我國食品召回實施困境的成因及其對策

汪 偉，劉 燕

（安徽醫科大學人文學院，安徽 合肥 230032）

2011年3月，央視3.15特別節目報道了河南一些地方雙匯冷鮮肉“瘦肉精”抽檢呈陽性； 4月初，在上海市浦東區的一些華聯超市和聯華超市的主食專柜出現一些由回收過期的饅頭二次生產的高莊饅頭、玉米饅頭和黑米饅頭，而且這些染色饅頭的生產日期被商家隨意更改。這些不安全食品嚴重擾亂了我國的食品市場的秩序，給我國人民的食品安全帶來極大的威脅。

為了更好地預防和解決食品安全緊急事件，早在幾年前，我國法律就規定了食品召回制度，如2002年10月 28日上海市第十一屆人民代表大會常務委員會第四十四次會議通過的《上海市消費者保護條例》、2007年7月 24日國家質量監督檢驗檢疫總局局務會議審議通過的《食品召回管理規定》、2009年2月28日第十一屆全國人民大會常務委員會第七次會議通過的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）。但是我們必須清醒的認識到，到目前為止，食品安全問題仍時有發生，充分說明了我國的食品召回在實施過程中存在諸多困境，食品召回制度亟待進一步完善。

1 我國食品召回實施困境的成因

在我國的特定條件下，有很多因素影響著食品召回制度的實施，在此，筆者從立法、守法、執法、違法處罰方面對其原因作出如下分析。

1.1 立法方面——我國食品召回制度的法律體系不完善

1.1.1 《食品安全法》對食品召回的規定過于原則

《食品安全法》中首次以國家法律的形式規定了不安全食品的召回制度，從而使食品召回制度在我國得以正式確立。但是《食品安全法》對食品召回的規定過于籠統，只規定了食品生產者、經營者發現不安全食品時的相關義務，卻沒有明確召回的程序、時限、統一的食品安全標準、不安全食品的分級等，在具體執行中存在一定的難度，可操作性不強。

1.1.2 《食品召回管理規定》法律位階太低

目前，除了在《食品安全法》實施前頒布的《食品召回管理規定》外，尚沒有其他的法律對食品召回進行系統的規定。但是現行《規定》只是一個部門規章，法律效力僅限于質檢總局，沒有涉及其他部門，因此其執行力會受到一定的限制，主管部門無法啟動強力有效的主動調查，在現實中，勢必會影響不安全食品召回制度的可操作性。

1.2 守法方面——召回義務主體法律意識淡薄，對食品召回制度的理性認識不足

我國《食品安全法》第53條第一、二款規定，食品召回是以主動召回為主，食品主動召回的主體是食品生產者[1]。而我國大部分食品生產者對食品召回制度都缺乏理性認識，對食品召回制度存在片面的認識，不愿召回其不安全食品，導致食品召回很難實施。

一方面，部分食品企業過分放大召回對企業的負面效應，我國的食品企業大多都存在一種落后的觀點，認為食品召回可能導致企業的聲譽下降，消費者是不會在曾經已經召回過的食品旁做任何停留，這樣必然導致食品企業的銷量銳減，從而阻礙企業的發展；另一方面，食品召回制度側重于保護消費者的利益, 有可能給食品企業造成巨大的經濟損失。從市場上召回食品可能需要巨大的費用并且會造成企業利潤損失，一次大型的召回耗費的巨大費用可能使企業陷人嚴重的財務危機。

因此，即使企業已發現其進入市場的食品不安全，有可能損害消費者的生命健康的權利，他們也只會隱瞞真相，拖延時間，不愿意將其不安全食品召回。

1.3 執法監督方面——食品召回的監管機構不明確及監管不力

我國《食品安全法》第53條第四款規定，如果食品生產者未依照本條規定召回或者停止經營不符合食品安全標準的食品，就要由相關部門來責令食品生產者對其不安全食品的召回[1]。食品召回必須有相關部門有效的監督才能保障其順利的實施。但是，由于我國食品召回的監管機構不明確以及監管機構對食品召回工作的監管不力，以至于我國的食品召回得不到有力的監督。

1.3.1 食品召回的監管機構不明確

我國《食品安全法》第53條第四款規定，可以責令食品生產者進行食品召回的監管機構有質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門[1]，說明我國的食品安全監管體系部門眾多，法律又沒有對其明確的分工，這樣必然導致食品召回的監管部門不清、遇事推諉扯皮的情況，導致食品召回不能得到有效的監督。

1.3.2 監管機構執法腐敗、唯利執法

首先，食品安全監管任務繁重，雖然近幾年財政支持力度加大，但經費需求還有很大缺口。現行體制下，一些地方監管部門的辦公經費和人員工資主要來源于上級返還的收費罰款，這多少造成了一些部門和工作人員唯利執法。其次，對監管人員的失職行為處罰不到位，雖然部分人員確實存在失職、瀆職行為，但法律法規對于如何判定監管部門是否履職到位，缺乏明確界定。每次食品安全問題發生后，監管部門“理直氣壯”地把矛頭指向肇事者，但監管部門和監管人員的失職卻易被忽視[2]。

