中國農村公共產品供給的制約因素分析

劉順吉，王 樵

（通化師范學院 政法系，吉林 通化 134002）

中國農村公共產品供給的制約因素分析

劉順吉，王 樵

（通化師范學院 政法系，吉林 通化 134002）

農村公共產品供給事關農民收入的增加和生活環境的改善，也是黨的十七大報告提出，要“著力保障和改善民生”，“加快推進以改善民生為重點的社會建設”的重要內容。該文通過分析農村公共產品供給的制約因素，破解農村公共產品供給存在的主要問題，希望對將來更好地為農民提供公共產品，拉動內需，促進民生建設有所幫助。

農村；公共產品；供給

黨的十七大報告提出，要 “著力保障和改善民生”，“加快推進以改善民生為重點的社會建設”。我國是一個農業大國，80%以上人口生活在農村，農村民生問題事關整個社會的和諧與穩定。農村公共產品的供給影響著農民收入和農民生活環境，是農村民生建設的重要內容。探尋農村公共產品供給的制約因素，解決農村公共產品供給存在的問題，為農民提供更多更好的公共產品，不僅有助于民生建設，而且有利于拉動內需，促進國民經濟又好又快地發展。

一、農村公共產品供給機制不合理

建國后，由于受前蘇聯“優先發展重工業”等思想的影響，我國選擇了工業化、城市化的經濟發展模式，到了1958年更是開始了二元體制下的城市偏向型發展戰略。政府通過農業稅、工農產品剪刀差、農村儲蓄外流等，集中農村的大部分財力來建設城市和工業。農業無償支持了工業，農村無償支援了城市。城市公共產品供給由政府一手“包辦”，結果是城市居民生活質量顯著提高，國家工業規模也急劇擴大。但農民通過稅收和價格“剪刀差”等形式向國家繳納資金后，享受的各種公共產品卻仍要進行成本分攤，而不是由政府統一從財政支出中進行安排，農村公共產品主要通過鄉、村兩級組織自我積累、自我投資來解決。農業、農村、農民則因“失血”過多而削弱了自身的發展能力，致使農村社會事業發展滯后，公共產品供給嚴重不足，農民生活越來越貧困，城鄉差距進一步拉大。雖然20世紀80年代我國重新把農業放到了一個新的高度來發展，國家財政支農資金的絕對值有所增加，但從相對量來看，占國家財政支出的比例還很低，2006年國家財政支農資金占國家財政支出的比例僅7.85%。由于初始選擇的優先發展工業和城市這一制度本身提供了自我強化的刺激和慣性，使我國農村公共品供給制度的變革一直深受其影響，目前我國財政支農資金占財政支出的比例是一個很好的證明。城鄉二元供給機制從歷史上看也許是必要的、有效的，但這一制度實行時間過長，導致農村公共產品長期供給不足、欠賬太多，使農業長期投資不足而失去發展的活力，農村公共設施十分落后，農民的收入增長緩慢，農民的生活水平難以得到提高。

二、農村公共產品供給權責混亂

提供公共產品、彌補市場缺陷是政府的主要職能。目前的農村公共產品可以分為兩種：一種是在消費過程中具有完全的非競爭性、非排它性的純公共產品，如農業發展技術，農村生態環境保護，農業發展規劃及農業基礎設施等；一種是具有不完全的非競爭性和非排他性的準公共產品，如農村義務教育，農村公共衛生，農民養老保險等。根據公共財政理論，純公共產品應由政府供給，準公共產品的供給，市場機制可以發揮一定的作用。實際生活中，政府與市場、中央政府與地方政府在農村公共產品供給的責任劃分上不合理，本來應該由政府提供的純公共產品卻由農民承擔，本來應該由市級政府提供的公共產品卻通過政府轉移事權交由縣級政府提供，縣級政府又轉移給鄉鎮，鄉鎮級政府財政有限，最終落到農民頭上。例如，基礎教育、農業技術是全國性的公共產品，是中央政府之事，中央財政之事，卻下放給鄉鎮。這樣做的必然后果是鄉鎮政府事權大于財權，鄉政府在事權無法轉移的前提下，向農民伸手，通過權力斂取不合理的收人以應對不合理的事權。

三、農村公共產品的制度內供給不足

從表面來看，農村居民消費能力差、消費水平低的原因在于農民收入低，但是從更深層次考慮，農村公共產品的制度內供給不足、制度外供給過多也是造成農民消費水平不高的重要原因。所謂“制度外供給”指的是一種籌資方式，理論界還稱之為“預算外的收入”或“制度外財政”。它是指基層政府或農村集體經濟組織采取的沒有納入到正規財政體制范疇的農村公共產品籌資方式。它既包括農村基層政府利用制度外財政的公共產品籌資，也包括農村集體經濟組織為提供公共產品而采取的籌資方式。農村公共產品的制度外供給根源于人民公社制度，當時國家出于重工輕農的戰略，優先發展工業，實行以農補工的策略，這在當時實現國家的政策目標起到了一定的作用。在“二元經濟結構下”，我國公共產品的供給實行城市和農村不同的供給體制，城市主要是依靠國家“投資”提供道路、交通、水、電、通訊、醫療等公共產品的；農村公共產品主要由農民自籌資金或通過“投勞”的方式在國家的“支持”下解決的。近幾年來，我國政府出臺相關政策來改善農村的基礎設施、生活環境，如全面取消農業稅，都沒有使農民實質性地擺脫農村公共產品供給主體的責任。無論是純農村公共產品，還是準農村公共產品，政府在農村公共產品供給應付主要責任，特別是農業科技等一些能夠增加農民收入的公共產品上承擔起更多的責任，減輕農民負擔。

