論行政問責法治化在我國的實現

張華民

論行政問責法治化在我國的實現

張華民

行政問責法治化是我國法治建設的必然要求。行政問責法治化體現的是多數人的意志,其價值追求在于公眾權利或公民權利的實現和保障,其根本動力在于公眾廣泛而有效的參與。我國行政問責法治化的實現路徑主要有:突出權利本位,塑造問責文化;保障公眾參與,更新問責理念;強化權力制約,健全問責體制;加快統一立法,完善問責制度。

行政問責;法治化;問責文化;問責理念;問責體制;問責制度

一、行政問責法治化的內涵辨析

要理解行政問責法治化,就必須充分認識法治化的根本性和全面性。所謂法治化的根本性,是就法治化的本質而言的,現代民主政治提倡的法治應該是體現多數人意志的眾人之治,而且多數人意志的表達是自由的、真實的,多數人意志的實現是理性的、規范的,法治化是一個動態的過程,其根本宗旨在于體現多數人的意志、保障多數人的權益,追求的是人類治理的根本價值,法治化的根本性意味著肯定法治的公益性、權威性。所謂法治化的全面性,是就法治化的范圍和對象而言的,即對社會某一領域、某一現象的法治化是指對涉及這一領域、產生這一現象的所有主體、行為、過程實行最大程度的法治,而不是對部分主體、行為、過程實行法治,同時對其他主體、行為、過程實行他治,法治化的全面性意味著推崇法治的主導性、排他性。

基于對法治化的根本性和全面性的認識,本文對行政問責法治化的理解是:由代表多數人利益的特定主體、根據多數人的意志、對不履行或不正確履行職責而損害公眾權利或公民權利的行政工作人員追究責任、并使受損公眾權利或公民權利得以最大程度恢復的過程以及該過程的規范化。代表多數人利益的特定組織是問責主體,有直接和間接之分,直接組織是通過公眾直接選舉產生的,如代議制機關;間接組織是指由公眾直接選舉產生的組織再通過一定程序產生并賦予特定功能的組織,如政府有關機構、司法機關等。根據多數人的意志,是指問責主體實行問責的出發點和歸宿以及問責的程序都必須體現公眾的意志,排斥個別人或少數人意志的專斷。對不履行或不正確履行職責而損害公眾權利或公民權利的行政工作人員追究責任,這意味著對行政工作人員的問責應當由過去局限于過錯問責,發展到包括過失問責,由過去僅對損害公眾權利造成嚴重后果或惡劣影響的行為進行問責,發展到包括對損害公民權利的一般行為進行問責。使受損公眾權利或公民權利得以最大程度恢復是現代法治發展的要求,“有權利就必須有救濟”,我國對行政工作人員進行問責必須擯棄以片面追求懲罰報復為目的的“為了問責而問責”的慣性思維,要堅持權利救濟的法治要求,對受損權利進行及時有效的救濟,使問責制度發揮更好的社會效益。

正確認識行政問責法治化還必須厘清問責法治化與問責制度化的關系。問責法治化不等于問責制度化,問責制度化是問責法治化的一種表象。問責法治化是一個體現多數人的利益和意志、追究公權力不當或非法行使的責任、維護公眾權利或公民權利的過程,是正當或合法權利與不當或非法權力的一種較量。問責法治化的核心內容是多數人的利益和意志貫穿于問責過程并體現于問責結果,問責規范的制定必須服務于這個核心內容,而且,多數人利益和意志實現的程度是衡量問責規范和問責效果優劣的首要標準。問責制度化不能涵蓋問責法治化的實質內容,只是問責法治化的一種表現形式,只有能夠體現多數人利益和意志的制度化設計,才有利于問責法治化的實現,否則,將成為問責法治化的障礙,在行政問責界域內,甚至會使問責由形式上的法治化走向實質上的專制化,成為某些權力專斷者推卸責任、壓制異己的手段。

二、行政問責法治化的價值追求與根本動力

(一)行政問責法治化的價值追求

價值追求是事物發展內在品質的需要和體現,也是事物存在的根本原因,它貫穿于事物發展的全過程而標志于事物發展的終點。行政問責法治化的價值追求在于公眾權利或公民權利的實現和保障。

