社會(huì)保護(hù)底限在全球的發(fā)展及其作用評(píng)析

■ 呂 茵／文

社會(huì)保護(hù)底限在全球的發(fā)展及其作用評(píng)析

■ 呂 茵／文

為應(yīng)對(duì)2008年爆發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、加速恢復(fù)和構(gòu)建公平且包容的全球化，2009年4月，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)行政首長(zhǎng)協(xié)調(diào)理事會(huì)發(fā)起社會(huì)保護(hù)底限(SPF)倡議。社會(huì)保護(hù)底限倡議是聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響的九個(gè)聯(lián)合倡議之一，由國(guó)際勞工組織和世界衛(wèi)生組織共同領(lǐng)導(dǎo)，涉及包括聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的17個(gè)合作機(jī)構(gòu)。在后危機(jī)時(shí)代，社會(huì)保護(hù)底限作為全球可持續(xù)發(fā)展和富有活力戰(zhàn)略的關(guān)鍵組成部分以及加快實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)和促進(jìn)社會(huì)正義的工具，已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可和全球發(fā)展。

社會(huì)保護(hù)底限的內(nèi)涵

社會(huì)保障底限是指所有社會(huì)成員都應(yīng)該享有的一系列基本權(quán)利和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付，以獲得最低水平的商品和服務(wù)。

按照聯(lián)合國(guó)規(guī)定，社會(huì)保護(hù)底限是一系列綜合性社會(huì)政策，其旨在保障所有人獲得社會(huì)服務(wù)和收入安全，尤其是要特別關(guān)注弱勢(shì)群體。它包括，基本服務(wù)：從地理上和經(jīng)濟(jì)上獲得基本服務(wù)（例如水和衛(wèi)生設(shè)施、充足的營(yíng)養(yǎng)、健康和教育）；社會(huì)轉(zhuǎn)移：一系列基本的社會(huì)轉(zhuǎn)移支付，即采取現(xiàn)金和實(shí)物形式支付給窮人和脆弱群體，為他們提供最低收入保障，使他們獲得基本衛(wèi)生保健。

總的來(lái)說(shuō)，社會(huì)保護(hù)底限采取整體性的社會(huì)保障方法。一方面，社會(huì)保護(hù)底限措施確保各種商品和服務(wù)的可獲得性，其中，包括醫(yī)療保健、水和衛(wèi)生設(shè)施、住房、教育、食品及相關(guān)信息等領(lǐng)域。另一方面，通過(guò)權(quán)利倡導(dǎo)和轉(zhuǎn)移支付，社會(huì)保護(hù)底限確保所有人在整個(gè)生命周期有效獲得這些商品和服務(wù)。

社會(huì)保護(hù)底限全球發(fā)展現(xiàn)狀

目前，在缺乏強(qiáng)大社會(huì)保障和收入支持計(jì)劃的國(guó)家，全面的社會(huì)保障制度的第一塊基石應(yīng)包括基本的社會(huì)轉(zhuǎn)移計(jì)劃，該計(jì)劃與基本的社會(huì)和衛(wèi)生服務(wù)結(jié)合在一起，形成一個(gè)社會(huì)保護(hù)底限。社會(huì)保護(hù)底限應(yīng)建立在現(xiàn)有的社會(huì)保障計(jì)劃基礎(chǔ)之上，以可持續(xù)的資金來(lái)源為基礎(chǔ)，根據(jù)國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)和能力，實(shí)施過(guò)程通常是漸進(jìn)和逐步的。目前，根據(jù)國(guó)際勞工組織的研究，一些國(guó)家已經(jīng)實(shí)施了社會(huì)保護(hù)底限的主要部分內(nèi)容，對(duì)消除貧困和不平等以及促進(jìn)社會(huì)融合和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。

一、社會(huì)保護(hù)底限在美洲：縮小貧富差距

在美洲，拉美國(guó)家為減少貧困，積極謀求制度創(chuàng)新，有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移（CCT）計(jì)劃就是這一努力的結(jié)果。其中，巴西的“家庭補(bǔ)助金”計(jì)劃和墨西哥的“機(jī)遇”計(jì)劃最具代表性，是社會(huì)保護(hù)底限政策中最突出的案例。

