對(duì)公共環(huán)境行政決策的思考——以專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)為背景

高 正

對(duì)公共環(huán)境行政決策的思考
——以專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)為背景

高 正

專家參與環(huán)境行政決策,受到了中央和各級(jí)地方政府日益廣泛的重視和認(rèn)同。但在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體實(shí)施過程中,專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)制度還是暴露出了一些問題:專家角色的異化;專家意見讓位于部門利益考量;以專家的事實(shí)判斷代替大眾的價(jià)值選擇;環(huán)評(píng)組織發(fā)展不均衡,制度運(yùn)行基礎(chǔ)不牢固。這就需要建立和完善相應(yīng)的制度,防止專家“失靈”。

專家參與;決策科學(xué)化;利益博弈;公共環(huán)境

近年來,我國(guó)專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)決策的形式越來越多。有的是作為環(huán)境主管部門的“智庫(kù)”,為規(guī)劃決策提供咨詢意見;有的則是以普通公眾的身份對(duì)有關(guān)規(guī)劃項(xiàng)目獻(xiàn)言獻(xiàn)策。各級(jí)環(huán)境行政機(jī)關(guān)中更有許多專家受聘為“政策顧問”、“決策顧問”,參與了從環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查研究到治理方案的提出、以及方案的執(zhí)行等整個(gè)環(huán)境行政管理過程。①我國(guó)前環(huán)保總局成立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)評(píng)審專家?guī)?如果以后環(huán)境影響評(píng)價(jià)中需要這部分人的參與,可以很容易地從數(shù)據(jù)庫(kù)中找到相關(guān)的專家。參見前國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局司法文 (環(huán)監(jiān)發(fā)【2000】89)《關(guān)于推薦開發(fā)建設(shè)活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)評(píng)審專家的通知》。這些狀況說明了專家參與制度在實(shí)踐中越來越經(jīng)常化、固定化,專家參與制度運(yùn)行的配套做法和規(guī)定越來越完善、實(shí)踐操作也越來越規(guī)范和深入。

盡管我國(guó)專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的在實(shí)踐中得到不斷完善,相關(guān)配套制度也越來越健全,但是,在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體實(shí)施過程中,專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)制度還是暴露出了一些問題。具體來說,包括以下幾個(gè)方面:

一、專家角色的異化

從專家參與制度②我們把專家限定為:專家是具有專門的知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)、對(duì)某些特定領(lǐng)域十分精通或擅長(zhǎng)、以中立立場(chǎng)為公共決策提供咨詢、論證以及其他知識(shí)支持的個(gè)人或者團(tuán)體。同時(shí),本文專家參與中的專家范圍不包括專家以決策者身份出現(xiàn)的情況,即專家沒有最后的決策權(quán),只是作為環(huán)境行政法律關(guān)系中環(huán)境行政部門和公眾之外的第三方角色出現(xiàn)。由于專家參與的形式多種多樣,本文主要討論專家咨詢、專家論證、專家鑒定等主要形式。設(shè)立的初衷來看,就是利用專家所特有的立場(chǎng)中立性和知識(shí)專業(yè)性雙重特性,來為規(guī)劃決策提供科學(xué)性和合理性的論證,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃方案的各要素布局趨于合理、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。但是,從規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)踐狀況來看,專家這個(gè)具有二元特性的身份并沒有得到很好的利用,甚至在某種程度上還出現(xiàn)了“異化”。具體而言,這種專家角色的異化,可以歸因?yàn)橐韵聝蓚€(gè)方面:

1.專家立場(chǎng)中立性的危機(jī)

