世界金融監管改革發展對中國的啟示——以近期美歐金融監管改革為視角

彭少輝

華東政法大學，上海 201620

一、后危機時代世界金融監管體系的改革

（一）對美國《多德—弗蘭克法案》的解讀

全球金融危機的深刻教訓使美國再次反思其金融監管制度。2010年7月21日，奧巴馬總統正式簽署了金融監管改革法案，即《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），簡稱《多德—弗蘭克法案》，這被認為是美國1930年代以來幅度最大的金融監管改革，它的生效標志著美國的金融監管進入了一個全新的階段。

1.《多德—弗蘭克法案》的基本內容

《多德—弗蘭克法案》的立法意旨主要有兩個：即對系統性風險的防范和對弱勢群體的金融保護。圍繞這兩方面，規定了以下具體措施：其一，監管重心從監管局部的風險轉向系統性風險①。這表現為成立金融穩定委員會來處理涉及國家金融安全的系統性風險，提高對“系統重要性”金融機構的監管標準，以有效防范系統性金融風險，提高金融系統穩定性，改變目前超級金融機構“大而不倒”的局面。其二，在原有的美聯儲框架內，再設立消費者金融保護局，保護金融消費者免受金融欺騙與掠奪。其三，規范金融產品的交易，對證券化及場外衍生品金融市場進行規范和約束，加強對場外衍生品的金融監管，填補對對沖基金等金融行業的監管空白、限制大型金融機構的投機性交易和風險較高的衍生品交易。其四，優化監管組織體系，嚴格銀行資本金監管和業務監管，設立破產清算機制。另外，賦予美聯儲更多權力，將其打造成可以監管大、中、小型銀行的超級監管者。

2.《多德—弗蘭克法案》對中國的啟示

《多德—弗蘭克法案》強化了美聯儲在金融監管體系中的核心位置。當前我國金融監管領域也存在宏觀審慎管理缺位和微觀監管“合成謬誤”的困境，銀監會、證監會、保監會以防范單個金融風險為目標，難以對金融機構間的關聯性及由此產生的系統性風險給予充分注意。所以，結合中國國情，現在是分業經營、分業管理的一行三會監管體制。而為了更好的監管，當今相當部分國家逐漸走向統一監管。我們應視金融市場發展狀況，逐步加強中國人民銀行的監管職能，確立其在宏觀審慎監管框架中的主要地位。

近年來，宏觀審慎（Macro－prudential）日益受到重視。美國引發的全球性金融危機是系統性風險，這不是個別銀行內控可以解決的。危機的爆發和法案的出臺，再次驗證了審慎監管和以監管促發展的理念的正確性。具體到中國，雖然我們的金融市場在規模和發展程度上與美國存在一定差距，但金融業仍須堅持宏觀和微觀審慎監管協調并舉，才能達到對系統性風險的全面覆蓋和全程監控。我們可以研究建立符合國情的宏觀審慎監測機制，完善金融風險預警機制，改進動態償付能力監測和壓力測試。針對重點區域、機構和業務領域推進跟蹤報告制度，做好系統性風險的監測與排查工作。

此次改革通過專門消費者保護機構的設立、金融消費者法律執行的強化，來加強對投資者和金融消費者的保護。就我國現狀而言，首先在立法層面缺乏對金融消費者的保護，導致實踐中金融消費者保護“無法可依”的狀況；其次對金融消費者的保護更多是依賴行業協會監管機構，由于其解決爭端的能力比較弱，而導致對金融消費者保護的力度稍顯欠缺。再次，美國設立的投資者保護法，對信用卡、抵押貸款等加強管理，這對中國也有很大的啟發意義。

（二）對《巴塞爾協議III》的解讀

2010年9月12日，巴塞爾銀行監管委員會在瑞士召開管理層會議，27個成員國就加強銀行業監管的《巴塞爾協議III》達成一致意見。新的巴塞爾改革方案提出的 “自由資本基礎存量的充足性和可操作的流動性的適量性”準則，就是對傳統金融監管的進一步嚴格化，也代表了此次會議的主旋律。

