海峽兩岸農地利用政策的比較研究

周江梅,曾玉榮,林國華,吳 越

(福建省農科院農業經濟與科技信息研究所,福建 福州 350003)

海峽兩岸農地利用政策自1949年以來都經歷著不斷變革與完善過程,近年來都十分關注農地利用效果。如何更有成效地利用農地成為兩岸行政部門與學者們努力探尋的問題。本研究對兩岸農地利用政策進行比較,旨在借鑒臺灣經驗,尋求更有利于未來大陸農地政策推行的對策,以更好地提升大陸農地利用效率。

1 兩岸農地利用政策比較

兩地農地開發利用政策又有各自特點,內容上也存在相同與不同之處。

1.1 相同點

1.1.1 農地制度變革初期都以 “耕者有其田”為目標 新中國成立后,大陸開始致力于土地改革。1950年6月,通過并頒布了中共七屆三中全會提出的 《中華人民共和國土地改革法》,以 “廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農民的土地所有制”達到 “耕者有其田”目標。1952年土地改革基本完成后實行土地農民私有,農民擁有了法律上的土地產權,即土地所有權、占有權和收益權等統一,“農民階級千百年來的平均主義傾向以地權的形式得到了最大限度的實現”[1]。廣大農民獲得土地,由此帶來生產積極性與投資意愿極大提升,土地產出率也獲得了快速提高。

臺灣在20世紀40年代末50年代初為了推動農村經濟發展,提高農地經營效率,推出了減輕佃農地租負擔、保障佃農權利、扶持自耕農等農地政策。1949年公布了 《臺灣省私有耕地租用辦法》,實行減租,規定 “租額不得超過正產物全年收獲總量375‰”;1951年又制定了 《農業地租減至37.5%的法案》和 《耕地三七五減租條例》,這使得 “三七五減租”政策法律化,增強了 “三七五減租”實施的力度;1951年頒布了 《放領公有耕地扶植自耕農實施辦法》,辦法規定 “放領公地地價,得按照該等土地等則全年正產物收獲量兩倍半折成實物計算之,地價分十年攤還”,公地承領中還明確了承租耕地的現耕農享有優先權,“公地放領”政策成功實施促進農民生產積極性提高;1953年出臺 《實施耕者有其田條例》,條例規定 “地主得保留其出租耕地7等則至12等則水田3甲,其他等則之水田及旱田,則依一定標準予以折算后保留”,而超出部分全部由當局征收,征收后耕地再類似于 “放領公地”規定給農民,該條例的實施使自耕農數量大幅度增加,“耕者有其田”目標基本得以實現;1953年同時公布了 《實施耕者有其田條例臺灣省施行細則》,使前述條例能得以較好貫徹與實施,確保現耕農向自耕農轉變及其利益實現。

這些政策體現了臺灣地區當時農地變革的一個漸近過程,最終促使大部分佃農成為自耕農,推動了 “耕者有其田”目標的實現。這一系列改革也促進農民對農地投入增加、農地產出率提升。

1.1.2 農地流轉與規模經營成為農地利用制度的核心 農地流轉、規模經營已成為近年來大陸政府文件中不斷出現的名詞,是當前農地利用政策的核心內容,是中央提出 “把發展現代農業作為轉變經濟發展方式的重大任務”的前提與基礎。2001年大陸發布了 《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》,意在規范農地流轉,保護農民土地權益,推動農地規模經營;2007年中央一號文件 《關于積極發展現代農業與扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》,提出大規模地實行農地整治,以促進農地規模經營與現代農業發展;2008年中央一號文件 《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》,提出 “在有條件的地方培育發展多種形式適度規模經營的市場環境”;2008年十七屆三中全會通過了 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》,明確規定了“按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營”;2008年底農業部出臺了 《關于做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的通知》,以 “確保流轉規范有序”;2009年中央一號文件 《促進農業穩定發展農民持續增收》,提出 “規范土地承包經營權流轉”;2010年中央一號文件 《關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》,提出 “健全流轉市場,在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營”;中央提出的“十二五規劃”,將 “現代農業”作為 “十二五”期間的重要任務,并提出 “完善土地承包經營權流轉市場,發展多種形式的適度規模經營”。

臺灣地區近年來進行了以活化農地利用為目的的農地經營規模化、集團化、效率化的一系列農地改革,其中最突出的是2008年 “農委會”推行“小地主大佃農”政策,被臺灣學者譽為又一次重大的農地變革,該政策特別強調:保護農地資源,引導農地資源規模開發與利用,并建立農地分級分區管理及回饋機制,大量釋出都市周邊不適農作地區或低生產力的土地;“農委會”還于同年底發布“小地主大佃農貸款要點”,為協助大佃農承租土地及企業化經營貸款的資金需求,提供優惠貸款融資,對于大佃農所需產銷補助及企業化經營管理需求,將提供獎勵及協助,以更積極的措施輔導農業經營者擴大農場經營規模,提高產業競爭力[2]。該政策主要目的在于推動農地使用權流轉,而不危及農地所有權人利益,因此,實施以來受到農民歡迎,農地的規模效益得以顯現,“大佃農”經營的農地面積平均增加了6倍,促進農業專業區形成。

