公共權力“責任”的政治倫理根源析論

肖 克

公共權力“責任”的政治倫理根源析論

肖 克

“責任”作為一種應用倫理,它在整個倫理體系中不是源生的,而是由以“自由”為代表的基礎倫理衍生的。“自由”是整個倫理體系建立的基礎之一,是個體的天賦權利,不能侵犯他者自由的共識構成了個體之間自由的止限。公共權力的責任是為了維護個體自由,而非相反。公民個體權利的在先性、權力與權利力量對比的失衡以及公職人員自由裁量權的存在,構成了公共權力責任的三個倫理來源。

公共權力;責任;倫理;責任政府

一直以來,“責任”以其天然的道德力量而在公共權力的形成與行使過程中具有特殊意義,以至于幾乎任何政治形態都不得不將責任標榜為自身合法性的重要來源。除極昏聵的統治者外,沒有人會完全無視民眾對公共權力責任的要求。

作為倫理維度的“責任”的產生,幾乎與人類社會的產生同步,在漫長的發展過程中經歷了從自發到自覺的轉化。一般認為,“責任倫理”作為概念最早是由德國社會學家馬克斯·韋伯提出的。他在《以政治為業》一文中指出:“一切有倫理取向的行為,都可以受兩種準則中的一個支配,這兩種準則有著本質的不同,并且勢不兩立。指導行為的準則,可以是信念倫理,也可以是責任倫理。”〔1〕在韋伯看來,信念倫理只問初始意圖的良善與否,不問行為本身與后果如何。責任倫理則是一種對行為及其后果的評價與擔當意識。它對主觀意圖是否良善不太關心;它要求人們必須為自己的行為作出交代和說明、接受評價并承擔后果。

自韋伯以降,關于公共權力責任的探討一直占據政治學與公共管理學科的中心位置,并在責任政府建設成為我國政府改革領域主要內容之一后越來越引起關注。然而,責任政府絕不僅僅是制度層面的創制與公職人員的自我約束,它必須是且首先是一種哲學上的成熟思索和倫理上的價值判定。

一、自由與個體權利:倫理維度“責任”的終極根源

正如馬克思所指出:社會性是人的本質屬性。常態的人是存在于社會之中的有著利益需求的生物性存在,而任何利益都存在實現目的的自我性與實現途徑的社會性之間的矛盾,〔2〕這意味著個體的任何行為都無可避免地將直接或潛在地對他人造成影響。這便需要一套規則,以避免潛在的混亂與傷害。倫理的意義就是形成這套大家所普遍認可并進一步化為行動時自覺約束的規則體系,以維護群體生活的有序,最終保證人類生存得以維持,進而發展。這便是倫理的根本來源與意義所在。

責任作為一種重要而獨特的倫理,除了具備一般倫理的來源與功能之外,還有自己的獨特之處——責任倫理是衍生倫理 (應用倫理),在整個倫理系統內的地位并非源發的第一性的,“自由”構成責任倫理的直接來源。

現代倫理體系與政治系統建立的最根本前提,就是承認無論從類的發生還是從個體的存在上講人都是自由的,自由也是一切政治哲學思考的原點與一切政治行為發生的動力。正如康德所說,人是目的而非手段。正因為人是自由的,天生具有免于一切壓迫以及自主判斷進而行為的權利。自由的人作為萬物之靈,天然地對自身生命以及對地球資源具有占有與支配資格,而且,這種資格的原初狀態是不受限制的。這一公設是一切人類倫理的前提,一旦放棄,社會倫理系統就將崩塌。在西方,自由成了幾乎其他一切政治倫理的基石;在我國,人類的自由與解放一直也是社會前進的信仰與目標。正因為人類是自由的,他才需要對自己的行為負責任,責任多少與自由程度直接成正比,這是責任倫理最樸素的動因,也是最重要的基礎。

