公共倫理:概念辨析、價值取向、時代精神

謝治菊

公共倫理:概念辨析、價值取向、時代精神

謝治菊

公共倫理是服務型公共管理模式下的倫理形態,是社會公共領域中的基本倫理維度,是規范公共領域中所有公共行為的價值準則,具有公共性、開放性、平等性、服務性等特征。公共倫理的價值取向是公共利益,并擁有公益至上的公平正義、道德責任、合作與信任的時代精神。

公共利益;公平正義;道德責任;合作

公共倫理是服務型公共管理模式下的必然選擇,是社會治理模式變革的極度渴求。從歷史上看,行政從政治中的分離正是韋伯式官僚制理論的重要成果,它秉承行政價值中立的觀念,注重行政人員的專業化和技術化,從而促成行政活動的效率。但是,龐大的官僚制機器所建立的一套自上而下的權威與嚴密的等級秩序,嚴重阻礙了個人倫理道德的自主性,剝奪了個人的內心情感,使進入其中的人只能有效率地執行別人的意志,喪失了倫理考驗。庫珀甚至指出,“進入官僚制以后,人們的良知就消失了”。〔1〕從 20世紀 70年代起,人們在反思官僚制這個“龐大的機器怪物”的過程中,開始提出了行政倫理的問題。上世紀90年代以后,隨著社會治理觀念的興起,各種非政府組織形成的第三部門,力圖打破政府、市場的二元結構,重新審視社會福利、公共負擔、公民待遇、公共安全等諸多公共問題。公共事務不再局限于曾為唯一治理主體的政府的控制,而是受到政府與社會多元主體之間的互動所形成的“多元話語”的影響,獲得了全民性、普遍性的關注,成為與每個人相關、每個人都可以從各自立場出發做出呼吁的對象,強調公民與官員互動的公共行政倫理逐漸取代了以官員為本位的行政倫理。進入 21世紀以后,面對現代化、市場化中人們的價值迷失與人格裂變,面對科學性原則下公共行政標準的統一化與社會價值、社會文化的多元化之間的沖突,以及理性官僚制下公共組織片面追求效率而對公平導向的價值理性的背離和貶損,人們在市場化與全球化中發出了“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這說明,歷史發展的客觀必然性正在把一種力量施加于公共管理體系,要求他朝著道德化的方向發展,并把這種道德化內化為自身的內在動力,公共倫理由此產生。

一、公共倫理概念之辨析

關于公共倫理的概念,學界的分歧較大,甚至有人對“公共倫理”概念是否成立也持懷疑態度,因為他們認為倫理本來就是公共的,難道還有私人的嗎?〔2〕縱觀現有研究成果,人們常常把公共管理倫理、政治倫理視同或混同為公共倫理,由此構成了以下兩種常見的觀點。

1.把公共倫理視同為公共管理倫理。持這類觀點的人較多,是國內學界研究公共倫理的主流向度。如陳振明認為,公共倫理是“以公共管理系統為主體或以公共管理者為主體,針對公共管理行為和政治活動的社會化角色的倫理原則和規范”〔3〕;王家峰認為,“公共倫理是公共管理行為應遵循的準則與規范體系,其功能在于有效調節、規范和引導公共管理行為,促進公共管理目標的實現”〔4〕。高力認為,“公共倫理就是用以規范公共管理主體的行為,以保證公共事業的公正性,合理有效地實現公益事業目標的價值準則體系”?！?〕這些學者們之所以把公共倫理等同于公共管理倫理,原因有兩點:一是認為公共倫理學的研究對象是公共組織及其工作人員,研究的是公共管理主體與客體

2.將公共倫理與政治倫理混同。另有一部分學者將公共倫理混同為政治倫理。如何懷宏認為,“從范圍來說,公共倫理是一種公共領域里處理公共事務的倫理,而尤其是一種社會政治領域里的倫理”;〔10〕譚德禮認為,“公共倫理不僅包含了社會政治倫理,還包含處理公共生活倫理和含義非常廣泛的制度規范倫理,實際上,公共倫理關涉到社會政治生活和經濟發展等方方面面。”〔11〕甚至還有人認為,公共倫理學首先是、也必然是一種政治倫理學。〔12〕在某種程度上說,這種將政治倫理作為公共倫理的組成部分,甚至將其與公共倫理概念混同的做法有一定的道理。因為現代社會的公共事務主要由國家和政府來管理和承擔,這就容易使人們認為社會公共行為就是單純的國家政治行為或政府行為,由此,人們很可能將公共倫理視為一種特殊的政治倫理,而模糊公共倫理這一范疇。但是,政治倫理與公共倫理的區別至少可以在以下三方面顯現出來:第一,二者的概念范疇不同。雖然政治倫理在國家基本政治制度、政治組織、政治文化、市民社會等方面的倫理維度同樣是公共倫理研究的范圍,但政治倫理關于政治藝術的倫理評價以及社會或國家意識形態問題的道德考量,卻不是公共倫理所能承諾和所應完成的?！?3〕第二,現代政治領域與倫理道德存在著某種內在沖突,如果把倫理僅僅建立在政治國家的基礎上,其結果將是公共倫理的徹底異化和萎縮。第三,二者所關注的權力向度不同。政治倫理關注的是權力運行的合法性,它對公共性概念質疑、批判所謂公共利益和公共領域的真實性,在意識形態上具有相當敏感性;而公共倫理則主要關注權力運作的合理性,其重心是參與公共生活的社會成員的道德修養。