1.4 處罰方面——追究違法的食品生產經營者的法律責任不到位

我國目前仍處于社會主義市場經濟的初期階段，作為市場經濟主體的基本主體——生產者，發育還不完善，尚處于弱勢地位，如果因其一次違法，就對其作出嚴厲的懲罰，可能會造成一些弱勢生產者的消亡，于是，有些地方政府就有意地保護弱勢的市場經濟主體，減輕對究違法的食品生產者的處罰。

我國《食品安全法》第85條第四款規定，對不履行食品召回規定的食品生產者作出相對比較嚴重處罰[1]。罰款的目的本來是加強監管，對違法、違規行為進行懲處，體現法的強制力。然而，在執法中卻出現這種怪現象，一些基層監管人員罰款執法時竟然“生財有道”，即使發現違法行為也不會將其罰死，監管人員與違規企業儼然已經成為一個利益共同體。

此外，由于一些地方政府的保護，削弱了處罰力度，監管部門只能對違規小企業作出相應的處罰，如果對于地方經濟有重要貢獻的食品企業鐵面無私，地方政府就有可能要站出來保護這些特殊的食品企業。

2 食品召回實施困境的解決對策

近半年，我國食品安全問題頻繁發生，食品召回實施困境問題亟待解決。在此，借鑒國外成功的食品召回的經驗，立足于我國基本國情，提出一些可以解決我國食品召回實施困境的建議。

2.1 有法可依——完善我國食品召回法律體系

食品召回屬法律行為，法律行為必須由法律規定、受法律調整[3]，因此必須有系統的、具有可操作的法律體系來規范其實施。部分發達國家都擁有比較完善的食品召回法律體系，如美國的《聯邦肉產品檢驗法》(FMIA) 、《禽產品檢驗法》(PPIA)，加拿大的《加拿大食品監督管理法》(CFIA)[4]，這樣才能保障食品召回有法可依。

有些學者認為發達國家有著多個領域的、立法明確的缺陷產品召回法律，所以我國也應該盡快制定一部專門的《食品召回法》或者《缺陷產品召回法》來應對我國目前的日益嚴重食品質量問題[5]。美國的缺陷產品召回制度始于1966年，發展到今天才有完善的食品召回法律體系，而我國的食品召回制度還處在起步和探索階段，不能急于求成，國務院可以根據《食品安全法》的食品召回制度制定一部相應行政法規，如《國務院關于食品召回制度管理條例》[6]來確定食品召回的基本原則、種類、程序、食品安全標準、各方的權利與義務，經過實踐檢驗，制定相應法律的條件成熟時，再根據《立法法》第11條規定，由全國人民代表大會及其常委委員會及時制定法律[7]。

2.2 有法必依——增強食品生產者、經營者的法律意識

從世界上部分發達國家對不安全食品召回的的實例來看，各國均以自主召回為主。食品生產者的主動召回程序不僅可以縮短召回周期，減少損害發生率，即避免損害擴大化，又避免資源浪費，實現生產者與消費者的“雙贏”，符合食品召回的基本價值[6]，讓食品生產者能積極主動召回其不安全食品是解決我國食品召回實施困境的有效途徑。

首先，加強對食品生產者食品召回的宣傳，改變我國的大多數的食品企業對食品召回的落后觀點。食品召回雖然對其企業的信譽產生一定的影響，但是如果食品生產經營者及時地、主動地召回其不安全食品，在召回過程中表現極大的努力和誠意，體現了食品企業敢于認真地承擔其社會責任，企業聲譽在消費者心目中不但不會受到不良影響,反而有可能獲得消費者的一致好評。

其次，建立責任保險制度[8]，降低食品生產者的損失。如果由相關的保險機構來承擔部分甚至大部分食品召回所需費用和企業造成的利潤損失，一次食品召回的損失就不足使企業陷入嚴重的財務危機，相信在損失較小的情況下，食品生產者會主動地召回其不安全食品。

2.3 執法必嚴——明確食品召回的監管部門，依法履行監管職責

成功實施食品召回的發達國家都有明確的食品召回監管機構，如美國的食品召回監管機構為美國衛生部下屬的美國食品和藥品管理局(FDA)和美國農業部的食品安全與監督局(FSIS) ；歐盟的食品召回監管機構為歐洲食品安全局(EFSA)和歐盟理事會危機處置小組；加拿大的食品召回監管機構為加拿大食品監督局(CFIA)；德國的食品召回監管機構為食品召回委員會；澳大利亞和新西蘭的食品召回監管機構為隸屬于衛生部的澳大利亞/新西蘭食品安全局(ANZFA)[9]。