從倫理根源上講,“自由”的受眾和范圍都是普遍的,即人們所享有的自由權利作為人類社會得以維持的倫理基礎,是不因個體在道德、出身、智力和體力等方面的差異而有理由被剝奪或區別對待的。換句話說,從原則上說,每個個體的“自由”作為“人之所以為人”的標志,和其他個體的“自由”在價值上是等值的。這就是自由的“平等面相”。每個人的“自由”都是其 (精神性和肉體性)存在的價值基礎,原則上都是等價的。但是,自由從最基本最消極的意義上講,指的是外在約束不存在的狀態,〔3〕因而不同個體的“自由”之間便難免競爭性和排他性,你的自由未必是我的自由,甚至你的自由只能對我的自由起到破壞作用。那么,如何確定“自由”的止限就成了一個必須回答的問題。這一問題的答案就是“個體權利”。

自由不是一個被虛空架構的概念,自由的獲得與維持需要一定的條件,“個體權利”既是自由的結果,也是自由的保障。以自由為存在第一要義的個體之間難免產生矛盾,正是個體權利區分了公域與私域,設定了公權力所不能僭越的止限,使得對“自由”的追尋與獲得不是天馬行空,而是有跡可循:自由不是任意妄為,它只是私域內的自由,每個“自由”的追求與獲得均不得侵害他人權利,這是不容踐踏的倫理底線。而公權力的重要功能,就是作為第三方來明晰不同個體權利之間的界限,裁決個體間關于彼此權利的紛爭,并將裁決通過法律和制度方式固定下來。這樣,人類倫理體系才算基本構建完成。

在人類倫理價值序列上,自由比責任地位要高得多,自由構成了責任的基礎,而非相反。公共權力在于更好的實現“自由”,這已經成了不爭的論斷。然而,自由本身又是一個模糊的概念,承載了太多甚至矛盾的內容。在代表作《兩種自由概念》中,以賽亞·柏林指出,自由概念有兩種傳統,一種是“消極的”自由,指個人能夠免于外在干涉而徑自行動的范圍;一種是“積極的”自由,指個人實現自主行動的能力和程度。〔4〕斯賓諾莎和康德在為寬容和有限政府辯護時,都采用了自律(autonomy)或個人自決的積極自由觀,這種觀點在密爾的《論自由》中也有體現。〔5〕比柏林的積極自由觀點更進一步的是黑格爾意義上的積極自由。這種積極自由觀認為,自由的首要意義就是擁有為了實現最優良的生活而采取行動的資源和機會,如果某些資源、能力或才能是有效地達成自我實現所必需的,那么,擁有這些資源就必須被當作是自由本身的構成部分。〔6〕

自由之所以在不同人的眼中呈現不同的面相,更多地和人們對理性的不同認知有關。〔7〕西方自由主義的核心觀點之一就是對人類自身理性的作用的信念,就象格雷所闡釋的,自由主義的特點之一就是它具有自我完善性,因為它認為所有社會制度與政治安排都是可以糾正和改善的。笛卡爾以后的法國啟蒙運動的理性觀更是認為理性樹立正義,理性揭示真理,理性確立價值與美德,理性通向至善。而保守主義基于人類原罪的概念,認為自由主義對理性的信心過于樂觀,人是理性的動物,但這并不能確保人不作出非理性的行為,更不能確保人的行為總是受到其理性的牢固控制,最不能確保的是受理性支配的行為全是善行,因此,傳統與秩序不能輕易破壞,否則,太容易引起“理性的誤用”。

這樣,關于“自由”與理性的內涵的爭議不可避免地上升為對公共權力行使范圍與方式的爭論:政府責任究竟是消極意義的對個體私域的保護,對個人尊嚴的維護?還是具有更加積極的涵義?自由首先是集體意義的還是個體意義的?有限政府與福利國家何者才是責任政府的常態表現?可以毫不夸張地說,近代以來的政治學就是圍繞以“自由”為核心的一系列與“責任”相關的論題而展開的。