經過以上的分析,筆者認為,公共倫理既不是公共管理倫理,也不等同于政治倫理,它是服務型公共管理模式下的一種新型倫理形態,是社會公共領域中的基本倫理維度與社會公共行為的基本道德規范,是在個性發展和道德約束間保持合理張力、規范公共領域中所有公共行為的價值準則。它包括以下四層內涵:第一,公共倫理的主體是所有參與公共生活的組織與人員,既包括公共部門及人員,也包括參與公共事務的非政府組織,還包括其他所有參與社會公共事務的社會公民。與公共管理倫理對公共行政倫理的進步一樣,公共倫理擴大了公共管理倫理的空間與時間范疇,把所有參與公共生活的組織與人員都納入了其中。第二,公共倫理規范的是公共生活中的所有公共行為,既包括公共組織與人員的公共行為,也包括私人組織、非政府組織的公共行為;既包括公共領域中的公共行為,也包括私人領域中的公共行為。第三,公共倫理的核心要義在于對公共利益的維護,它直接決定著公共領域的道德走向與精神建構,因此,公益至上的公平正義、公共責任與合作是公共倫理的基本價值準則。第四,公共倫理具有公共性、開放性、平等性、服務性等特征。公共性是公共倫理的本質特性,意指公共倫理是參與公共生活的所有成員,而不僅僅是公共管理部門與人員所共同參與、共同享有的空間與準則。平等性是公共倫理的關鍵特性,指在公共倫理規范下人們的交往方式不再考慮社會地位與等級,每個人都“單純作為人”享有平等權利。開放性是指公共倫理有可進入性和可分享性的特征。服務性則根植于服務型政府的服務精神,意指公共倫理是為公共領域以及參與公共生活的所有成員提供精神服務的價值體系。

二、公共倫理的價值取向:公共利益

在了解公共利益為什么是公共倫理的價值取向之前,筆者認為完全有必要對公共利益的概念進行梳理與界定。作為一個與私人利益相對立的概念,一般認為,直到 17世紀末,公共利益 (public interest)才開始取代公益 (common good),成為政壇上屢屢出現的重要詞匯。盡管當時對公共利益的定義還不十分明確,但關于它的思潮與看法還是引起了不少的爭議,這些爭議為后人對公共利益的理解留下了許多重要遺產。A.O.Hirschman認為,公共利益應理解為:第一,如果不考慮子民百姓的私有利益,就談不上什么公共利益;第二,公共利益的存在是主觀臆造的產物,是作為一件工具而發明出來的;第三,政府的主要目的是恰當地劃分統治者與被統治者之間利益,政府無需積極地培植其子民的才智與倫理的美德;第四,利益并不是政府的基礎,但利益是政府的最佳可能基礎?！?4〕羅伯特·登哈特將眾多學者對于公共利益的不同理解歸納為四種模式:公共利益的規范模式、公共利益的廢止論模式、公共利益的政治過程模式、公共利益的共同利益模式。〔15〕在這四種模式中,公共利益或被認為是一種價值觀念,或被認為是個人利益和集團利益的聚合物。馬國泉從公共利益的形成與影響因素的角度,闡釋了公共利益的特質。他認為,抑制個人利益有助于公共利益的發展;發展社區精神,致力于社區福利,是對公共利益的有益貢獻。以多數人的意見為主導,為多數人服務,也是公共利益;以科學管理的態度來處理公共行政,防止資源的浪費與管理的混亂,能達到維護公共利益的目的;盡力鼓勵行政官員發揮有道德的領導作用,挖掘組織每一位成員的潛能,也是為達成公共利益服務的?！?6〕張慶東則認為,作為共同體利益和公眾利益,公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上,公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念,具有客觀性與社會共享性?！?7〕這說明,公共利益首先是一種價值、一種價值理念,是一種社會中的信仰、追求與動力,是衡量一個政體是否具有合法性的價值標準。它既具有客觀存在的實體形式,也是精神的抽象物。其實,早在 2300多年前,亞里士多德就已經認識到了這一點。他指出,依絕對公正的原則來判斷,凡照顧到公共利益的公眾政體就都是正當或正宗的政體;而那些只照顧統治者們利益的政體就都是錯誤的政體或正宗政體的變態 (偏離)?！?8〕