2009年經 “行政院”核定,“農糧署”也推動“水旱田利用調整后續計劃”,以辦理連續休耕農地租賃措施,鼓勵農民出租及專業農民承租連續休耕的農地,進一步擴大經營規模。

1.1.3 農地集約節約利用成為當前兩岸農地政策關注的焦點 大陸近年來十分關注農地的集約節約利用。2008年中央一號文件 《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》指出 “繼續增加投入,加大力度改造中低產田”,以實現農地集約與高效利用;2008年 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確規定 “加快農業經營方式轉變。家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變,增加技術、資本等生產要素投入,著力提高集約化水平。”2009年中央一號文件指出 “抓緊編制鄉鎮土地利用規劃和鄉村建設規劃,……農村宅基地和村莊整理所節約的土地,首先要復墾為耕地”,節約農地利用已成為當前一項重要任務;2010年 《十二五規劃綱要》提出 “優化農業產業布局,加快構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等的農產品主產區為主體,……鼓勵和支持優勢產區集中發展糧食、棉花、油料、糖料等大宗農產品。加快發展設施農業,推進蔬菜、水果、茶葉、花卉等園藝作物標準化生產。”其目的就是要促進農業生產經營的規模化、標準化、集約化。

臺灣農地改革注重了農地管理與集約節約利用,體現在妥善規劃農地資源,合理釋出農地,建立農地分級分區管理,突破小農經營困境,推動農地節約、集約、規模經營,提升農地資源利用效率與農業競爭力。2008年 “小地主大佃農”政策中除了擴大農地規模經營外,還有一項重要內容:建立農地分級、分區管理,大量釋出都市邊緣非農業使用比例高的不適用農地,以合理化農地資源利用,同時集中資源輔導有優越產銷條件的專業生產區,建立資源整合利用,提升農地利用效率。2009年加強了農地分級分區管理制度的設立,引導農業經營區位合理配置,建立農地資源空間利用政策,依地方發展需求合理設置農地資源整體規劃與調整農地利用范圍;對都市邊緣或不適從事農業使用地區,加速辦理分區調整,提升土地利用效率,并集中資源輔導具優越產銷條件的專業生產區[3],提高農地資源的有效利用。此外,臺灣當局還結合小農成立產銷班等各類農民組織,共同提升土地經營效率與農民的農地收益。為了充分發揮農地資源利用效率,2009年臺灣當局還提出了 《農村再生條例草案》,通過 “農村再生”保護優良農田,確保農地資源及質量。“農村再生”有助于農地集中與優化,對于推動農村整體發展具有重要意義。

1.2 不同點

1.2.1 農地制度變革中農民的農地權益存在差異

在大陸農地制度變革中農民對農地權益發生著顯著變化,而臺灣的農民土地權益則相對穩定。計劃經濟時期,1952年土地改革基本完成后實行土地農民私有,農民擁有完整的土地產權,即土地所有權、占有權和收益權等統一,基本確立了 “耕者有其田”的農民土地所有制,農地利用效率獲得明顯提升。合作化運動初期,農民的所有權與使用權分離,有利于在低生產率情況下通過農民互助與資源整合提升農地利用效率。高級社出現導致所有權的主體發生了變化,集體擁有了土地所有權,由于當時生產關系超越了生產力發展水平,也導致農地利用效率低下。

改革開放后,農民的土地所有權又再次實現了集體所有權與承包經營農戶使用權的分離,有效推動了農地利用效率的提升。雖然,此后發展中 “農地流轉”帶來了一系列土地問題,但維護農民土地承包經營權穩定,“建立和健全土地有償使用和合理流動機制”成為農地制度變革中重要關注點,并且 《物權法》賦予了承包經營權為用益物權的性質,承包經營權成為一種特殊的 “使用權”。

臺灣 “農地農有”后,行政當局就一直致力于農地利用效率的提升。通過早期一系列政策,農民擁有了耕地的所有權。20世紀70年代后 “農地農有與農地農用”向 “農地農用”轉變,促進了農地所有權流轉。2000年后臺灣當局又對 《農業發展條例》進行了修訂,將 “農地農有、農地農用”調整為 “放寬農地農有、落實農地農用”政策,其重點是調整農地農有,放寬農地經營者資格,允許任何自然人購買農地,以此推動資本進入農業生產領域,提高農地利用的經營效率。放寬農地經營者資格,一定程度上促進了農地所有權流轉 (農地更有利于向專業戶等集中)。近年來 “管地不管人”向“小地主大佃農”政策演變,推動了農地使用權流轉。2008年至今推動 “小地主大佃農”政策,該項政策以釋放農地使用權為基礎,在保留農戶對農地所有權基礎上一次重要變革,既充分保證了農民土地權益,又能較有效地解決農地私有化下規模經營不足問題,推動了以農地使用權流轉為基礎的現代農業發展。