1.《巴塞爾協議 III》的基本內容

總的來說，“巴塞爾III相比以前的兩個版本，其監管要求和監管標準進一步提高，按照資本監管和流動性監管并重、資本數量和質量同步提高、資本充足率與杠桿率并行的總體要求，體現了微觀審慎監管與宏觀審慎監管有機結合的監管新思維，確立了國際銀行業監管的新標桿?！本唧w看，新協議的主要內容包括以下三點：一是提升銀行最低資本充足率要求，并讓銀行自身為今后處置危機做了更多的準備。二是引入2.5%的資本留存緩沖，由扣除遞延稅項及其他項目后的普通股權益組成，確保銀行具有充足的資本用于應對經濟壓力時的損失。三是明確了過渡期安排，巴塞爾委員會要求《巴塞爾協議Ⅲ》的最終全面落實期是2019年，這使得銀行業有充足的的時間來做準備。

系統性風險可以這樣理解：“金融機構間相互持股使相互間存在直接或間接財務關系，當某個機構或部分業務資金流動性出現問題或風險過度累積時，會影響相關聯的其他部分安全?！迸c微觀審慎監管相比，宏觀審慎監管②更加著眼于單體機構之間的相互作用以及整個金融體系面臨的共同風險，其目標在于防范系統性風險。宏觀審慎和微觀審慎監管都會采用資本監管、杠桿率、審慎信貸標準、其他風險管理要求等政策工具，但著力點并不相同：宏觀審慎監管不僅會提出隨經濟周期變動的反周期資本要求（時間維度），也會對系統重要性金融機構提出附加資本要求（橫向維度）。在時間維度上，通過提供資本標準等降低金融體系的親周期性，在橫向維度上，加強對系統重要性金融機構的監管。

巴塞爾協議III要求銀行體系回歸核心功能，為實體經濟服務，這代表了后危機時代的國際監管理念的變化。即具體體現在：注重資本約束、將金融創新回歸經濟基本面、賦予政府監管部門更多審慎監管權力和國際金融監管標準統一化等方面。從長遠看，此協議對金融穩定和經濟增長都有積極作用，從短期看，在監管指標實施的過渡期安排合理的情況下，這種嚴格標準對經金融市場的影響也是可控的。

2.《巴塞爾協議 III》的借鑒與限制

從2004年，我國就引入了巴塞爾監管協議框架，我國銀監會于2008年9月到2011年2月陸續發布了兩批“新資本協議”來實施監管指引。有消息稱，中國監管部門將在新出臺協議的基礎上加大對本國銀行的監管力度。然而，應當注意的是，《巴塞爾協議III》主要針對的是歐美銀行業過度發展，帶來巨大金融風險的問題。就目前來看，《巴塞爾協議III》高資本充足率的監管要求未必很適合中國銀行業的特征。我國金融業長期存在一定“金融壓抑”現象，面臨的突出問題是金融業發展不夠充分③。與歐美銀行不同，中國銀行的主要利潤來源于存貸款利差，而沒有過多的高風險衍生金融產品，這種模式并不利于國內銀行在當前國際競爭中占據優勢。所以，在引入新協議監管框架的同時，還要依據國內具體情況實施合適的監管方略。特別要注意在資本充足率已經達到要求的條件下，更多的改進其他方面的監管措施。