作為衡量政體合法性與公共行為正當性與否的價值標準,公共利益直接體現了公共倫理的價值取向。其原因在于,一方面,公共利益是公共管理的倫理本質。亞里士多德在《政治學》中指出,城邦是實現善業的最高團體,城邦的目的是為了實現人類生活最高的善。一般認為,亞里士多德心目中的善或善業主要指公共利益。雖然早在 2300多年前,我們的政治學家就把把城邦 (即現在的國家)存在的目的歸為公共利益的實現,然而,發軔于 100多年的傳統公共行政卻把價值排除之外,認為行政僅限于“執行”范圍,推崇“價值中立”,片面追求經濟與效率。傳統公共行政這種缺乏“規范反思”的能力,受到了很多的批判,其內在的偏頗缺陷也預示著它將要遇到諸多的價值悖論和倫理沖突。有鑒于傳統公共行政專注于效率、規則、技術的傾向,新公共行政舉起了價值與規范研究的大旗,認為公共行政不能回避對價值的判斷,應致力于實現公平、正義的公共價值。在對傳統公共行政模式的批判與超越中,公共利益對于公共管理的倫理價值突顯了出來。〔19〕正如張康之教授所指出的,作為具體履行公共管理職能的公共管理者,必須時時處處堅持道德化的價值取向,最為根本的就是要公正地處理個人利益與公共利益之間的關系,必須維護公共利益,以公共利益為價值取向,并將這種價值觀念貫徹在公共管理的日常實踐中?！?0〕這讓我們清醒地意識到,無論從公共管理的整體導向還是從公共管理的主體特征來看,公共管理的倫理價值都離不開公共利益,“即使社會大眾對于公共利益的具體內容迭有爭議,但是,其作為公共管理者的職責所在和其行為的指南,卻是毋庸置疑的”。〔21〕

另一方面,公共倫理有強烈的公共利益取向。倫理學離不開利益問題,正確理解利益是道德的基礎。公共倫理是以公共理性為核心的社會精神價值取向,它直接決定著公共領域的道德走向與精神建構,從性質來看,公益至上的價值追求與公共倫理公共性的核心要義有很大的契合性。在現代社會,調節公共管理主體、公共權力和公共利益之間的關系,規范公共權力使之按照公共意志的命令行事,就成為公共倫理規范的主要內容,公共倫理在規范與調節公共組織、公共人員和公共行為時,也必須使之導向實現公共利益的途徑。之所以認為公共倫理有強烈的公共利益取向,是因為用公共倫理對一定行為進行評判時,往往以其是否有益于公共利益的實現作為其正當性的依據。這種對行為結果的強烈關注,使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實現,從而使公共管理活動不偏離其最終的目標。

三、公共倫理的時代精神

前面提到,公共倫理是服務型公共管理模式下的必然選擇,是社會治理方式變革的極度渴求。按照社會歷史發展邏輯,服務型公共管理是后工業社會下的治理形態。這種治理形態既不同于農業社會“權制”下的統治型形態,也不同于工業社會“法制”下的管理型形態,而是以“德制”為基礎,德治與法治的有機統一的新型治理形態。這種形態是對高度不確定性、高度復雜性的后工業社會的有效回應。因此,該治理形態下的公共倫理,除應具有寬容、仁愛、誠信、勇氣、樂觀、忠誠、公平等傳統倫理精神以外,還應具有公益至上的公平正義、公共責任、合作與信任等時代精神。