二、公民個體權利的在先性:公共權力責任倫理的來源之一

責任,因其倫理價值,一直是人類社會正常有序運轉的基石之一。個體責任的倫理基礎在于自由,而對于公共權力來說,維護個體自由與實現社會福祉就是它的責任。自從公共權力出現的那一刻起,對公共權力評定的準則首先便是“責任”——政府是否稱職。個體權利相對于公共權力的在先性,構成了公共權力責任的首要倫理約束。

國家產生之后,公共權力典型地表現為由政府代表國家和民眾行使的權力。無論是來源、分配還是運行原則,公共權力都是以民眾的權利為基礎的,公共權力的責任也天然的指向權利,政府是否做到很好地為民眾權利服務,向來是評價權力的倫理標準。

馬克思主義關于國家的那個著名定義“國家是維護一個階級對另一個階級的統治的機器。……國家是一個階級壓迫另一個階級的機器,是迫使一切從屬的階級服從于一個階級的機器,”〔8〕更多地是從國家的階級實質方面揭示國家的本質:國家是為統治階級成員的權利服務的,統治階級的利益相對于國家權力具有邏輯上的在先性與目的指向性。這也充分說明了權力的工具作用:權力是為了獲得、保持和分配權利的工具。而且,馬克思主義在承認國家以政治統治為第一職能的情況下,也十分重視國家的社會管理職能。尤其在階級矛盾不成為社會基本矛盾之后,政治統治的職能要讓步于社會管理的職能,滿足民眾權利的需求越來越成為政府的首要任務。

在西方,關于國家權力產生的理論最著名的當屬社會契約論。契約論認為,權力不是人類文明演進中最初始的因素,人們最先擁有的不是權力,而是權利。然而,在具體的歷史情境中,資源的稀缺、欲望的無限與沖突和諸多偶然性,使上述資格呈現出不確定性,從而使后天的社會性分配成為不可避免。這種特殊的社會能力由社會成員對資源占有與處分資格的轉讓形成,它意味著在某種范圍和程度上,社會成員不再由自己行使能力,而期待一個受托的公共人格,由此,公共權力產生了。因此,個人是第一位的,國家是第二位的。

可見,盡管馬克思主義和西方社會契約論在國家的產生與作用的觀點方面存在差異,但二者的共相也十分明顯:二者都承認在歷史演進中,權利才是第一位的,公共權力是為權利服務的。只不過在權利的最基本承載單位究竟是階級還是個體,兩者存在差異。因此,權利相對于權力的在先性,是公共權力核心的責任倫理。

然而,歷史經常以復雜的面貌表現出來。對權利在先性前提的承認,并沒有減少公共權力如何更好地維護和實現民眾的權利這一論題的爭論。資產階級革命以降,隨著政府“責任”越來越大,對于公共權力為權利服務初衷的偏離甚至違背的可能性越來越引起人們的擔心。尤其權利主體是散在與相對狹小的,一方面,其微薄的力量往往不足以實現自己的利益,如安全、抵御自然災害或完成大規模工程、建立社會保障體系等,只有以公共權力來統合資源,從而統一地行使某些權利,才能使人以共同體甚至類的方式擺脫在孤立狀態下完全一籌莫展的困境;另一方面,權利主體缺乏足夠的自我救濟能力,一旦來自其他個體的侵害發生,權利不能直接轉化為有效的抵御力量,而道德制約又往往軟弱無力,人只能在拋棄利益與同態復仇之間作尷尬的選擇。這恰好是一個社會原始性的表征。由于權力壟斷了包括暴力在內的特殊能力,具有幾乎無堅不摧的力量,它就成為社會成員維護權利的最后希望。正如馬克思所說,權力是一個有用且有力的工具。權力不能因為自身特殊的社會功能而以為有恩于權利從而反賓為主,否則,它就在本質上背棄了自己的社會使命。然而,歷史告訴我們,權力對權利的忠誠常常是靠不住的,由此產生了權力的異化。異化了的權力以權利為獵取對象,將自身的工具地位偷換為價值主體,其背后則是權力的具體執掌者公職身份與其私人身份的混同。對公共權力的倫理約束就是使其責任聚焦于為權利服務,而極力避免對權力的異化,而這也恰恰是完善公共權力制約和監督體系的最基本要求。