1.2.2 兩岸農地制度變遷方式不同 大陸農地利用制度變遷中雖然帶有誘導性變遷成分,但更多具有強制性,體現了一種 “自上而下”的變革模式;臺灣則更多強調以誘導性變遷為主,體現了一種“自下而上”與 “自上而下”相結合的變革模式。

解放初期至改革開放前期初級合作社、高級合作社時期,土地制度變革始終帶有一定強制性,都是中央給出方針與政策,而后再進土地制度調整,即使部分政策出現偏差,但是土地制度改革還是按中央政策要求繼續下去;改革開放之后,農地政策進行了以賦予與穩定 “承包經營權”為核心土地制度調整。改革開放初期農地制度改革要求強烈,由于高級合作社留下生產率十分低下的后遺癥,使得基層以 “包干到戶”為主的改革要求愿望極強,中央為此在改革開放后第二年在全國全面施行 “家庭聯產承包責任制”。在此之后一系列改革中,中央根據農地利用過程中出現新問題,提出了一系列農地政策,近年來中央一方面關注農民土地權益,另一方面關注農地利用率提升。總體來看,在制度變遷中雖然也出現過因 “下”要求而敦促 “上”實現改革的案例,但大多還體現了 “自上而下”政策變革方式。

而臺灣由于實行 “耕者有其田”后,主要采用一種購買而不是無償贈與的方式,實現了農民對農地私有。雖然其后也采取了一系列措施來促進農地流動,但大多采用一種 “自下而上”與 “自上而下”相結合的農地制度變遷模式,在尊重農地私人占有基礎上,推動農地向高效率方向變動。

1.2.3 近年來兩岸農地利用政策側重點有差異

大陸關注于農民土地權益穩定與擴大,以及以此為基礎的現代農業發展;臺灣關注于農地的規模經營與農地資源合理利用。

大陸全面實施以 “家庭聯產承包責任制”的農地變革后,于1984年中央一號文件 《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》規定:“土地承包制一般應在15年以上。在延長承包期以前群眾有調整土地要求的,可以本著 ‘大穩定、小調整'的原則,經過充分商量,由集體統一調整”;1985年中央一號文件規定:“聯產承包責任制和農戶家庭經營長期不變”;1993年中共中央要求:“在原定的承包期到期后,再延長30年不變”;1998年第十五屆中央委員會第三次全體會議指出 “要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策,賦予農民長期而有保障的土地使用權”;同年修訂的 《土地管理法》將土地承包經營期限延長至30年;2001年中央發布了 《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》,強調指出 “農戶承包地使用權流轉要在長期穩定家庭承包經營制度的前提下進行”;2002年全國人大常委會通過的 《中華人民共和國農村土地承包法》,農村家庭土地承包經營權有了法律保障;2003年開始實施的 《中華人民共和國農村土地承包法》對不同農村集體組織形式在土地承包中的所有者主體地位予以確認,旨在穩定農地承包經營權;2007年 《物權法》出臺,明確了農村土地承包權為用益物權。《物權法》承認了土地承包權,土地承包權成為獨立于集體土地所有權的法定物權種類,提高了承包人對侵犯土地承包權的抵御能力;2008年黨的十七屆三中全會審議通過了 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》,提出的 “保持穩定、長久不變”,農民土地承包經營權穩定且長久不變,意味著農民土地權益保護已經得到進一步提升;在穩定與推進農地使用權流轉基礎上,大陸積極推進現代農業建設。2007年中央一號文件 《關于積極發展現代農業與扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》,明確提出要發展 “現代農業”。中央提出的 “十二五規劃”再次將發展 “現代農業”作為 “十二五”期間的重要任務。

為適應現代農業發展與推動農地資源合理利用,臺灣當局積極開展農地重劃。《農業發展條例》中涉及的劃定 “農業專業區”,鼓勵家庭農場利用種種方式 (共同經營、委托經營、合作農場或其他經營方式)擴大經營規模,并加速辦理農地重劃,推行共同、委托及合作經營;提供擴大農場經營規模的購地貸款,加強推行農業機械化配合措施,并將農地重劃與興修水利等工程、推行農業專業化生產、共同經營和興辦合作農場等結合起來,使農業基礎設施得以完善,耕地布局趨于合理,從而使臺灣農業生產效益提高了30%。臺灣當局對 《農業發展條例》進行了修訂后,對農地方案進行修正:將現行供農業使用的土地重新劃分,做到地盡其力;調整農地農有,放寬農地經營者資格,允許任何自然人購買農地,以此推動資本進入農業生產領域,擴大農地集約化與規模化經營。