首先是出現(xiàn)專家被利益團(tuán)體收買或者俘獲的現(xiàn)象,有人將這種現(xiàn)象稱之為“木偶專家”。在這種現(xiàn)象中,專家受制于利益的誘惑或者外在強(qiáng)力的擠壓而被實(shí)力機(jī)關(guān)所“俘虜”,成為他們項(xiàng)目決策的詮釋者和論證者。這些實(shí)力機(jī)關(guān)可能是政府部門,也可能是與某項(xiàng)環(huán)境行政決策密切相關(guān)的巨型公司、企業(yè)集團(tuán)等利益集團(tuán)。由于現(xiàn)實(shí)中這些部門或團(tuán)體大多是掌握行政權(quán)力或經(jīng)濟(jì)資源的強(qiáng)力部門,對(duì)于左右決策結(jié)果有著與其他利害關(guān)系人難以比擬的天然優(yōu)勢(shì)。同時(shí),任何利益集團(tuán)都會(huì)有“自私”的傾向,即使是代表公眾環(huán)境權(quán)益的環(huán)保部門也不例外。當(dāng)專家的論證意見或?qū)彶榻Y(jié)論與自身的利益不相一致時(shí),他們或者曉之以利,促使專家在提出審查意見時(shí)向有利于自己的方向傾斜;或者干脆直接憑借其對(duì)某一領(lǐng)域的操縱力,迫使專家得出有利于自己的審查結(jié)論。這樣,專家在論證在審查過程中所預(yù)設(shè)的中立性就會(huì)被打破。“專家們或者被利益集團(tuán)所雇傭而參與決策過程,成為‘被管制者’用以‘捕獲’管制者的工具;也有可能被政府所雇傭,提供‘政府定制的專家意見’,成為‘論證政府所欲求的決策方案的工具’。”〔1〕關(guān)于政府定制專家意見的情況,最為典型的例子要數(shù)舉世聞名的三峽工程。在該規(guī)劃項(xiàng)目中,有關(guān)部門為了保證得出支持規(guī)劃項(xiàng)目動(dòng)工的論證結(jié)論,不顧第一次專家論證中的審查結(jié)論,重新組織了新的論證,并且將異議專家都排除在此次論證的專家人選之外,得出新的結(jié)論。這種選擇性的任命專家,干預(yù)參與活動(dòng)中立性的行為受到了公眾的指責(zé)。①參見,汪勁:《中外環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度比較研究——環(huán)境與開發(fā)決策的正當(dāng)法律程序》,北京大學(xué)出版社,2006年 11月第 1版,第16-23頁。由于被 “俘獲”的專家已經(jīng)喪失了其最初預(yù)期所具有的中立性,那么,其提供論證建議或?qū)彶榻Y(jié)論的立足點(diǎn)也就不完全是符合知識(shí)理性的要求。專家參與制度的實(shí)效性已經(jīng)受到了特殊集團(tuán)利益的壓制,在實(shí)踐中也就不能夠得到完全的發(fā)揮。

其次是專家出于趨利性而有“失語”的現(xiàn)象。除了受到利益集團(tuán)或者部門利益的收買或者控制以外,在規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐中,專家還可能受到自身利益的影響。從經(jīng)濟(jì)人的角度來說,任何人都具有趨利的傾向,專家也不例外。當(dāng)其提供審查結(jié)論或咨詢意見的事項(xiàng)牽涉到自身利益時(shí),專家提供意見時(shí)的立場(chǎng)是否是中立的就很難說了。鑒于此,有的學(xué)者從其他角度作出了解釋:“依據(jù)公共理論選擇邏輯,由于專家行為的靈活性以及自利動(dòng)機(jī)的強(qiáng)烈刺激,當(dāng)決策結(jié)果與專家個(gè)體利益或價(jià)值偏好具有聯(lián)系時(shí),他們的行為實(shí)際上也是盡可能地利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化,而不是其聲稱的服務(wù)于最大限度的增進(jìn)公共利益。〔2〕由此可見,當(dāng)規(guī)劃項(xiàng)目決策與自身利益相悖時(shí),專家的中立性也會(huì)受到一定的侵蝕。他們提供審查意見的立足點(diǎn)可能就變成了對(duì)自利的謀求,而不是基于知識(shí)理性產(chǎn)生的對(duì)審查結(jié)論的科學(xué)性的追求,這就導(dǎo)致專家參與制度的理性強(qiáng)化功能在實(shí)踐操作中難以得到真正實(shí)現(xiàn)。

2.專家專業(yè)知識(shí)的“失靈”

從理論上來說,專家審查意見是基于自身專業(yè)理性得出的,即專家的意見秉持了立場(chǎng)中立性。但是,專家也非圣賢,在運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)分析和解決規(guī)劃問題時(shí)也可能會(huì)出錯(cuò),而且,不同領(lǐng)域的專家往往更傾向于從“自家”的專業(yè)知識(shí)出發(fā),作出論證建議或?qū)彶榻Y(jié)論,這致使專家意見常常分歧很大,甚至發(fā)生相互沖突。專家知識(shí)的局限性也成為了制約專家參與制度功效發(fā)揮的主要障礙之一。