二、我國現行金融監管體制的實證分析

（一）近年我國金融市場發展的成績

從宏觀上看，我國金融結構得到了一定改進和優化，對實體經濟的服務也在深度和廣度上得到了拓展。金融機構不僅提供傳統的商業銀行業務，還開始涉足一些投資銀行和中間性業務；不僅為大型國有企業提供金融服務，也逐步為中小企業提供金融服務。這使我國金融服務的覆蓋面更加廣泛，使金融開放的質量、水平都得到了提高。外國金融機構來中國大陸設立機構、開展業務，對中資金融機構投資入股的同時，中國大陸銀行走向國際市場，參與和國際的金融機構競爭的步伐也開始加快。從微觀上看，我國銀行業股權結構和公司治理結構都有了很大的優化，以工農中建交五大銀行為代表的國有商業銀行已先后進行了重組上市，開始接受市場各方的監督；同時還引進了戰略投資者，這樣一來，董事的專業性和獨立性就得到了充分的表現，這就大大提升了我國銀行的公司治理水平。

我國金融機構抵御風險的能力有所增強。商業銀行在董事會下面設立了風險管控委員會和風險控制政策委員會，全面覆蓋了信譽風險、流動性風險、市場風險、操作風險、國別風險、法律風險等等。另外，風險管理的手段、方法和工具的改進也提高了銀行業的風險管理能力。在金融監管體系方面，我國的監管標準和規則相對更加審慎、更加國際化，監管能力和水平也得到了提升。中國目前是20國集團、國際金融穩定理事會、巴塞爾銀行監管委員會等國際機構的重要成員，在加強國際監管合作、參與國際監管標準的制訂方面的參與和影響也在逐漸加強。

金融創新能力也也隨著實體經濟的需要而不斷發展。我們現今各銀行的金融產品、金融工具都已經上百種、幾百種，為實體經濟、各種企業提供了全面、高質量的金融服務。我國金融業的效績也比前些年有了重大進步，從2011年度“陸家嘴金融論壇”上得到的數據：我國主要商業銀行的不良貸款比例已經降到1.15%，主要商業銀行的資本的充足率已達到12.2%，其中核心一級資本充足水平已超過9%，相較五年前有重大進步。另外，我們主要的商業銀行貸款損失撥備的覆蓋率目前達到了218%，銀行主要的資產的利潤率已經達到了1.03%，股本的回報率已經達到17.5%，這應當說是屬于比較優秀的水平。

（二）當前我國金融監管的體系運作中的問題與挑戰

1.我國金融監管的體系框架

隨著《商業銀行法》、《證券法》和《保險法》的頒布，以及銀行、證券、保險監督管理委員會的相繼設立，大陸確立了以銀監會、證監會、保監會為主體的金融分業監管體制。除了3個專門監管部門之外，人民銀行、財政部、審計署、同業協會也肩負著一定的金融監管職責。當前階段，監管部門的重點是理順風險監管理念，提高分業監管水平，進一步優化金融資源配置。

中國人民銀行作為中央銀行，肩負維護貨幣穩定與金融安全的職責，對銀行同業拆借市場、債券市場、外匯市場和黃金市場加以監管。中國證監會統一監管證交所、上市公司、證券期貨經營機構、證券投資基金管理公司、證券期貨投資咨詢機構等等，確保證券市場的公平、公正和效率。中國銀監會統一監管商業銀行、政策性銀行、城鄉信用合作社、金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司等等，保證銀行業的穩定運行和保護投資人的正當權益。保監會統一監管保險公司、保險代理人、保險經紀人、保險公估行，使保險業健康發展。另外，財政部檢查金融機構會計資料的真實性和完整性，并通過檢查會計師事務所進而檢查上市公司。審計署圍繞控制風險、提高效益、規范管理進行金融審計，發揮其監督作用。各種金融機構同業公會及其專業協調委員會，在誠信體系、自律公約、執業標準建設等方面，是對以上監管部門的有益補充。

