論公共圖書館立法的公眾參與

蔡國輝

（贛南師范學院科技學院圖書館，江西 贛州 341000）

蔡國輝 男，1976年生。碩士，研究方向：圖書館法。

據《中國文化報》2009年3月17日報道，全國人大科教文衛委員會宣布，《公共圖書館法》已被列入十一屆全國人大常委會立法規劃中的第二類項目。另據《新華書目報》2009年11月5日報道，文化部將牽頭組織全國的專家學者來研究和起草法律條文。呼喚了十幾年的圖書館立法終于開始啟動，但細讀之下，卻發現報道中提到的主體只有國家（全國人大科教文衛委員會和文化部），而立法的重要一方——社會公眾卻鮮見蹤影，這與立法的科學性是相背的。

1 公眾參與立法的理論依據

法理學認為，法和任何有生命力的有機體一樣，是生成的而不是被創造或制定出來的，法只能被發現。法的生成是指法和法律制度在特定環境與條件下的產生與形成過程。生成原意是指一事物向另一事物的轉化，新事物的產生與形成[1]。最早提出“生成”思想的是古希臘哲學家赫拉克利特，黑格爾繼承和發展了這一思想。黑格爾認為一切事物都是相互轉化的，發展是一個矛盾的過程。生成是新事物的成長和舊事物的衰亡的矛盾統一。從生成的角度看待法律現象，法律的內容不是立法機關一次性賦予的。立法（法的制定、法的創制）是法的生成的重要環節，但是立法并不等于法的形成。

法律是被“發現”的而非被“創造”的。法理學中把法分為客觀法和主觀法，客觀法是指抽象的、不依個人意志和行為而客觀存在的法律規范，是永恒的、普遍有效的正義原則和道德公理，是“自然法”（理想法、正義法、應然法）。主觀法則指屬于主體的并需通過主體的活動而實現的合法權利，是由國家機關制定和頒布的具體行為規則，是“實在法”（現實法、國家法、實然法）[2]。由此可見，主觀法是客觀法的形式，客觀法是主觀法的實質。立法的主要工作就是去發現已經客觀存在的法律規范（客觀法），并用文字把它表述出來。19世紀的德國法學家薩維尼就指出，法律是民族精神的體現，只能經由一定的歷史過程展現其內容，立法者是“發現”，而不是“創造”法律[3]。馬克思在其一生的理論活動中一再指出：立法者僅僅是在“表述”法律，而不是“創造”法律，法律是以社會為基礎的，而非相反。按照馬克思主義的觀點，一定的社會物質生活條件最終決定法的內容。也就是說，法所體現的國家意志歸根結底是由社會所決定的。因此，法是由社會所決定的，立法者在制定法律時應充分考慮社會發展的具體情況，反映社會發展的客觀規律，以推動生產力的進步。立法者不能隨心所欲地制定法律，客觀上也不可能隨意立法。

一部法律要具有科學性，立法者在制定法律時應充分考慮社會發展的具體情況，反映社會發展的客觀規律。法律的主要內容是規定人們之間的權利和義務，調節人們之間的行為及社會關系，因此，制定一部法律就是去發現客觀法中人們之間的權利和義務以及人們之間的行為及社會關系怎樣調節。在這一過程中，作為客觀法的主體，未來制定法（主觀法）權利的享有者和義務的承擔者、與未來制定法有著切身利害關系的公眾的參與，是不可缺少的。如果缺少了這關鍵的一方——公眾，制定的法律難免在科學性上有所欠缺。因為客觀法是隱身于公眾之中的，公眾對客觀法是有深刻體會的，公眾參與立法可以讓客觀法的原貌盡量展現出來，從而使制定法反映社會發展的客觀規律，具備科學性。

2 公眾參與立法的法律與政策依據

我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，公眾參與國家政治生活是我國國家性質的內在要求。憲法是我國擁有最高法律效力的法律，一切組織、單位和個人的活動都必須遵守憲法。1982年《憲法》確立了公民參政權，明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”；“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”立法權是國家權力中的重要權力，公眾參與立法是公民參與政治的重要組成部分。這表明公眾參與立法具有憲法上的保障。2000年，我國《立法法》公布實施，其第5條明確規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”該法在第34條和第58條就全國人大常委會以及國務院立法中公眾參與立法的途徑作出了概括性的規定，即規定全國人大常委會和國務院在立法過程中聽取各方的意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

除了以上法律依據外，黨和國家的政策也鼓勵公眾參與立法。黨的十七大報告指出：“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”，“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。”從而從政策方面完善了公眾參與立法的依據[4]。