在專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)踐中,常常會(huì)出現(xiàn)“錯(cuò)信”專家的能力的情況,“迷信”專家參與制度是萬能的,而使得由專家來對(duì)其不具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)的問題提出論證意見的情況出現(xiàn)。從這個(gè)角度上來說,這里的專家其實(shí)并不是真正意義上的專家,他們?cè)诮鉀Q與自己的專業(yè)不相關(guān)的專業(yè)問題時(shí)并不具有專業(yè)優(yōu)勢(shì),而只是一個(gè)普通的參與者。這時(shí)如果還由這些“專家”來提供審查或論證建議,就可能構(gòu)成對(duì)專家參與制度的濫用,也即有的學(xué)者所說的“參與過度”。根據(jù)導(dǎo)致過度的原因,過度參與在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為:超越專家能力的參與。正如上文所述,每個(gè)人所能夠掌握的知識(shí)或信息都是有限的,也即理性是有限的,專家亦是如此,在他們所專長(zhǎng)的領(lǐng)域之外,專家也就不構(gòu)成專家了。專家所提供的審查結(jié)論或論證意見的科學(xué)性或者說合理性程度就值得懷疑了。實(shí)踐中,往往也會(huì)存在這種超出專家的專長(zhǎng)范圍進(jìn)行審查或論證的情況。對(duì)于有些問題,本來應(yīng)該邀請(qǐng)這方面的專家進(jìn)行審查或論證,結(jié)果卻邀請(qǐng)了其他不相干領(lǐng)域的專家。②這里包括有意的和無意的兩種情況。以云南怒江水電開發(fā)規(guī)劃為例,2005年 4月初,受云南省方面的邀請(qǐng),一批在京的國(guó)內(nèi)科學(xué)家和學(xué)者對(duì)怒江進(jìn)行了考察。奇怪的是,這些科學(xué)家和學(xué)者在回到北京后全部都贊成加快怒江水電建設(shè)。從常理來看,此舉明顯不符合科學(xué)的“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”原則。分析其背景,只能得出這樣的結(jié)論,就是云南省方面只邀請(qǐng)了贊成水電開發(fā)建設(shè)的學(xué)者考察了怒江,而沒有邀請(qǐng)反對(duì)者或持不同意見者考察怒江。〔3〕從怒江水電開發(fā)規(guī)劃項(xiàng)目的可行性論證階段邀請(qǐng)的專家構(gòu)成來看,水電方面的專家占據(jù)了絕對(duì)的優(yōu)勢(shì),而環(huán)保等其他方面的專家卻很少。水電專家們?cè)谒姷拈_發(fā)方面的確具有一般人難以比擬的專業(yè)知識(shí),而在水電開發(fā)所帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面,可能就缺乏必要的知識(shí)儲(chǔ)備。此時(shí)所謂的專家也就泯然眾人了。在怒江水電開發(fā)建設(shè)事件中,云南省的行為就屬于超越能力限度進(jìn)行專家論證,他們也為自己的行為付出了代價(jià)。這一事件向我們展示了,超越能力限度進(jìn)行專家論證,不僅不能達(dá)到提高決策科學(xué)化水平的效果,還可能產(chǎn)生負(fù)面影響,最終導(dǎo)致政府公信力的降低或喪失。所以,這種超越能力限度的專家參與無論是主動(dòng)式的參與還是被動(dòng)式的參與,都可能對(duì)專家參與制度的實(shí)效性造成不良的影響。并且其對(duì)事實(shí)問題進(jìn)行分析判斷的功能會(huì)被無限放大,而實(shí)際上這一制度并不能真正起到解決問題的效用。

無論是專家立場(chǎng)中立性的受限,還是對(duì)專家知識(shí)專業(yè)性的“失靈”,這都是對(duì)專家參與制度設(shè)計(jì)初衷的背離,可謂是一種制度異化的現(xiàn)象。當(dāng)然,實(shí)際操作和制度設(shè)計(jì)的情形是存在誤差的,專家參與制度出現(xiàn)一定程度的變異也是兩者之間的矛盾使然,問題的關(guān)鍵所在是如何采取有效的措施進(jìn)行彌補(bǔ),以確保專家參與制度效用得到最大程度的發(fā)揮。