由此可知，部分發達國家的食品召回的工作統一由單一的部門來監管，如澳大利亞、新西蘭、加拿大。還有一部分國家是由兩個獨立的部門來監管其食品召回工作，如美國，歐盟。實踐證明，不管是由一個部門來統一監管食品召回的工作，還是由兩個獨立的部門分工監管食品召回的工作，只要每個監管部門監管的范圍明確，協調一致，都會發揮有效的監督的作用。

首先，要確定食品召回的監管部門。由于我國地域廣大且人口眾多，食品消費量巨大，監管食品召回工作的任務非常重，所以我國應該有兩個或者兩個以上部門來監管食品生產者對其不安全食品的召回，但各部門之間必須明確分工，像美國那樣，一定范圍內食品統一由一個部門來監管。例如，農產品和畜牧產品的召回由我國農業部門監管，其他的食品的召回由衛生部門監管。

其次，食品監管部門要嚴格依法履行監管職責。第一，消除監管腐敗現象，杜絕監管部門的唯利執法，加強基層監管部門人力、設備和經費保障力度，讓罰款與部門利益脫鉤，罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物必須全部上繳國庫，財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收違法所得[10]；第二，依法追究失職的監管人員的法律責任，應從 “查處比曝光慢半拍”的現象入手，鐵腕查處失職瀆職、徇私枉法、執法腐敗等行為。

2.4 違法必究——嚴格追究違法的食品生產者的法律責任，體現法的威懾力

發達國家的食品召回大多是以主動召回為主，食品企業自愿召回不安全食品的原因更多是由于法律的威懾力。如美國，當食品生產者不及時地主動地召回不安去食品時，監督管理部門可以對其采取法律行動，包括不同程度和范圍的警告、曝光、強制性禁令、扣押或查封產品、刑事起訴等。這些制裁互不排斥 ,可以同時進行[11]。有了這樣的威懾 ,召回只能是食品企業在處理食品安全問題時惟一的選擇了。美國就是通過這些嚴厲措施,確保相關的法律得到嚴格遵守，并且體現了法的威懾力。

由于我國是一個發展中國家，市場經濟的基本主體——生產者的市場地位并不穩固，如果像美國那樣，對違反食品召回要求的食品經營者的最高懲罰可達165萬美元[12]，這樣必然導致食品企業的直接滅亡。我國的《食品安全法》第85條和98條對違法的食品生產者的法律責任的規定已經引入了懲罰性賠償責任和刑事責任[1]，這樣的懲罰幅度相對比較合理。有關部門必須嚴格依照法律來追究違法的食品生產者的法律責任，不能因為由于食品企業遭到嚴厲的懲罰后可能會破產而對其網開一面，也不能因為由于某個企業對地方財政作出特殊貢獻而對其特殊對待，只有對違規的食品企業嚴格追究其法律責任，才能體現法的威懾力。

食品召回制度是預防食品安全事件發生的有效措施，是保護消費者人身財產的安全，促進消費，提高人們的物質生活水平，穩定市場經濟秩序的重要保障。食品召回不僅是企業對消費者的責任，同時也體現了政府對社會的責任。要走出我國的食品召回實施的困境，必須要有食品生產者和政府的共同努力，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。在此基礎上，切實維護食品安全、消費者權益。希望在不久的將來通過食品召回法律制度的實施，避免或減少類似阜陽毒奶粉事件、龍口粉絲摻假事件、瘦肉精中毒、紅心咸鴨蛋、三聚氰胺奶粉、雙匯瘦肉精、上海的染色饅頭等食品安全事件的再次發生。

[1]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國食品安全法[Z].北京:2009.

[2]王海鷹,劉元旭,朱立毅,等.食品安全事件頻出監管部門被曝“為利執法”[EB/OL].[2011-06-17]. http://wenku.baidu.com/view/2c8766d1240c844769eaeee0.html.

[3]張文顯.法理學[M].北京:高等教育出版社,2003:120-125.

[4]楊明亮,趙 亢.發達國家和地區食品召回制度概要及其思考[J].中國衛生監督雜志,2006,13(5):326-332.

[5]張利國,徐 翔.美國食品召回制度及對中國的啟示[J].農村經濟,2006,(6):127-129.

[6]許和平.我國食品召回制度法律研究[D].浙江:浙江工商大學,2009.

[7]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國立法法[Z].北京:2000.

[8]王 和,吳 軍.產品召回保險[J].中國保險,2003,(11)：52-54.

[9]楊明亮,趙 亢.發達國家和地區食品召回制度概要及其思考[J].中國衛生監督雜志,2006,13(5):326-332.

[10]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國行政處罰法[Z].北京:1996.

[11]Michael T.Roberts.Anatomy of The Government’s Role in the Recall of Unsafe Food Products[J].Social Policy and Administration,2004,(5):6-7.

[12]Report to Congressional Requesters FOOD SAFETY- USDA and FDA Needto Better Ensure Prompt and Complete Recalls of Potentially Unsafe Food[R].United States Government Accountability Office,2004,(10):29-30.