在巴西，2003年盧拉執(zhí)政后，推出了消除貧困的“零饑餓”計(jì)劃，試圖通過(guò)財(cái)政再分配辦法，逐步縮小貧富鴻溝。這些計(jì)劃包括“家庭補(bǔ)助金”計(jì)劃、解決住房問(wèn)題的“我家”計(jì)劃和幫助婦女提高收入的“女性經(jīng)濟(jì)”計(jì)劃等。其中，“家庭補(bǔ)助金”計(jì)劃是具有巴西特色的扶貧措施，目前已經(jīng)形成一個(gè)統(tǒng)一的全國(guó)性社會(huì)安全網(wǎng)。“家庭補(bǔ)助金”計(jì)劃把貧困家庭分為兩種，一是赤貧家庭，即人均月收入低于50雷亞爾的家庭，二是貧困家庭，即人均月收入在50—100雷亞爾的家庭，政府按人數(shù)不同向他們發(fā)放每月15—95雷亞爾的現(xiàn)金補(bǔ)助。要領(lǐng)到補(bǔ)助金，先決條件就是必須保證讓家里的孩子上學(xué)(6—15歲的學(xué)生到校率須在85%以上)，并定期接受健康檢查。目前全國(guó)已有1240萬(wàn)個(gè)貧困家庭享受這種政府補(bǔ)貼，惠及巴西全國(guó)人口的26%。2011年3月1日，政府決定將“家庭補(bǔ)助金”計(jì)劃經(jīng)費(fèi)增加45%，以提高貧困家庭兒童的入學(xué)率。作為一項(xiàng)由稅收資助的計(jì)劃，“家庭補(bǔ)助金”計(jì)劃促進(jìn)了收入分配的改善，減輕了貧困，有助于打破某些家庭中的代際貧困循環(huán)，并通過(guò)加強(qiáng)家庭單元改善了社會(huì)團(tuán)結(jié)。

墨西哥是世界上第一個(gè)在全國(guó)推行有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移（CCT）計(jì)劃的國(guó)家。 1997年，墨西哥政府為應(yīng)對(duì)日益惡化的貧困問(wèn)題創(chuàng)立了“進(jìn)步”計(jì)劃，主要覆蓋農(nóng)村地區(qū)，旨在通過(guò)向農(nóng)村貧困家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)貼來(lái)緩解貧困，并激勵(lì)父母送適齡兒童上學(xué)和定期參加體檢等。2002年，時(shí)任總統(tǒng)福克斯將“進(jìn)步”計(jì)劃更名為“機(jī)遇”計(jì)劃，受益對(duì)象也向上擴(kuò)大，惠及高中學(xué)生，并且從農(nóng)村向城市擴(kuò)展。截至2007年，“機(jī)遇”計(jì)劃已經(jīng)使墨西哥500萬(wàn)家庭受益, 約占全國(guó)總?cè)丝诘?5%。

到目前為止，拉美已經(jīng)有19個(gè)國(guó)家實(shí)行了CCT計(jì)劃，不僅是世界上最早推行CCT計(jì)劃的地區(qū)，也是實(shí)施該計(jì)劃最多的地區(qū)。CCT計(jì)劃在拉美實(shí)行數(shù)十年來(lái)，不僅得到了世界銀行等國(guó)際組織的首肯，而且其影響廣泛波及亞非許多發(fā)展中國(guó)家。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍稱贊其花錢比其他福利計(jì)劃少，但效果卻高得多。

二、社會(huì)保護(hù)底限在非洲：減少貧困和不平等

在非洲，佛得角和南非在實(shí)施社會(huì)保護(hù)底限方面有一些顯著經(jīng)驗(yàn)。1994年，佛得角推出了稅收資助的老年人和殘疾人非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，覆蓋面達(dá)90%，該計(jì)劃推動(dòng)貧困率大幅度下降，即從2001年的36.7%下降至2007年的26.6%。