四、農村公共產品供給決策機制不完善

按照公共選擇理論，無論是由公共財政提供公共產品還是由農民自籌資金解決公共產品的供給，決定農村社區公共產品供給的決策權應該由農民掌握，即實行“自下而上”模式。現實情況是，在我國農村，由于缺乏對公共產品需求的有效表達機制和規范的公共選擇機制，農民被排斥在公共項目的決策和運作之外，產品的供給通常實行“自上而下”的決策和強制性供給，受益主體、決策主體和負擔主體完全割裂。農村公共產品大都是由政府和部門自上而下決策供給的，帶有很強的行政指令性。這些公共產品并非是在經過實際調研，特別是征求農民意見基礎上形成的。所提供的農村公共產品帶有一定的政治色彩，是地方各級政府部門的決策者展示自己的“政績”和“利益”而作出的。具體表現在以下幾方面：一是地方政府熱衷于 “看得見、看著好”的公共產品，而不愿意提供像農業科技等“看不見”的公共產品；二是地方政府熱衷于投資新建公共項目，而不愿意投資建設存量公共項目；三是地方政府熱衷于短期見效益的公共產品，而不愿意提供長期見效益的公共產品。這樣的供給體制難以反映農村社區對公共產品的真正需求，導致農村有限的公共產品結構上的失衡，農村公共資源的配置效率低下，其最終結果是加重農民負擔。

五、農村公共產品供給的資金使用與管理監督機制缺位

我國政府資金分為預算內資金、預算外資金和制度外資金三個部分。預算內資金嚴格納入國家預算，統一分配，具有較高的規范性和可預見性。預算外資金和制度外資金由于信息不對稱、納稅人監督權缺乏等原因，對其資金的使用和管理缺乏有效的監督機制。具體表為：首先，農村的預算外資金大部分分散在各行政事業單位，各單位作為被監督者對本單位的預算外資金的收支掌握完全信息，而審計部門和農民作為監督者只掌握有限信息，兩者信息的不對稱，增加監督的成本，而且事實上政府審計部門對這些領域也很少涉足。其次，預算外資金收支不向同級人民代表大會和村民報告，缺乏社會監督。因而，由于政府對農村公共產品資金的籌措、使用和管理缺乏規范的監督，沒有專門的管理，鄉、村財務管理混亂，資金使用的非透明化使得一些管理人員有機可乘，貪污腐敗的現象屢見不鮮，造成公共產品資金使用效率的低下。再次，政府提供農村公共產品的中間環節過多，公共資金被一層一層的“過濾”，公共產品也被一層層的加價。有限的資金在暗箱的操作中“縮水”一大部分，剩余的資金提供的公共產品又“充水”，一些豆腐渣工程為農業發展埋下隱患，校舍安全質量危及學生。最后，農民作為納稅人，只能履行納稅的義務，卻不享有納稅的權利，權利義務的脫節導致農村公共產品供給的低效率。這主要由于農民文化素質低、農民的權利意識淡薄以及千百年來已被廣大農民接受的“為民做主”的政治傳統造成的。這就使得農村公共產品的資金在使用、管理上，往往是政府自上而下的決定，甚至是某些領導人拍板決定，這就避免不了一些政府官員把公共資金轉換成個人福利，納稅人對政府的監督也就得不到有效的發揮。

從以上的分析當中可以看出，造成農村公共產品短缺、效率低下有其深刻的體制機制因素。在當前改善民生、擴大農村內需的背景下，解決農村公共產品供給問題需要從多方面入手。一方面從宏觀政策層面出發，改革農村公共產品的供給機制，增加農村公共產品的供給，另一方從教育、醫療等微觀層面出發，重視農民話語權，為農民提供更有效的公共產品。

[1]趙丙奇.農民負擔與農村公共產品供給[J].經濟問題探索，2002（11）.

[2]陶 勇.農村公共產品與農民負擔[M].上海：上海財經大學出版社，2005.

[3]張 軍，何寒熙.中國農村的公共品供給——改革后的變遷[J].改革，1996（5）.

[4]黃志沖.農村公共產品供給機制創新研究[J].現代經濟探討，2000（10）.

Restraining Factors of Supply of China's Rural Public Product

LIU Shun-ji,WANG Qiao
(Department of Politics and Law,Tonghua Normal University,Tonghua,Jilin 134002,China)

Rural public product relates to the increase of farmers'income and improvement of living environment,also is an important content of the report of the 17th CPC National Congress.The report put forward to effort to protect and improve people's livelihood,accelerate social construction to improve people's livelihood.This paper analyzes the restraining factors of supply of rural public product and solves the main problems of supply of rural public product with helpful for better for farmers to provide public product,stimulating domestic demand,promoting livelihood development in the future.

rural area;public product;supply

F304.2

A

1008—7974(2011)07—0032—03

本文系吉林省教育廳“十一五”社會科學研究項目階段性成果。項目編號：2009第190號

2011—03—20

劉順吉（1966-），吉林臨江人，通化師范學院政法系教授、法學碩士。

卞實）