二、專家意見讓位于部門利益考量

專家的專業(yè)論證可以有助于發(fā)現(xiàn)和確定規(guī)劃決策問題,增加對(duì)規(guī)劃決策背景的認(rèn)識(shí),為規(guī)劃決策提供多個(gè)可供選擇的合理方案,且有助于確定科學(xué)合理的規(guī)劃目標(biāo),優(yōu)化規(guī)劃方案。但是,公共環(huán)境行政決策的過程并不是純粹地追求規(guī)劃方案最優(yōu),還涉及到各種利益之間的調(diào)和。“政策制定過程中各種利益集團(tuán)的相互影響和相互作用,決定了公共決策過程不可能是公共決策者在單純的知識(shí)分析的基礎(chǔ)上理性選擇的過程。”〔4〕基于資源的稀缺性與需求的無限性以及利益上的競(jìng)合,專家的知識(shí)理性并不一定完全符合公共環(huán)境行政決策者的利益考量,因?yàn)橐?guī)劃項(xiàng)目的決策者都是“講政治的政治家”,正如丹尼爾.貝爾所說:“根據(jù)我們所理解的政治的意義,政治總是優(yōu)先于理性,而且往往破壞理性。”〔5〕因而,規(guī)劃決策者在審批規(guī)劃方案時(shí),首先考慮的并不是它是否符合知識(shí)理性,他首先考慮的是利益,尤其是那些能夠?qū)λ麡?gòu)成影響的權(quán)力主體的利益要求。所以,當(dāng)專家得出論證意見或?qū)彶榈慕Y(jié)論與部門利益的價(jià)值觀念發(fā)生沖突時(shí),決策者可能不僅不會(huì)采用理性分析的結(jié)論,還可能會(huì)對(duì)理性的主體——專家進(jìn)行歪曲,甚至摧殘。

從規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)踐來看,在對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告進(jìn)行審查時(shí),有關(guān)環(huán)評(píng)專家的論證意見往往讓位于部門利益的考量。《環(huán)評(píng)條例》第 17條規(guī)定:“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府審批的專項(xiàng)規(guī)劃,在審批前由環(huán)境保護(hù)主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組,對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查……”由此可見,在專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)文件草案上報(bào)審批前,環(huán)保部門只能召集相關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行審查,提出意見,但最終審批決定權(quán)在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府或行業(yè)主管部門,即環(huán)保部門對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)行使的是“審查權(quán)”而非“審批權(quán)”。由環(huán)保主管部門召集起來的包括專家在內(nèi)的評(píng)審小組,從某種意義上來說,就是不同部門利益的匯集。專家理性的意見,在部門的利益的競(jìng)合下,很難得到完全的表達(dá),即使得到表達(dá),也很難對(duì)審查結(jié)論產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上影響。同時(shí),由于規(guī)劃環(huán)評(píng)工作涉及政府規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、發(fā)改委等多個(gè)部門,部門間的利益紛爭(zhēng)往往導(dǎo)致相互間的合作機(jī)制很難建立起來。這也導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)所注重的全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,與相關(guān)政府部門的局部、眼前利益相沖突,致使很多地方和部門對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作以種種理由加以規(guī)避,致使規(guī)劃環(huán)評(píng)工作進(jìn)展非常緩慢或者干脆不經(jīng)環(huán)評(píng)規(guī)劃隨意上馬,造成綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)各自為政、點(diǎn)源和面源的污染源日益擴(kuò)大,同時(shí),這也致使城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局沖突日益尖銳,嚴(yán)重威脅著居民的健康以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

甚至作為公眾環(huán)境利益維護(hù)者——環(huán)保部門,在規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐中,也常常會(huì)為自己部門的生存與發(fā)展創(chuàng)造條件,通過與其他政府部門的競(jìng)爭(zhēng),維護(hù)本部門本行業(yè)的權(quán)威與地位。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行條塊分割的行政管理模式,環(huán)保部門一方面是政府的一個(gè)職能部門,另一方面,它也是一個(gè)利益共同體,是其成員共同利益的代表者和維護(hù)者,因而,為了本部門利益與其他政府部門爭(zhēng)利的情況就在所難免了。遺憾的是,環(huán)保部門經(jīng)常在這種部門之爭(zhēng)中成為犧牲品,致使環(huán)保部門的專業(yè)理性在規(guī)劃環(huán)評(píng)過程中得不到全面的展現(xiàn)。因此,總的看來,規(guī)劃環(huán)評(píng)審查結(jié)論的得出,往往是部門利益博弈的結(jié)果,而不是專家理性分析的結(jié)晶。在這種利益高于理性的情況下,專家意見就只能讓位于部門利益了。