三、權力與權利之間力量對比的失衡:公共權力責任倫理的來源之二

大致來說,傳統的責任政府承擔履行的是一種消極的責任和義務,即不得以積極所為侵犯公民個人權利,同時遵守法律。這種責任觀念主要強調控制公共權力,以防止公共權力對法律法規的凌駕、違背甚至損毀,進而侵犯公民權利。傳統責任政府框架內,一切政治制度的設計亦均以此作為目的和價值定位,并在運行中體現為對公共權力的三種制約方式:道德制約、權力對權力的制約、權利對權力的制約,而這些制約的最終體現都是法律制度對權力的制約。

在人類社會早期,對權力的制約往往采取道德制約的形式。道德制約的路徑是由內到外的,這種制約往往流于無形,更多的屬于非制度性的“軟約束”,比如古希臘的柏拉圖與中國古代的儒家,基本都是主張由倫理上的善來達致政治上 (城邦或天下)的善。柏拉圖說:“知識即美德”,只有對哲學真正掌握的哲學家才能最接近事物的本質,才是倫理上最善的,由他所治理的城邦也必然是最善的。中國儒家對外界世界的認識和對自身價值的實現也落腳于道德,所謂“內圣外王”。儒家整體走的是一條由近到遠的認識論路徑——“修身齊家治國平天下”——,以“克己忍讓”和“內省修身”為主要要求的倫理上的仁,正是最基本的“修身”的內容。

近代以來,隨著權力所擁有的物質工具的發達以及韋伯所說的思想上的“祛魅”,人們對道德給予權力監督制約的作用越發地懷疑,以至于阿克頓勛爵說出了這樣的名言:“權力導致腐敗,絕對權力導致絕對腐敗。”人們逐漸認識到,面對權力這個利維坦,道德的制約力量往往不堪一擊,需要的是“以惡制惡”,以權力制約權力。這也是美國建國國父們所一直苦苦思索的問題,他們認為,只有當權力分屬于不同機構,彼此形成競爭,才能把權力所能帶來的惡果稀釋到最小。美國政治體系的三權分立、聯邦主義、司法獨立,以及國會的兩院設計,均充分反映了國父們的這種考慮。

然而,三權分立在防止權力濫用的同時,也帶來了缺少效率的致命弱點。更有甚者,人們認識到,所謂的以權力制約權力實際上往往演化為選民將自己的權利讓渡于代表來行使,代表因為被授權而將選民賦予的權利轉化為權力,而對這個權力的具體運作,選民卻幾乎不可干涉,除了下次選舉時你重新選舉你的代表,開始又一次由權利到權力的循環。面對權力這個令人愛恨交加的對象,更多的人認識到,最好的制約機制就是不給它侵犯權利的機會和空間。換句話說就是:以權利制約權力,使得權力不得越雷池一步。例如,“最小政府”①“最小政府”不同于“弱政府”,最小政府指政府干預社會事務的范圍與程度而言,弱政府指政府掌握的公共資源以及對社會事務的干預能力而言,從這個角度來說,“最小政府”也可能是“強政府”。就是這一思維的產物:政府只需滿足人們的安全和秩序等最低需要,給個體權利的發揮創造環境,而非以整體的名義追求任何宏大的烏托邦。很長一段時期,西方對政府定位的主流看法就是“守夜人”。