3 公眾參與公共圖書館立法的具體方案

公眾參與立法不僅是法律科學性的內在要求，也是公眾維護自身法律權利的體現，同時也為黨和國家的政策所鼓勵。筆者認為，公眾可以通過以下方式參與立法：

3.1 公開立法相關信息

公眾參與立法的前提和基礎是必須知悉立法信息，如果不知悉立法信息，公眾參與立法就無異于空中樓閣——無法實現。因此，應該保障公眾的立法信息知情權。這里的立法信息僅指相關立法信息，因為有些信息涉及保密，不宜公開，但這種保密信息必須是嚴格意義上的保密信息，應該有它的具體標準，不能借口信息保密而剝奪公眾的立法信息知情權。在實際操作中，公開立法相關信息還應注意以下幾個問題：首先，在立法過程中所產生的問題、爭議都應充分利用網絡或媒體傳達給公眾，使公眾能及時地了解立法動態。這樣做雖然會導致立法成本增大，效率降低，但是可以增加立法透明度，保障公眾立法信息知情權。其次，公開《公共圖書館法》的草案、說明、背景資料、立法討論中的會議記錄等，確保公眾全面獲得信息。《公共圖書館法》草案制定的信息筆者是從網絡上看到的，曾專門到網絡和媒體上查找草案內容，但目前為止，草案的具體內容還不知曉，更別說是草案的說明、背景資料、立法討論中的會議記錄等信息了。要讓公眾參與立法，保障公眾的參政權，這些信息必須讓公眾知悉，公眾才能參與《公共圖書館法》的制定。最后，公布立法機關的會議時間、地點，使公眾能夠直接了解立法的狀況。目前，《公共圖書館法》已被列入十一屆全國人大常委會立法規劃中的第二類項目，但進展似乎不是很順利。2009年在北京舉行的中國圖書館學會新年峰會上，“如何才能積極推進《公共圖書館法》立法工作”成了大會唯一的議題。推進一項法律的立法工作必須有強大的推動力，這種推動力只能是來源于與相關法律具有切身利害關系的公眾，這種力量是自下而上，而不是相反。因此，應該讓公眾知悉立法機關的會議時間、地點，使公眾能夠直接了解立法的狀況，關注立法的進程，從而推動《公共圖書館法》的立法工作。

3.2 暢通信息反饋渠道

保障公眾的立法相關信息知情權，目的是讓公眾參與到立法過程中來，信息的公開必然會有信息的反饋，公眾的信息反饋是公眾參與立法的一種重要方式。《公共圖書館法》草案的牽頭人北京大學教授李國新就深感在法案起草過程中公眾參與程度不足，呼吁應該讓更多的人參與《公共圖書館法》的制定。要讓更多的公眾參與立法，信息的反饋是少不了的，這就要使信息反饋渠道暢通。要使信息反饋渠道暢通，就應該建立專門的工作機構受理公眾的信息反饋。筆者認為，建立專門的工作機構受理公眾的反饋信息應該做到以下幾點：一是公布接受公眾反饋信息的地址或電子郵箱，方便公眾意見和建議的送達；二是應該確定專門人員負責受理公眾的意見和建議，受理人員應該具有一定的專業水平，并且能夠負責任地對反饋信息進行識別，區分出哪些信息具有價值，哪些信息沒有價值；三是應該對公眾的反饋信息進行回復，以表示對公眾的意見和建議的尊重與重視，讓公眾能夠合理預期他們對立法的影響。

3.3 建立民意調查制度

暢通信息反饋渠道可以讓公眾參與到立法進程中去，但是通過這種方式所收到的公眾意見和建議不一定是全面的，因為愿意主動參與到立法進程中的公眾一般是參與立法熱情高的人群，這當中就很有可能有一些利益集團參與其中。立法過程是一個各方利益博弈的過程，法律就是各方利益博弈達到的一個均衡狀態，因此除了要暢通公眾信息反饋渠道外，還應該了解更廣泛的民意，這就要對民意進行調查，建立民意調查制度。實踐證明，民意調查在立法進程中具有重要作用。世界上許多國家在立法過程中通常采用民意調查制度，了解廣大民眾對法律草案的意見和建議，這種民意調查制度所得的結果中立性比較強，可取性比較大。在我國，囿于現行體制的影響，立法草案的制定一般由部門來主導，《公共圖書館法》草案就是由文化部牽頭組織制定的。部門立法的一個弊端就是可能將部門的利益滲透到法律。要排除這種弊端，立法過程中民意調查是不可缺少的。民意調查機構應該是中立的，可以由立法機構成立專門的調查組織，也可以委托社會上有一定知名度的中立調查機構進行民意調查。

除了以上方式，公眾參與立法還可以采取座談會、論證會和聽證會等形式。這些會議一般是針對某些具體立法問題而舉行的。由于各方的觀點可以在會議上得到直接交流，從而更清楚地了解各方對某一方面問題的觀點，有助于立法者在制定法律時作出更加完備的規定。

[1]葛洪義.論法的生成[J].法律科學，2003（5）.

[2]沈宗靈.法理學[M].北京：高等教育出版社，2004.

[3]薩維尼.論立法與法學的當代使命[M].北京：中國法制出版社，2001.

[4]宋方青.地方立法中公眾參與的困境與出路[J].法學，2009（12）.