希望搶得先機，確保美國未來的石油供應。2010年，石油約占巴西對美出口的五分之一，較2009年增長61.4%，巴西成為美國增長最快的石油供應國。美國已成為巴西石油的主要進口國，占巴西石油出口總量的55%。在此次出訪前，奧巴馬曾明確表示，增加從巴西進口石油是自己與羅塞夫總統會晤的主要議題之一，而這一立場也曾多次被美國多位政府官員在不同場合所強調。美國對外關系委員會拉美項目負責人朱莉亞·斯維格認為“巴西能源的產能規模對美國是具有戰略重要意義的”，而擴大與巴西在鹽下層油田開采的合作是確保巴西石油有效供給的重要途徑。

在投資方面。拉美地區投資環境的改善為美國投資提供了新的選擇，其中巴西將成為美國在拉美地區的投資重點國家。手握2014年世界杯和2016年奧運會的舉辦權，巴西越來越受到國際投資者的追捧，中國等新興國家對巴西投資“井噴”式的增長引起了美國對自己在這場投資競爭中“被邊緣化”的擔憂。在訪問巴西期間，奧巴馬直接傳遞出了希望“美國公司在基礎設施建設中發揮作用”的信號，為美國爭取更多參與巴西世界杯、奧運會工程建設的訂單。另外，在新能源領域，美國也希望利用自己本國的技術優勢搶占拉美地區該領域的先機。

在毒品走私和移民問題方面。這是奧巴馬訪問薩爾瓦多的重點所在。之所以選擇薩爾瓦多作為他中美洲訪問的代表，其原因在于以下幾點：第一，薩爾瓦多新總統富內斯改變其對美的一貫敵對政策，在美國與古巴之間實施一種平衡外交的戰略，將對美作為其外交優先點；第二，薩爾瓦多是美國十大移民來源國之一，高犯罪率的公共安全狀況直接增加美國的入境移民壓力；第三，薩爾瓦多較其他中美洲國家更適合美國推行打擊毒品走私政策，因為在美國看來，洪都拉斯存在政變后的政局不穩問題，危地馬拉存在政府反毒意愿不決問題，尼加拉瓜與美國缺乏足夠的政治互信，巴拿馬當局與美國存在分歧，而經濟較為穩定發達的哥斯達黎加缺乏中美洲的代表性。美國通過與哥倫比亞和墨西哥的反毒合作，目前拉美地區的毒品走私面臨向中美洲轉移的局面，加強與中美洲國家的合作成為美國反毒戰略的下一個選擇。另外，促進中美洲經濟穩定和社會發展有助于緩解美國的移民壓力，這便是奧巴馬此次訪問薩爾瓦多的根本目的所在。

美拉關系的新局面

早在2009年4月的美洲國家首腦會議，剛上臺的奧巴馬就高調稱將調整拉美政策，但由于受金融危機的困擾，美國的拉美政策在過去的兩年間并未有太多變動跡象，而這次拉美之行還是透露出美國拉美政策的調整方向，概括而言，主要體現在以下兩方面：

第一，從經濟援助到“向拉美要市場”的轉變。美國以往對拉美地區的政策是以經濟援助為依托來實現其目標，但隨著拉美國家經濟的趨穩趨好，它們（尤其是拉美大國）對美國的經濟依賴有了較大幅度的下降，而與新興國家的合作給拉美國家提供了更多的合作選擇，由此可以說，拉美地區對美國的期待比任何時候都要低。與此同時，美國需要更多走出危機的渠道，拉美地區逐漸壯大的市場使美國比任何時候都更需要拉美市場。這種動力源的改變是當前美拉關系新局面的最大特點，它決定了未來的美拉關系不再單純依靠單方面的政策推動來實現，而是取決于雙方的政治意愿。

第二，美國拉美政策重心的轉移。在過去十年間，美國的拉美政策（尤其是對南美洲）一直是將哥倫比亞作為其地區盟友的重點，應該說哥倫比亞以及皮涅拉領導的智利仍將是美國在南美大陸的戰略盟友，這也是為何奧巴馬選擇智利來宣布對拉美政策的原因所在。但事實證明，美國與哥倫比亞結盟的拉美戰略間接地推動了南美地區政治和防務一體化的發展，進而使得美國和南美洲呈現漸行漸遠的局面。隨著巴西綜合實力的增強以及在地區一體化、國際事務影響力的提升，巴西在美國拉美政策中將起到不可替代的作用，通過提升與巴西的合作水平來推動美拉關系的發展將是美國對拉美（尤其是南美洲）政策的主要途徑，而要使這一方式行之有效，淡化與哥倫比亞、智利等國的“盟友”色彩將是美國不得不做出的選擇。

巴美關系新走向

巴西是奧巴馬此次出訪拉美的首站，這種行程安排滿足了巴西希望大國認可其崛起身份的心理，但奧巴馬此行的結果并未達到巴西的預期，而外界有關“巴美關系將進入新時代”、“羅塞夫在對美關系上將有別于盧拉”的預測是過分樂觀且片面的。

首先，兩國仍未解決棉花爭端的遺留問題，美國政府對棉花種植的高補貼政策使該爭端存在重新激化的可能。2011年4月14日，美國眾、參兩院通過了2011年財年剩余半年的聯邦政府預算法案，在削減380多億美元政府開支的安排中，美國有可能取消對巴西棉農的補償。巴西駐世貿組織大使羅伯托·阿澤維多表示，如果這樣，巴西政府將重啟對美國的貿易報復。曾參與巴西在世貿組織對美國的棉花訴訟案的外貿專家佩德羅·卡馬戈·內托則稱，“現在已經到了巴西在所有多邊論壇（包括世貿組織多哈回合談判）上迫使取消農業補貼的時候?！?/p>

其次，美國在近兩年的巴美貿易一直處于順差地位，這為美國進一步擴大對巴西的出口提高了難度。美國至今仍未降低對巴西乙醇燃料的進口稅，這也將使一再強調“平等互惠”的巴西不太可能對美國進一步開發市場。同時，巴西政府一直認為美國的量化寬松的貨幣政策是造成“匯率戰爭”的重要原因所在，這種隱性的貿易保護主義也將是影響未來巴美關系的重要因素。巴西前外長阿莫林在分析巴美關系走向時指出，美國擔心中國在巴西的經貿影響力，但要平衡其他國家的影響力，它必須向巴西產品（如乙醇）開放市場，并降低雙邊貿易的不平衡。巴西現在與中國保持最大順差，而在對美貿易中則承受最大逆差。因此可以預計奧巴馬擴大對巴西出口的初衷實是不太切合實際的。

再次，在聯合國改革問題上，美國對印度、巴西的區別對待讓巴西政府難以接受。阿莫林認為，美國事實上仍然將拉美視為其后院，奧巴馬在巴西“入?！眴栴}上的模糊表態是沒有任何意義的，而且美國給予巴西有別于印度的態度使其喪失了深化與巴西政府建立互信的寶貴機會，缺乏這一點，巴美關系很難有所進展。

最重要的是，在對美關系方面，盧拉政府在過去八年確立的來之不易的“平等地位”是不可能被輕易放棄的。盧拉執政八年以來，不斷減輕對美國的經濟依賴，為巴美之間建立平等的兩國關系創造了較好的條件。因此，可以預見羅塞夫政府將對美實施務實的外交政策，同美交往，不可能偏離“平等”、“平衡”和“互惠”等原則。

（作者系中國社會科學院拉丁美洲研究所副研究員、巴西研究中心秘書長）

（責任編輯：劉娟娟）