2.我國金融監管存在的主要問題

我國金融監管體制尚未理順。主要表現在：中央銀行與三大監管機構互不隸屬，其重要性和獨立性尚未明確，且同一級別的監管機構之間職權劃分不明，尚存在監管的“真空”。監管機構內部各職能部門之間和分支機構間監管協調機制尚待完善。金融監管的成功與否還有賴于健全的法律制度。金融監管行為須有法律的明確授權，金融監管需要在程序上符合法律法規的規定，體現客觀和公正。我國金融監管的法律體系尚不能保證金融監管合理、規范地實施。主要的法律缺少實施細則，缺乏科學定量，以至可操作性不強。另外，我國金融監管者自身缺乏監督，難以確保金融監管的公正合理，亦無法度量其監管的有效性。

3.近年我國金融監管運作中的積極變化

首先，當局開始注意事前風險預警、全程監管。主要措施有：頒布實施了《金融機構撤銷條例》，注重對金融風險損害程度的限制；規范了股票首次發行、上市之后公司與關聯方資金往來及對外擔保行為；注重對銀行安全性、流動性、盈利性比率指標的要求；確立了以保險公司償付能力監測為主的動態監管模式等等。其次，更加重視完善法人治理結構。使監管績效與金融機構自身的發展目標相符，以監管促進金融機構法人治理結構的完善。進一步加強了對法人機構內控制度的指導和監督，并采取了法人并表監管的方式。再次，逐步嘗試監管工作的透明化。這樣做一方面可以解決監管資源有限的問題，進行全面的社會監督是建立良好金融秩序的基礎；另一方面還解決了“再監管者”缺位的問題，這樣可以廣泛征求對重要監管政策的意見，及時公布監管工作動態；總之，促進金融市場化發展的目的，就是要建立市場化的融資渠道，進行引導居民資產的多元化的制度安排。最后，與國際監管規則的聯系更加緊密④。目前，大陸正準備全面修訂監管規則，即將出臺的監管規則也將更為接近國際慣例。可以看出，“以監管促發展”也是大陸近年來金融監管當局達成的共識。

三、未來我國金融監管改革的路徑選擇

（一）金融監管與金融創新的博弈

“一個有效的金融監管體系，既要考慮金融市場的穩定性，又要考慮金融市場的資源配置效率。要兼顧這兩者，就要求金融監管體系能夠完全真實或盡可能真實地反映金融市場的運行狀況，并由官方監管機構或者消費者自發的市場選擇來規范金融市場的運行路徑?！苯鹑诒O管與金融創新間的關系可以看作是金融安全和金融效率的關系，兩者存在著互補性和替代性。金融效率的提高，對金融安全有所幫助。央行對貨幣的調控越有效，貨幣結構越合理，金融系統化解風險能力就越強，整個金融體系也就越安全。然而，金融效率以金融安全為前提。如若銀行有過多不良資產，它的競爭力也會受到影響。在金融動蕩的情況下，金融市場交易成本會提高，金融機構盈利能力會降低。

金融監管為金融創新營造良好的政策環境，也應注意防范金融創新給金融市場所帶來的諸多不穩定因素。金融創新轉移和分散金融風險的同時，也會引發新的金融風險⑤。然而，“金融創新是市場經濟條件下的必然，其對繁榮金融市場有著巨大的促進作用，危機產生的根源不在于金融創新本身，而在于金融創新失去了有效的監管。我們不能因噎廢食限制創新，而應當對金融創新進行合理的引導，并且加強金融監管，使金融創新去弊興利，更好地服務于金融發展?！北O管措施不當，會對金融創新產生很大負面影響。如監管政策不協調，容易使金融機構在創新中無所適從⑥；監管措施落后于創新實踐，容易阻礙金融創新的深化。

一方面，金融監管的缺失間接影響到市場交易者的權益。在金融危機的條件下，失業、生活水平降低等社會問題層出不窮。因而金融監管制度的變革，可以考慮將普通公眾納入金融監管體系中，這樣一來，金融創新中的信息對稱性就得到加強。另一方面，過度監管就是對金融機構自主權的破壞，如何通過一定的機制，既能發揮國家金融監管職能，又可以將其化為市場金融主體的內部制度，就顯得十分重要。總之，過于注重金融安全而過度管制容易影響金融效率，而過于注重金融效率而忽視管制容易破壞金融安全。監管方要調整監管的觀念，即從關注“如何管住風險，管住金融機構”轉向“通過促進競爭、促進發展來降低風險”的觀念。