1998年，南非推出兒童扶助津貼，它是一個(gè)主要由政府資助的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃，旨在減少貧困家庭的兒童貧困。目前，大約覆蓋750萬(wàn)0—14歲的兒童，津貼支付給兒童的照顧者或監(jiān)護(hù)人，每月大約為190南非蘭特（約20美元），總成本約占GDP的0.7%。它對(duì)于大幅度減少貧困和不平等，以及促進(jìn)人類發(fā)展指標(biāo)，如增加兒童的入學(xué)率、改善其營(yíng)養(yǎng)狀況和健康成長(zhǎng)方面都產(chǎn)生了積極的影響。在過(guò)去數(shù)年，盧旺達(dá)在擴(kuò)大基本醫(yī)療保障，實(shí)現(xiàn)全民覆蓋方面也取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

三、社會(huì)保護(hù)底限在亞洲：擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面

在亞洲，中國(guó)和印度在為人們提供社會(huì)保護(hù)底限方面都取得重大進(jìn)展。目前，中國(guó)構(gòu)建了覆蓋城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度，到2010年底，中國(guó)有2311.1萬(wàn)城市居民和5228.4萬(wàn)農(nóng)村居民得到政府最低生活保障，554.9萬(wàn)農(nóng)村居民得到政府五保救濟(jì)。2003年，中國(guó)開(kāi)始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，到2010年底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率為96.3%。2009年12月，中國(guó)啟動(dòng)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)計(jì)劃，目標(biāo)是到2020年涵蓋生活在農(nóng)村地區(qū)的7.00億人。2010年10月28日，中國(guó)頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》，自2011年7月1日起實(shí)施，這部法律包含五個(gè)險(xiǎn)種，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)從制度上覆蓋城鄉(xiāng)居民，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)覆蓋所有勞動(dòng)者。這是世界上最快、最大的社會(huì)包容過(guò)程，并且對(duì)促進(jìn)中國(guó)國(guó)內(nèi)需求和對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的平衡增長(zhǎng)方面產(chǎn)生重大影響。

印度于2006年開(kāi)始實(shí)施全國(guó)農(nóng)村就業(yè)保障計(jì)劃，其堪稱亞洲乃至全球最大規(guī)模的扶貧計(jì)劃，該計(jì)劃的主要內(nèi)容為：在每一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)為所有成年（18周歲）且自愿做無(wú)需特殊技能的體力勞動(dòng)的農(nóng)民，提供不少于100天的帶薪就業(yè)保障，每日工資標(biāo)準(zhǔn)不低于60盧比，并按周支付工資。它已成為世界上最大的一個(gè)以權(quán)利為基礎(chǔ)的社會(huì)保障措施，大約覆蓋了生活在貧困線以下的5250萬(wàn)左右家庭。

四、社會(huì)保護(hù)底限在歐洲：促進(jìn)社會(huì)政策融合

歐盟大多數(shù)國(guó)家已建立起完善的社會(huì)保障制度，涵蓋幾乎所有的社會(huì)保護(hù)底限內(nèi)容，包括最低收入方案和基本社會(huì)服務(wù)。但是，在一些社會(huì)保障計(jì)劃之間，存在著差距、協(xié)調(diào)性和一致性問(wèn)題，以及社會(huì)計(jì)劃的重疊問(wèn)題。在歐盟，大約有800萬(wàn)人仍處于貧困和風(fēng)險(xiǎn)其中，其中，25%是兒童。

在歐盟完善社會(huì)保護(hù)底限意味著促進(jìn)社會(huì)政策之間的融合，特別是最低收入政策和積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策之間的融合。在這方面，法國(guó)的“就業(yè)團(tuán)結(jié)收入”（RSA）措施是歐洲社會(huì)保護(hù)底限政策的一個(gè)例子。就業(yè)團(tuán)結(jié)收入是一項(xiàng)政府救濟(jì)性補(bǔ)貼，是鼓勵(lì)就業(yè)的改革措施，旨在糾正各種不同社會(huì)救濟(jì)金和再就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)措施彼此隔離所造成的弊端和不合理現(xiàn)象。推出就業(yè)團(tuán)結(jié)收入新舉措就是要改變這種工作與不工作收入差不多的“救濟(jì)依賴”現(xiàn)象，避免因找到工作而影響實(shí)際收入，以此鼓勵(lì)人們積極尋找工作，通過(guò)工作擺脫貧困狀況。