但是,現實政治的復雜性往往使人顧此失彼。在經濟全球化和科技的進步等的作用下,現代政府呈現出不同于傳統政府的一個重要特征,就是公共權力不再完全處于消極被動狀態,人們迫切要求政府的“行政效率”與“行政作為”,以擴大人類的福祉,消弭市場失靈的惡果。很多人認為應該擴大政府干預經濟和社會生活的作用,建設積極的福利國家,因為國家是實現自由的工具,國家體現著人類的“共同之善”,而積極的自由就是一種善的行為,只有在國家中,個人才能實現自己的道德理想,才能實現真正的自由。然而,公共權力的積極作為必然會引發人民對公器私用的可能性的擔心。從公眾的角度分析,人民渴望的是將公共權力這個利維坦控制在為公眾服務謀利的初衷框架內,而“責任政府”的提出,恰恰表明了人們對公共權力從倫理與制度層面的雙重期待,也明示了公共權力機構自我約束的決心和努力。

近代以降,以權利制約監督權力基本成為人們共識。然而,人們不禁要問,這種監督與制約如何才能最好地實現?這正是以法治、憲政、共和、民主為基礎理念的程序正義所要回答的問題。共和表明政府責任的價值取向與承載是公共利益與共同福祉;民主理清人民與政府間的權力委托關系,迫使政府不得不堅守為民服務的責任本位;憲政及法治從理念和制度設計上防止政府滑入專制的泥沼,不僅規約了政府責任,而且使民眾對政府責任的適當履行有了合理預期。〔9〕總之,通過對程序合理性的追求,將政府權力的行使完全納入制度化透明化的軌道,處于弱勢的分散的權利主體便有可能有效行使對權力的監督制約,促進責任政府的建立。

四、公職人員的自由裁量權:公共權力責任倫理的來源之三

倫理維度的政府責任,肇始于權利的在先性導致的公共權力必須將自身存在目標定位于公眾福祉這一根本目標。但這并不是公共權力責任倫理產生的全部原因,政府公職人員在具體行使公共權力時所具備的“自由裁量權”,也需要一種責任意識的約束,這是公共權力倫理的現實需要,涉及到職位倫理與個體倫理。由于權力處分著巨大的資源份額,由之轉化來的私人利益之巨常令人瞠目結舌。應該承認,具有密切利害關聯的不同身份在同一主體上的承載,是公共權力面對的最大危險之一。

個體或者群體的利益是一切政治行為產生的原始動力。〔10〕人作為一種生物性存在,趨利避害是其本能。從理論上說:自由有多大,權力就有多大,責任也就有多大。然而實際情況卻常常是,權力與責任并不完全成比例,擁有權力的自由向度卻忽視權力的責任向度的情況并不少見。當公職人員作為掌握巨大資源的公共權力的落實者,而另一方面受到的制約很少,違規的成本很低時,個體趨利的一面就會體現的淋漓盡致,使得其個體的私人身份遠遠優先于公職人員的公共身份,容易導致權力尋租的發生和腐敗的惡果。

使每個公職人員職位所代表的公共利益壓制其私人利益,是全社會對公共權力的共同訴求,也是一個正義而穩定社會的特征。促使該種情況出現的措施無外乎兩種:公職人員的自律與他律。行政體系的監督機制只是對行政人員的他律,這種他律促使行政人員遵從道德自覺和道德意識,進而實現自律與他律的統一。但這種統一是不穩定的,行政人員的道德意識會隨著監督機制作用的強弱而發生變化。特別是在監督機制的空白點上,道德意識往往會被行政人員的個人私欲所征服。在這種情況下,我們并不能說行政人員已經喪失了道德意識,只不過他把道德意識封閉了起來,或是放在了個人私欲的從屬地位上。〔11〕為了防止權力尋租等腐敗現象的產生,我們需要從完善制度著手,盡量縮減權力尋租的操作空間,并加大權力腐敗的成本。但制度約束的特征就是外部性的,往往對解決短期問題較有效,一旦涉及長期性問題就會顯得有些蒼白,更何況監督制度本身又存在制度的邊際效用遞減的問題,又需具體人員來執行,這又給監督人員以尋租空間,使得監督制度陷入惡性循環。從這個角度說,人類永遠也不可能找到一種完全杜絕腐敗產生的辦法或制度。人類所能做的,是把公權私有化的危害限制在不會破壞整個文明系統相容性與排他性平衡的范圍內。