“金融機構發展迅速的基本原因是美國發達的資本市場為各種類型的金融機構創造了廣闊的發展平臺。在這個平臺上，各種各樣的金融機構可以便捷地融資、投資；在這個平臺上，各種金融中介可以完成風險與收益的匹配；在這個平臺上，金融創新可以充分地發揮金融效率，發揮金融體系對實體經濟的推動作用?！痹诩夹g操作上，針對特定金融創新，監管方是否以及如何將其納入金融監管，可以采用成本收益分析法來作出決定。具體來說，首先列舉出特定金融創新的監管對策，運用定量分析方法將其分別排序，對每項具體措施加以分析，選擇其中成本小且收益大的措施。另外，執行某項政策應對其執行效果加以跟蹤觀察，從而及時作出調整，爭取最小程度降低對金融創新的抑制，并且最大程度確保金融安全。對監管者來說，如何未雨綢繆，及時調整監管思路，避免金融機構在創新過程中無所適從，在保持金融穩定性的同時以金融創新拓展金融發展空間，是值得研究的重大課題。

（二）我國未來金融監管體系的應然架構

1.在現有金融監管體系上的完善

“監管體制的變革同中國金融改革和發展的現實密切相關。具體說來，中國金融監管機構的設立、職責的變化都是在原有體制難以適應金融發展，難以更好地為金融發展服務的背景下進行的?！爆F階段我國金融監管水平較薄弱、金融企業自身經營管理水平尚待提高，若貿然推進混業經營則面臨著巨大風險?！胺謽I經營對金融機構的自律機制、監管人員經驗、投資者理性的要求不十分高，而混業經營對這些條件要求非常高，前者的哲學是避免風險，后者的哲學是承受風險”所以，應當在短期內繼續堅持分業經營、分業管理的格局，并努力探索未來有效的綜合經營的渠道和方式。

在現有“一行三會”的監管模式下，要積極支持金融機構的產品創新、技術創新和市場的創新。要提高各個監管機構獨立的監管水平，又要加強各監管機構之間的合作，建立穩定的合作機制和通暢的信息交流渠道。應大力推進“三會”間的合作，特別是銀行和證券之間的合作⑦。積極探索未來綜合經營的有效形式，特別是加強金融控股公司的試點，因為金融控股公司具有“集團混業、經營分業”的優點。我們需要加強金融控股公司的立法工作，并在運行中探索金融控股公司有效的監管制度。

2.一行一會監管模式的構想

一個合理的金融監管應在既尊重現實、又考慮未來發展趨勢的基礎上，符合成本與收益的經濟學原則進行構建。從短期看，分業監管模式跟我國目前的金融業發展水平比較符合，但從發展的眼光來看，這種分業監管模式的弊端會逐步顯現?！拔覈壳暗摹耙恍腥龝钡亩嘣O管模式，容易產生監管主體的缺位，監管標準不統一，以及協調機制不完善等問題?！薄霸诜謽I監管體制下，各監管機構為減小監管壓力以及規避自身風險，有很強愿望確認并控制被監管機構的風險和經營行為的動機，這往往會對原不屬于本業的新產品和新業務采取抵制態度，從而阻礙金融業創新活動和發展。”對單個金融機構的監管不能提高對金融體系系統性風險的監管。國外的金融機構大都為混業經營，當前我國金融機構的部分業務創新已帶有一定混業經營的性質⑧。為適應混業經營的要求，我國應在現有的金融監管基礎上，在一定時期內平穩過渡，逐步改革和完善監管體制，實現跨產品、跨機構、跨市場的協調。有不少學者提出，到2020年，中國大陸的監管體系應該發展為“一行一會”模式，即一個央行一個金融監督管理委員會?！霸诮鹑谏鷳B環境建設中，應構建以政府監督為主體、機構內控為基礎、行業自律為紐帶、社會監督為補充的四位一體的復合型金融監管體系?！?/p>