社會(huì)保護(hù)底限作用評(píng)析

實(shí)施社會(huì)保護(hù)底限的目的是保證所有人獲得國(guó)家確定的基本商品、服務(wù)和收入轉(zhuǎn)移，確保人們不挨餓、不患病、能夠接受教育、喝上安全的水，并且有家可歸，從而可以擺脫貧困或脆弱性，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更富于生產(chǎn)力的貢獻(xiàn)者。社會(huì)保護(hù)底限作為一個(gè)促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)活力和包容性增長(zhǎng)的和諧社會(huì)政策，它將開(kāi)啟新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，推動(dòng)全球發(fā)展的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和公平的增長(zhǎng)。

第一，社會(huì)保護(hù)底限有助于實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)。社會(huì)保護(hù)底限是確保所有社會(huì)成員都享有的一系列收入保障和基本服務(wù)，通過(guò)有條件和無(wú)條件的社會(huì)轉(zhuǎn)移，它有助于消除極端貧困和饑餓，也有利于實(shí)現(xiàn)普及小學(xué)教育。為了實(shí)現(xiàn)全民教育目標(biāo)，SPF強(qiáng)調(diào)既要建立教育服務(wù)的有效需求，例如，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付可以直接和間接涵蓋上學(xué)的成本，又要確保教育設(shè)施和教育服務(wù)的充分供給。社會(huì)保護(hù)底限促進(jìn)人們獲得衛(wèi)生服務(wù)，從而直接有助于千年發(fā)展目標(biāo)中降低兒童死亡率、改善產(chǎn)婦保健和防治艾滋病毒/艾滋病、瘧疾和其他疾病等三大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

最后，社會(huì)保護(hù)底限倡議在國(guó)家、區(qū)域和全球?qū)用娴乃欣嫦嚓P(guān)者之間建立起強(qiáng)大的聯(lián)盟，以實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)保障的目標(biāo)。該倡議目前匯集了19個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)、雙邊發(fā)展機(jī)構(gòu)、國(guó)際非政府組織、區(qū)域發(fā)展銀行和包括政府部門、社會(huì)伙伴與和民間社會(huì)組織在內(nèi)的國(guó)家利益相關(guān)者，因此，也有助于實(shí)現(xiàn)建立全球發(fā)展伙伴關(guān)系的目標(biāo)。

第二，社會(huì)保護(hù)底限是社會(huì)和政治發(fā)展的需要。社會(huì)保護(hù)底限主要是以有條件或無(wú)條件的社會(huì)轉(zhuǎn)移計(jì)劃和措施使所有人普遍獲得衛(wèi)生保健和收入保障。歐洲福利國(guó)家的發(fā)展已經(jīng)證明，國(guó)家社會(huì)保障體系可以有效地消除貧困和不平等。目前，一些發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，基本的社會(huì)轉(zhuǎn)移不僅對(duì)消除貧困和不平等產(chǎn)生巨大的影響，而且對(duì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，例如入學(xué)率、健康和營(yíng)養(yǎng)狀況的改善也影響深遠(yuǎn)。此外，定期的收入轉(zhuǎn)移在確保擴(kuò)張信貸和減少非生產(chǎn)性預(yù)防性儲(chǔ)蓄方面發(fā)揮作用，這有助于把資源輸送到基本的消費(fèi)和投資方面。在一些國(guó)家，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移通過(guò)加強(qiáng)婦女在家庭和社會(huì)中地位，有助于促進(jìn)性別平等。

總的來(lái)說(shuō)，社會(huì)保護(hù)底限是家庭發(fā)揮作用的物質(zhì)基礎(chǔ)，相應(yīng)地，家庭提供了社會(huì)凝聚力的基礎(chǔ)，而社會(huì)凝聚力是社會(huì)和國(guó)家運(yùn)行的關(guān)鍵。如果沒(méi)有最低限度的收入保障和社會(huì)服務(wù)，一個(gè)國(guó)家的大部分社會(huì)成員將處于風(fēng)險(xiǎn)之中。