1.公益至上的公平正義。公平曾被作為古希臘的四大基本美德之一,同時也是倫理學研究的經典話題。亞里士多德認為,公平不是德性的一部分,而是德性的全部?！?2〕亞當·斯密也曾認為,正義猶如支撐大廈的主要支柱,如果這根柱子松動的話,那么,人類社會這個雄偉而巨大的建筑必然會頃刻之間土崩瓦解?！?3〕普雷斯頓 (Preston)則更為具體的指出,倫理學問題就是關注什么是公正、公平、正義與善?！?4〕。這說明,一方面,人的倫理精神從根本上維護著社會公平正義實現的程度,脫離了人的倫理精神,一切社會正義只能是理想或虛幻的。另一方面,正義精神有利于促進社會公共利益的增長,正義精神的貫徹落實關鍵在于尊重公共規則。盡管公平正義一直是人類的經典倫理話題,但后工業社會的公平正義應有新的時代內涵。張康之教授在《行政倫理的觀念與視野》中指出,后工業社會的合作治理需要把視線放在公正和公平之上,而且這種公正與公平與傳統意義上的追求是不一樣的,它所強調的是公共利益至上性前提下的公正和公平。他認為,“公共行政以及新出現的公共管理體系的核心價值應當體現在公共利益上,是關于公共利益的信念、公共利益至上性的理念以及促進公共利益實現的道德意志的總和。只有在公共利益至上的理念下,公共行政才能成為維護平等和提供公正的行為體系?！薄?5〕庫珀也指出,在后工業社會中,面對價值的相對性、社會的多元化、工作與私人生活分離的模糊性的沖擊,政府管理的標準化程序、服務、規則等面臨嚴峻挑戰,人們要“重新審視那種認為同等對待就是公平對待的假說。如果公民成員事實上并不一樣,而且品性、需求、喜好和背景都迥異,那么,仍然要求同等對待他們就是不公平的了……盡管他 (指后現代公共行政中的公平,筆者注)也注重以更加令人滿意的方式提供公共服務,但更為根本的是,它公平地對待公民”。〔26〕顯然,庫珀所提出的“平等而不是等同地對待公民才是公平”的公正觀與羅爾斯“作為公平的正義”觀是不謀而合的。羅爾斯認為,人們對新時代公平正義的理解要實現從一般正義觀“符合每一個人的利益”到兩個正義原則 (即平等自由原則,機會的公正平等原則和差別原則)最后所陳述的“合乎最少受惠者的最大利益”的轉換,這種轉換正是以通過維護弱勢群體的利益來實現公益至上的社會公平。因此,在某種意義上可以認為,在服務型治理模式下,公益至上的公平正義觀正取代著柏拉圖、亞里士多德、阿奎那、奧古斯丁、馬基雅維里等的差等正義觀,體現了公共倫理的價值精髓與時代精神。

2.道德責任。庫珀曾說:“責任是建構行政倫理學的關鍵……在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中,責任一詞是最為重要的?！薄?7〕既然責任是建構公共倫理的關鍵,那么,公共行政人員要承擔哪些責任呢?張康之教授指出,公共責任是一個由行政責任、法律責任與道德責任組成的責任體系。行政責任反映了公共管理體系中的權力關系要求,法律責任體現了法律關系的基本內容,道德責任則建立與來源于公共管理倫理關系的基礎之上。〔28〕由于道德責任的確立,行政責任與法律責任才有效地統合在了一起,才有充分實現的可能性。因此,道德責任在該責任體系中處于核心地位。庫珀把這種責任歸屬為主觀責任與客觀責任。主觀責任包括對上級和下級負責,通過法律對民選官員負責以及對公民負責;主觀責任則指根植于我們自己對忠誠、良知與認同的信仰。庫珀認為,在公共行政人員的所有責任中,對公民負責是最重要的,因為,“無論是按照正式的就職宣誓、政府倫理法規,還是法令,最終,所有的公共行政人員的行為都要以是否符合公眾的利益為標準來衡量是否是負責任的行為”?！?9〕庫珀還指出,根植于忠誠、良知的主觀責任才是達成公共利益的主要責任形式,“客觀責任對你的另一個要求就是為公共利益服務。然而,公共利益是一個如此抽象與虛幻的概念,以至于無法對它提供服務,要不是有一種強烈的主觀責任,甚至連拓展決策者的視野與目的也無法實現”。〔30〕由此看來,庫珀所強調的行政人員應承擔的責任中,無論是主觀責任還是客觀責任中對公民的責任,其實都是承擔道德責任的表現。因為,主觀責任與客觀責任往往不是在法律與制度框架下發生沖突的,而是根植于人們良心道德的價值徘徊。維克菲爾德也 (Wakefield)認為,愿意做一個負責的人,以及客觀上對法律與公民負責,這些都是公共倫理學的最后防線。〔31〕可見,對公共利益負責是公共倫理的重要責任,這種責任主要表現為道德責任。現實生活中,許多政府官員不違法、不違規,但常常不為民辦事、為民謀利、為民服務,這是道德責任缺失的嚴重表現。還是庫珀說得好:“無論如何,當發現所供職的機構疏于為公民的利益著想,更沒有為公民的最大利益著想時,所有的公共行政人員,實際是所有的公共雇員都有責任去維護他們的公民利益。做不到這一點,就違背了受托責任,也是對公民權利的否定。這是最基本的倫理關懷問題?！薄?2〕可見,道德責任才是與公共倫理相匹配的責任形態。