三、專家的事實(shí)判斷來代替大眾的價(jià)值選擇

專家的意見與大眾的利益是兩個(gè)不同層面的東西,規(guī)劃決策需要兼顧兩者。但是,我們?cè)谝?guī)劃中只聽到專家的意見,而且政府往往是利用專家的意見來抵制大眾正當(dāng)利益的訴求。專業(yè)人士的價(jià)值觀和社會(huì)理想與一般大眾的隔離和分化,導(dǎo)致他們?cè)谝?guī)劃決策中不一定能反映民眾的價(jià)值觀以及社會(huì)理想。〔6〕一般大眾所追求、能夠支持他們生存和日常生活的經(jīng)濟(jì)利益,往往和某些專業(yè)人士所追求的社會(huì)理想有一定差距。例如,一些富裕階層所大力追求的空氣質(zhì)量、珍稀動(dòng)物保護(hù)等,往往還沒有被那些還在為基本生存奔忙的普通大眾所認(rèn)識(shí)和支持。又如,在對(duì)常熟市歷史文化名城保護(hù)的規(guī)劃民意調(diào)查分析中發(fā)現(xiàn):“居民首先關(guān)心的是與自身利益密切相關(guān)的物質(zhì)現(xiàn)實(shí)——即他們的生存空間和與之配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。只有在與此不像矛盾的前提下,居民才會(huì)轉(zhuǎn)向關(guān)心城市建設(shè)的文化品位。”這與該項(xiàng)目規(guī)劃專家們的初始想法和判斷差距較大。顯然,公眾對(duì)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施的要求已超出了對(duì)傳統(tǒng)文化保護(hù)的要求,說明在保護(hù)傳統(tǒng)文化與實(shí)際功能需求的選擇上,居民更注重實(shí)際。可見,專家提供的僅是技術(shù)層面的多學(xué)科支持,但不是各方利益的代表,絕不能將專家意見取代公眾價(jià)值判斷。

其實(shí),在專家意見和大眾利益沖突的背后,是兩個(gè)群體不同價(jià)值理念的碰撞。在規(guī)劃方案的編制和審查過程中,這兩種基本的理念都需要決策機(jī)關(guān)進(jìn)行考慮。一個(gè)是關(guān)于規(guī)劃決策的價(jià)值選擇問題,還有一個(gè)是規(guī)劃決策的事實(shí)問題。在這兩個(gè)問題中,前一個(gè)問題是與各個(gè)利益相關(guān)群體的價(jià)值傾向有關(guān)的,是一個(gè)通過衡量來確定的問題。任何一個(gè)價(jià)值選擇都有自己的理由和出發(fā)點(diǎn),沒有誰優(yōu)誰劣之分。而對(duì)于事實(shí)問題,卻可以通過對(duì)比分析來得出好壞優(yōu)劣。專家所擅長(zhǎng)的恰恰就是這一部分的問題。然而,在實(shí)際的規(guī)劃決策中,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)存在這樣一個(gè)難題,即如何區(qū)分事實(shí)問題和價(jià)值問題。比如說對(duì)于舊城區(qū)的拆遷改造問題,有很多公眾認(rèn)為這涉及到對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的限制和遷徙權(quán)的問題。但也有決策者認(rèn)為這屬于如何最大程度的發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的問題。如果認(rèn)為是前者,那么,是否拆遷是一個(gè)需要衡量的問題。而如果屬于后者的話,是否需要拆遷改造是不需要考量的,需要考慮的僅僅是采取何種手段能夠最大限度的實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目標(biāo)。將拆遷改造問題看成一個(gè)事實(shí)問題的觀點(diǎn),可能忽略這里實(shí)際上是存在一個(gè)更大的價(jià)值假設(shè)的,即對(duì)舊城進(jìn)行拆遷改造是所有人都會(huì)做出的最優(yōu)先的價(jià)值選擇。究竟在哪個(gè)層面上來斷定拆遷改造問題是屬于價(jià)值問題還是事實(shí)問題,我們很難確定。在事實(shí)問題和價(jià)值問題如此模糊的界限里,專家常常會(huì)陷入超越自身的專業(yè)能力而對(duì)價(jià)值問題做出判斷的情況,這種情況甚至是專家自己也有可能沒有意識(shí)到的。如果將價(jià)值問題交給專家來提供論證意見,是難以收到提高規(guī)劃決策科學(xué)性的效果的。因?yàn)閮r(jià)值問題是很難通過量化的分析得出結(jié)論的。而事實(shí)問題則可以通過量化的方式來加以解決。實(shí)踐中也常常出現(xiàn)政府部門利用專家的事實(shí)判斷來代替大眾的價(jià)值選擇的情況。①有的學(xué)者也把這種現(xiàn)象稱之為:“決策過程中的以專家為代表的科學(xué)和以大眾為象征的民主之間的博弈。”如吳江市的垃圾焚燒案,由于當(dāng)?shù)厝罕姷牡种?一個(gè)投資 3億多、可解決江蘇省吳江市生活垃圾處理的工程,在包括由權(quán)威環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)江蘇省環(huán)境科學(xué)院出具環(huán)評(píng)報(bào)告等一切程序“合法”的情況下,被公眾“叫停”了。這個(gè)案例從側(cè)面說明了,環(huán)境行政決策不能想當(dāng)然打著“公益”的幌子把什么問題都當(dāng)成技術(shù)問題來處理。只有在決策過程中充分考慮大眾的切身利益,才可能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃決策的科學(xué)化和民主化。