第三，社會(huì)保護(hù)底限是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。社會(huì)保護(hù)底限是一項(xiàng)人力資本投資，它可以確保人們營(yíng)養(yǎng)良好、身體健康以及至少獲得基本的教育，并提高貧困人口特別是婦女和青年勞動(dòng)者以及非正規(guī)就業(yè)者的就業(yè)能力和生產(chǎn)力，釋放他們的潛能，促使他們擺脫非正規(guī)經(jīng)濟(jì)和低生產(chǎn)力水平的困境，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與就業(yè)政策之間的良性互動(dòng)發(fā)展。

對(duì)社會(huì)保護(hù)底限進(jìn)行投資，可以使更多人達(dá)到能夠進(jìn)入正規(guī)經(jīng)濟(jì)的技能和生產(chǎn)力水平，找到體面的工作，進(jìn)而避免長(zhǎng)期的社會(huì)保障依賴。只有當(dāng)人們從非正規(guī)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移到正規(guī)經(jīng)濟(jì)，由低生產(chǎn)力水平的謀生者成為適應(yīng)全球技術(shù)和經(jīng)濟(jì)變革的納稅人和繳費(fèi)者，才能實(shí)現(xiàn)更高水平的社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從全球來(lái)看，這有利于全球市場(chǎng)的潛在收益和全球經(jīng)濟(jì)的公平增長(zhǎng)。

第四，社會(huì)保護(hù)底限是邁向社會(huì)正義新時(shí)代的必要一步。社會(huì)保護(hù)底限可以有效地消除貧困、減少不平等及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。然而，迄今為止，世界大多數(shù)人口并沒(méi)有獲得足夠的社會(huì)保障。

社會(huì)保護(hù)底限和國(guó)際勞工組織擴(kuò)大覆蓋面的二維戰(zhàn)略是相一致的。當(dāng)前，國(guó)際勞工組織正在推行關(guān)于人人享有社會(huì)保障運(yùn)動(dòng)的二維戰(zhàn)略，第一維度包括通過(guò)社會(huì)保護(hù)底限，把收入保障和醫(yī)療保健擴(kuò)展到所有人口，即使在一個(gè)較低的基本水平，這一維度可被稱為 “橫向”擴(kuò)展。第二維度力圖提供更高水平的收入保障和獲得更高質(zhì)量的醫(yī)療保健以維持人們一定的生活水準(zhǔn)，即使當(dāng)人們面臨生活的突發(fā)事件時(shí)，如失業(yè)、患病、喪失勞動(dòng)能力、失去家庭經(jīng)濟(jì)支柱和年老，這一維度可被稱為“縱向”擴(kuò)展。橫向維度設(shè)法盡快使基本水平的核心福利項(xiàng)目擴(kuò)展到全體社會(huì)成員，而縱向維度試圖增加覆蓋范圍，即隨著國(guó)家財(cái)政空間和政策的發(fā)展，社會(huì)保障項(xiàng)目的范圍和水平至少達(dá)到國(guó)際勞工組織1952年通過(guò)的社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約（第102號(hào)）規(guī)定的水平，最好達(dá)到公約規(guī)定的更高水平。

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)社會(huì)保障制度尚不健全的發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)保護(hù)底限是實(shí)現(xiàn)更高保障水平的第一步，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)以及金融和財(cái)政空間的擴(kuò)大，社會(huì)保障水平應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。對(duì)已存在綜合性社會(huì)保障制度、制度分割的國(guó)家，社會(huì)保護(hù)底限不是削弱保護(hù)水平的方式，而是最終填補(bǔ)覆蓋面空白、促進(jìn)社會(huì)政策之間協(xié)調(diào)性和連貫性的工具。

因而，在全球化的今天，從社會(huì)保護(hù)的基本底限出發(fā)，把財(cái)政上可持續(xù)的社會(huì)保障擴(kuò)展到當(dāng)今世界上缺乏足夠社會(huì)保障的80%人口，是邁向社會(huì)正義新時(shí)代的必要一步。

（作者單位：中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系）

（責(zé)任編輯：李瑞蔚）