近年臺灣當局對農地進行分級分區管理,主要依據地方發展需求,合理調整與規劃農地利用范圍,集中發展具優越產銷條件的專業區,并配合社會經濟發展需求合理釋出農地,提高了農地經營效率,而且基于原有農地資源基礎上整合與有效利用還促進臺灣地區農地多功能利用,休閑農業興起,為農村發展與農民就業提供了新的機遇。

2 促進大陸農地利用的政策建議

2.1 農地開發利用政策變革應逐步趨向 “上下互動”方式

隨著農民對農地權益擴大化,農地政策制定方式必將趨向 “上下互動”模式。臺灣采取 “自上而下”和 “自下而上”互動方式,讓農村居民切切實實感受并理解到制度變化的重要性,以及能給他們切切實實帶來實惠,從而調動了農民生產積極性與農地利用效率。而大陸農地政策制定過程中,除了做大量的調研和學術研究工作外,還應建立農民對農地政策變動要求的訴求渠道,使行政部門或制度建立者能切實聽到來自底層的聲音,能根據最廣大人民群眾的切實需求來研擬政策方案,也只有這樣政策才能更加符合農民需要,更能切實解決實際中的問題。北京大學中國經濟研究中心教授周其仁曾明確提出 “‘上下互動'才是土地制度改革的方向[4]” 。

2.2 農地利用政策變革應以 “提高農地利用效率”為目標

農地政策無論如何變化,將始終圍繞著 “以提高農地利用效率”為目標,這樣的目標是市場需要,也是在農地資源稀缺情況下,節約集約利用農地需要,同時這一 “效率”應是一種可持續效率。

臺灣農地政策變革從農民農地私有到農地所有權流轉到農地使用權流轉這一系列政策演變過程中,始終堅持了提高農地利用效率的方向。大陸農地開發利用政策也應突顯該目標地位。隨著經濟發展,市場化步伐加快,農地利用效率最大化也體現了當前資源節約型發展需要,尤其在人多地少,農地資源十分緊缺的情況下,農地利用政策變革應以促進農地生產率、資源產出率等提升為前提。

2.3 農地利用政策變革應推動農地利用的組織化、規模化

大陸農地開發利用政策在不斷進行著調整,以有利現代農業規模化發展。但由于大陸農地仍難以擺脫人均占地面積少、規模小的小農經濟模式,在此情況下,要發展現代農業,就必然要促進農地集中經營,而發展農民合作組織成為一種較合適選擇,可在政策上加以推動。十七屆三中全會也明確指出 “統一經營要向發展農戶聯合與合作,形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變,發展集體經濟、增強集體組織服務功能,培育農民新型合作組織,發展各種農業社會化服務組織,鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制,著力提高組織化程度”。臺灣的基層農民組織 (如產銷班等)已發展很成功,大陸有必要借鑒臺灣經驗,推動農民合作組織快速、有序發展,同時更大力度上對成立合作社給予資金和政策傾斜,從而推動農地規模經營和農業競爭力提升。

2.4 建立農地分級機制,促進經營效率提升

臺灣農地關注分區、分級管理仍值得借鑒,農業專業區形成以及規模化、集約化發展,必將敦促未來農地政策在農地使用方面的集約節約化、高效化、多元化。農地分級利用,有利于資源集中與合理分配,為規模化與集約化生產做準備。借鑒臺灣地區農地分級機制,將大陸農地進行分級,對于優良土地要優先予以保證糧食與其他作物用地需要;對于次優農地應進行改良并保證農地農用;對于較差的不適合農業使用的農地,可以考慮釋出,并轉到其他行業使用,在保證糧食全前提下,推進休閑及其他產業發展,從而有利于農業基礎地位穩固與農村經濟的穩定發展。

[1]黃祖輝,王朋.我國農地產權制度的變遷歷史 [J].甘肅社會科學,2009(3):1-5.

[2]小地主大佃農貸款要點 [L/OL].(2010-06-18)[2011-08-01].http://www.acgf.org.tw/service/小地主大佃農貸款要點.doc.

[3]水旱田利用調整后續計劃草案[L/OL].(2010-10-22)[2011-08-01].http://book.tndais.gov.tw/magazine/mag31-8.htm.

[4]周其仁.農地制度改革需“上下互動”[EB/OL].(2009-01-07) [2011-05-08].http://finance.qq.com/a/20090107/001360.htm.