責任政府不僅僅是對政府機構等公共人格的約束,也是對公共權力的具體行使者——公職人員個人的約束。如果說,制度性規制是對公共權力具體行使者的外在約束,那么,我們更加需要內在約束——倫理約束。根據黑格爾的觀點,道德的法是一種內心的法,它是主觀意志的內心規定。只有倫理階段才是一種自在自為的法,倫理是主觀和客觀、內在和外在的統一,它是自由發展的更高階段,在倫理關系中,自由意志才能完全實現自己。“主觀的善和客觀的、自在自為地存在著的善的統一就是倫理。”〔12〕由于公共政制是普遍利益和特殊利益的統一,因而,反映這一利益要求的政制倫理那就是一種高度的責任感。

從這個意義上而言,健全、穩定而正義的行政人格才是深蘊于行政人員行為背后的穩定、持續的道德力量。這種行政人格并非行政人員先天具有,而要靠有效的責任控制機制加以形成和實現,從更深層次說,也和整個社會的政治文化密切相關和互相促進。

五、總結

公共權力如果沒有將責任內化為對自己的倫理約束,就無法將自己的行為真正轉化為有效的公共服務,也就無法真正實現為民眾福祉服務的初衷。目前,我國關于政府責任的界定與實現還存在一些問題,這不僅與我國政治民主化程度不高有關,也與政府管理不善有著密切的關系。隨著民眾權利意識、監督意識、民主參與意識的不斷增強,我國民眾對民主的發展要求越來越迫切,要求明晰、提高并落實政府責任的呼聲不斷高漲,因而,逐步轉變傳統的政府行政管理模式,建立長期有效的責任政府機制,成為當前政府改革的一項重要內容。

〔1〕[德 ]馬克斯·韋伯.學術與政治 〔M〕.馮克利譯.三聯書店,1998.107-116.

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〔3〕[英]哈耶克.自由秩序原理 〔M〕.鄧正來譯.三聯書店,1997.4.

〔4〕[美 ]柏林.兩種自由概念 〔A〕.陳曉林譯.市場邏輯與國家觀念 〔C〕.三聯書店,1995.196-226.〔5〕[英 ]密爾.論自由 〔M〕.許寶骙譯.商務印書館,2005.89-101.

〔6〕John Gray.Liberalis m〔M〕.Minneapolis:University ofMinnesota Press.1986.82.

〔7〕劉軍寧.保守主義 〔M〕.中國社會科學出版社,1998.42.

〔8〕列寧.列寧選集 (第四卷)〔M〕.人民出版社,1995.31,33.

〔9〕卜廣慶.責任政府:理想與現實的兩維透視 〔J〕.江海學刊,2006,(5).

〔11〕張康之.公共行政中的哲學與倫理 〔M〕.中國人民大學出版社,2004.318.

〔12〕[德]黑格爾.法哲學原理 〔M〕.張企泰譯.商務印書館,1997.201.

D035-01

A

1004—0633(2011)04—001—05

本文為吉林省社會科學基金項目 (2009B057):《西方保守主義民主政治理念及其對當代中國民主政治建設的借鑒研究》;教育部社科規劃基金項目 (08JA80004):《中國協商民主模式及其發展研究》成果。

2011—05—02

肖克,東北師范大學政法學院副教授,東北師范大學政治學博士后科研流動站研究人員。吉林長春 130117

(本文責任編輯 謝蓮碧)