四、環(huán)評(píng)組織發(fā)展不均衡,制度運(yùn)行基礎(chǔ)不牢固

除了以上探討的專家參與制度三種障礙外,專業(yè)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)②專家組織形式多種多樣,但是在規(guī)劃環(huán)評(píng)中,專家參與的組織形式多表現(xiàn)為專業(yè)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu),因此,對(duì)于專家組織本文主要討論專業(yè)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。發(fā)展不力也是影響專家參與制度功效發(fā)揮重要因素。從我國(guó)環(huán)評(píng)組織的實(shí)況來看,總的來說,我國(guó)的三類環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu),民間環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、半官方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和官方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)存在“官?gòu)?qiáng)民弱”、資源分配不均和實(shí)力發(fā)展不均衡的狀況。

從專家理性模式理論的角度來看,環(huán)評(píng)組織本身的良性、健康發(fā)展是這一模式得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。如果作為理性來源的專家或者環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)本身都不具備相應(yīng)的資質(zhì)和獨(dú)立性,那么,專家理性模式所賴以運(yùn)行的理性基礎(chǔ)也就不存在了。來看一下 2008年 11月 04日法制日?qǐng)?bào)的一則報(bào)道:“我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與環(huán)保部門存在各種利益關(guān)系,影響了環(huán)評(píng)審批的公正性。據(jù)統(tǒng)計(jì),環(huán)保系統(tǒng)所屬?gòu)氖颅h(huán)評(píng)的科研機(jī)構(gòu)占甲級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的 24.7%,占乙級(jí)機(jī)構(gòu)的 48%。一些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位存在利害關(guān)系,將環(huán)評(píng)工作變成順從建設(shè)單位愿望的合理性論證,喪失客觀、公正、科學(xué)立場(chǎng)。2008年前 9個(gè)月,環(huán)保部直接受理的群眾行政復(fù)議案件總數(shù)比2006年增加了 170%,其中一半以上涉及環(huán)評(píng)質(zhì)量問題。”〔7〕由上述報(bào)道可見,良性競(jìng)爭(zhēng),并且有一定獨(dú)立性的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)是高質(zhì)量的參與活動(dòng)所必不可少的。在我國(guó),除了隸屬于環(huán)保部門的科研機(jī)構(gòu)之外,其他大多的科研院所各自都有其政府的主管部門,尤其是在經(jīng)濟(jì)開發(fā)與決策領(lǐng)域的政府主管部門。這一現(xiàn)狀,不能不令人對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)立場(chǎng)中立性和參與實(shí)效性產(chǎn)生質(zhì)疑。