3.合作與信任。合作與信任是后工業社會的典型特征。根據張康之教授的判斷,人類社會正在走向后工業社會,20世紀后期以來的各種各樣的社會異動都只是人類從工業社會向后工業社會轉型中必然要出現的振蕩。他認為,后工業社會及其網絡結構決定了人們之間既是合作的又是信任的。合作與信任是一對孿生兄弟:合作是交往行為和交往關系的正向價值得到充分實現的過程,是人們之間的信任充分發揮作用的過程,而且,合作又是促進信任和增強信任的基本途徑。而信任之特殊意義在于化解后工業社會密集的不確定性,單單依靠官僚制政府的努力或許無濟于事,更重要的是發動和整合全社會的治理力量,群策群力,惟其如此,才可能取得治理績效的最佳化。〔33〕在張康之教授看來,建立一種可以接納政府部門、私營部門以及第三部門,乃至公民個人的,具有充分包容性、開放性的合作治理結構,對于不確定性叢生的后工業社會將是非常重要的。也正是在這里,信任與合作這一道德指標的積極意義昭然若顯:與市場的價格機制以及等級體制的行政命令機制相映照,唯有建立于信任基礎上的合作機制,才可以作為與治理最相匹配的核心機制?！?4〕歷史坐標中信任從習俗型向契約型再向合作型的轉變表明,后工業社會的公共組織是信任與合作的同構?；蛘哒f,由于組織成員的信任而產生了合作行為的普遍化,進而形成了擁有合作制度及其機制的組織形態。處于這種組織形態中的公共倫理顯然被賦予了合作與信任的內涵,進而提升了公共利益至上的公共倫理的價值精髓?！?5〕反之亦然,公共倫理對公共利益的維護與增進必將進一步拓寬與加深不同主體間更為廣泛與深入的合作與信任。故此,只有建立起廣泛的社會信任,才可能有牢固的社會合作,也才足以去抵抗和消解后工業社會的不確定性,進而實現公共利益。由此可見,合作與信任是公共倫理的另一時代精神。

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(本文責任編輯 謝蓮碧)

D035-0

A

1004—0633(2011)03—094—05

本文是貴州省教育廳項目的階段性研究成果之一。(項目編號:10GH14)

2011—03—11

謝治菊,南京大學政府管理學院行政管理專業博士研究生,貴州民族學院管理學院副教授,主要從事公共管理理論與實踐研究。 江蘇南京 210093之間的倫理關系及倫理規范問題,管理倫理學、行政倫理學的誕生為公共倫理學的研究提供了相應的思維視野,探討公共管理主體與客體之間的道德關系,是公共倫理學的主要任務?！?〕另一種認為,公共管理倫理本質上是后工業社會的產物,它體現了國家治理與社會治理范式的根本轉換,它不僅是一種職業道德,更是一種與后工業社會相適應的新型道德形態?！?〕誠然,公共管理是人類在公共領域中的一種極為重要的活動,公共管理倫理無疑也是公共倫理的最重要的組成部分,但是,公共倫理不等于公共管理倫理。他們的區別表現在以下三個方面:第一,二者學科歸屬有差異。公共管理倫理學的基礎是管理學,而公共倫理學的基礎是哲學、倫理學。第二,二者的研究范圍和目的存在差異。公共管理倫理學作為一種職業倫理學,必然是為公共管理這一職業的實現服務的,其重心在“管理”而不是“倫理”;而公共倫理學的重心恰恰在“倫理”本身,關注“公共倫理”本身的基本內涵及其合理性,并為各種具體的公共活動提供倫理規范和評價標準。〔8〕第三,二者的外延不同,把公共倫理學等同于公共管理倫理學,就把那些非公共管理領域的公共倫理問題如公共安全倫理、公共技術倫理、市場交易倫、輿論媒體中的公共理性、市民社會的倫理問題等排除在視野之外了。顯然,公共倫理的研究范圍要大于公共管理倫理。因此,詹世友教授認為,如果公共倫理就是公共管理倫理,那就沒有必要使用兩個概念,而人們之所以感到必須使用 “公共倫理”這一概念,正表明這一概念的研究對象有其特殊性,是不可替代的?！?〕。