3.對上海的個案分析

監管環境是金融環境中非常重要的部分，有效的監管方便營造一個公平有序、適度競爭的市場環境，引導金融業的良性發展。“我們應當以創新的態度、發展的眼光打破不利于市場發展的“管制”，但這決不意味著我們應當打破監管和規范?！肮_、公正、公平”是市場的基石和命脈，任何對它的侵犯都不容忽視和回避，更不應在某個階段強調它而在某個階段忽視它。”為此，在滬監管機構在上海金融監管環境的建設中需要更多的開拓思路，從多維度提高監管的有效性，優化上海的金融發展環境。

首先要探索監管思路上的創新，在滬金融監管部門應在監管的理念及操作上更多的注重對國際經驗的吸收和借鑒。著力于培養具有國際視野和專業特長的監管人才，使上海銀行業監管環境與發達國家做到同步思考和操作。其次要重視金融消費者保護和教育，金融消費者的保護在金融危機后得到了空前的重視。注重消費者的保護，增強金融消費者的信心，對金融發展是至關重要的。隨著金融業的發展，金融消費者保護和投資者教育作為金融發展環境的重要組成部分必須不斷提高。再次，要不斷強化金融監管的協作性。上海各金融監管機構在推進上海國際金融中心建設當中發揮協同作用，在滬的金融監管機構要建立起有效的磋商機制，加強在機構監管和市場監管方面的信息共享。要嘗試在現有監管協調機制下，鼓勵和加強金融創新，避免監管的真空，提高監管效率。最后，在上海率先試點混業經營具有可行性和現實性。 “率先實行混業經營是上海建成國際金融中心和國際性大都市的捷徑，而實行混業經營又必須以法律作為平臺，以有效監管保證業務交叉，以金融安全保障金融市場化，以健全的金融法制推進國際金融中心目標早日實現?！?/p>

注釋：

①伯南克強調，金融危機表明，對金融業的監管和改革，不僅要注意單個金融機構的安全和穩固，還要關注金融系統的整體穩定。美聯儲已成立工作組，負責監管大金融公司，并將以近期銀行壓力測試中所采取的有效措施為基礎開展工作。

②2009年巴塞爾委員會對宏觀審慎監管的定義是“金融監管當局為了降低金融危機發生的概率及其帶來的財政成本、產出損失和維護金融穩定，從金融體系整體而非單一機構角度實施的監管”。

③根據2010年中報數據，我國各類銀行的平均資本充足率已超過11%，核心資本充足率達到9%，平均撥備覆蓋率在150%以上，這已超出《巴塞爾協議III》有關資本充足率的要求。

④比如，實行了貸款質量五級分類管理，借鑒QFII機制吸引外資參與了大陸資本市場的股權投資，對保險公司實施了償付能力監管，從新興市場國家角度對新資本協議進行了認真研究并發表了意見。

⑤譬如，20世紀70年代以來創新的金融工具，如NOW賬戶、浮息票據、金融期貨、可轉讓貸款合同及證券化資產等，使金融企業的資產流動性大大提高的同時，規避了利率風險、匯率風險、通貨膨脹風險及信用風險。

⑥在委托理財市場上，以機構監管為主的分別監管方式與以功能為主的業務發展模式出現矛盾，也曾出現監管銀行、證券、信托機構的政策不相一致的局面。

⑦具體措施如：建立銀證資金互動渠道、發展商業銀行信貸資產證券化、推進金融工具的復合及業務的交叉、建立相互支持相互融合的統一的技術平臺。

⑧譬如，光大控股集團、天津秦達投資控股有限公司等金融控股公司的組建事實上也拉開了我國金融機構混業經營的序幕。

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