我國(guó)目前這種資源和實(shí)力過度集中在政府內(nèi)設(shè)的官方環(huán)評(píng)組織的狀況,導(dǎo)致無論是在規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書篇章編制過程中,還是在規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告的評(píng)審階段,提供論證意見或?qū)彶榻ㄗh的環(huán)評(píng)組織主體較為單一,難以全面反映或全面代表所有利害關(guān)系人的利益;同時(shí),環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的單一導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)的缺乏,在某種程度上來說不利于專家論證或?qū)彶橐庖姷馁|(zhì)量和水平的提升。作為專家參與制度運(yùn)行基礎(chǔ)的環(huán)評(píng)組織的多樣化、均衡發(fā)展是參與活動(dòng)高質(zhì)量進(jìn)行的前提,只有保證了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的充分、均衡發(fā)展,專家參與制度的運(yùn)行才能夠更加順暢和有效。

專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)是順應(yīng)現(xiàn)代高度發(fā)達(dá)的社會(huì)和規(guī)劃決策日益復(fù)雜的需要而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。近年來,越來越多的專家鑒定、專家咨詢、專家論證的新聞出現(xiàn)在了大眾的視野中,規(guī)劃環(huán)評(píng)決策也開始逐步引入專家參與,這說明了我國(guó)在探索專家參與規(guī)劃決策實(shí)踐方面的進(jìn)展。從當(dāng)前我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)中專家參與的實(shí)踐來看,專家在參與規(guī)劃決策中發(fā)揮著科學(xué)論證、增強(qiáng)決策權(quán)威等功能。然而,實(shí)際上大多數(shù)專家并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效用。究其根源,專家參與制度的不完善 (比如說專家的遴選制度,專家參與的績(jī)效評(píng)估制度等)使其作用發(fā)揮的大小以及作用的空間受限于一定的范圍,同時(shí),我國(guó)現(xiàn)有的決策模式也限定了專家發(fā)揮作用的余地。如何在規(guī)劃決策的過程中克服專家參與制度中障礙,充分發(fā)揮他們積極作用的同時(shí)防止專家意見對(duì)公眾意見的“排斥”,這就需要建立和完善相應(yīng)的制度,既包括宏觀的環(huán)境行政決策體制建設(shè),也包括微觀的專家管理制度設(shè)計(jì),與此同時(shí),建立公眾、政府、專家互動(dòng)機(jī)制也是防止專家“失靈”的一條有效路徑。

〔1〕王錫鋅.我國(guó)公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以《美國(guó)聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》為借鑒 〔J〕.法商研究, 2007,(2).

〔2〕賀德方.我國(guó)專家咨詢制度發(fā)展的障礙與對(duì)策分析 〔J〕.中國(guó)軟科學(xué),2008,(7).

〔3〕汪勁.中外環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度比較研究——環(huán)境與開發(fā)決策的正當(dāng)法律程序 〔M〕.北京大學(xué)出版社,2006.399.

〔4〕趙成根.民主與公共決策研究 〔M〕.黑龍江人民出版社,2002.233.

〔5〕丹尼爾·貝爾.后工業(yè)社會(huì)的來臨:對(duì)社會(huì)預(yù)測(cè)的一項(xiàng)探索 〔M〕.商務(wù)印書館,1984.404.

〔6〕周江評(píng),孫明潔.城市規(guī)劃、發(fā)展決策中的公眾參與——西方有關(guān)文獻(xiàn)及啟示 〔J〕.國(guó)外城市規(guī)劃,2005,(4).

〔7〕郄建容.環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)將與環(huán)保部門徹底脫鉤脫利 〔N〕,法制日?qǐng)?bào),2008-11-04.

C934

A

1004—0633(2011)04—091—05

本文是作者參與的國(guó)家社科基金重大招標(biāo)課題《生態(tài)文明建設(shè)法律機(jī)制研究》(項(xiàng)目編號(hào):10zd&045)子課題《生態(tài)文明政府調(diào)節(jié)機(jī)制研究》和司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目《公眾參與環(huán)評(píng)行為的自在生成與制度回應(yīng)——以個(gè)案分析為中心》(批準(zhǔn)編號(hào):09SFB2055)的階段性成果。

2011—04—12

高正,蘇州大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究中心研究員,主要研究方向:濕地保護(hù)和公眾參與制度研究。 江蘇蘇州 215006

(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)