首先,從行政問責法治化的內在品質看。一則,行政問責法治化承認人民主權是現代政府具有合法性的根本理由。政府的一切行為都是基于維護多數人的正當權益而履行的必要義務,不履行或不正確履行必要義務,都是對維護多數人正當權益的背離、是對人民主權這一現代民主政治理念的漠視,因而,承擔必要的責任以恢復正當權益的尊嚴和彰顯人民主權的存在,就成為現代政府保持合法存續的必然要求,而正當權益的合理內涵和人民主權的直接體現正是公眾權利或公民權利的實現和保障。再則,行政問責法治化承認多數人參與的問責優于少數人或個別人參與的問責、異體問責優于同體問責。“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的經驗。有權力的人使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”〔1〕現代政府擁有越來越廣泛的公權力,政府及其公務人員容易濫用權力也是“萬古不變的經驗”,要使政府的公權力不被濫用,就必須對政府的行為加以監督,行政問責法治化正是民主政治視野下對政府行為進行監督的重要形式。行政問責法治化承認多數人參與的問責優于少數人或個別人參與的問責,就是承認多數人的權利優于少數人或個別人的特權,就是承認多數人比少數人或個別人更能代表和準確反映公眾權利或公民權利從而更有利于公眾權利或公民權利的實現和保障;行政問責法治化承認異體問責優于同體問責,就是承認“要防止濫用權力,就必須以權力約束權力”,〔2〕就是承認行政問責必須以異體問責為主,而相對政府主體來說,異體問責主體的合理建構和程序的正當設置不僅是多數人能夠真正參與問責并取得實質成效的根本路徑,而且是公眾權利或公民權利得以實現和保障的必然要求和重要體現。

其次,從行政問責法治化的基本功能來看。一則,行政問責法治化是法治政府建設的重要內容。法治政府是與專制政府相對應的,與專制政府依賴權威且權責失衡不同的是,法治政府要求依法行政且權責一致,任何違法的行政行為都必須承擔相應的法律責任。現代法治本質上是體現多數人意志的眾人之治,政府法律責任的承擔實質是因政府違背眾人意志的行為而遭受侵害的公眾權利或公民權利得以恢復和維護的體現,如何使政府及時充分地承擔其應當承擔的法律責任,正是行政問責法治化存在的理由和追求的目標,可見,行政問責法治化通過追究政府法律責任而契合于實現和保障公眾權利或公民權利的價值取向。再則,行政問責法治化是公眾監督政府的重要手段。公民私權利受到侵害有兩個來源,一是其他私權利,一是公權力。在權利平等理念深入人心的當今社會,私權利相互間產生糾紛的救濟機制已相對成熟而且有效,而私權利受到公權力侵害時,因為主體間實質地位的不平等,從而使私權利尋求救濟的路途異常坎坷,這其中又因為行政權相對于立法權和司法權更具有廣泛性和主動性,而使政府成為公權力侵害私權利的主要形式。為了控制政府行政權、促進其依法行政從而使行政權不能甚至不敢侵害私權利,對行政權的行使加以有效監督就成為一種必然,而體現多數人意志的行政問責法治化,就是監督行政權行使的有力形式,其保護的私權利的主要體現即是公眾權利或公民權利。

(二)行政問責法治化的根本動力

根本動力是驅使事物向前發展的根本作用力,它產生于事物發展的起點、作用于事物發展的過程、趨向于事物發展的目標和終點。根本動力不同于一般動力,它對事物的發展力度、發展方向、發展效果起著主導和決定作用,一般動力作用的大小取決于其與根本動力契合的程度。行政問責法治化的根本動力在于公眾廣泛而有效的參與,包括直接參與和間接參與。

首先,從行政問責法治化的演進過程看。封建社會條件下不可能產生現代意義上的行政問責法治化,因為專制的體制和官僚的理念使政府不需要也不習慣于在體現民意的制度的監督下去行使自己的權力,否則無異于作繭自縛;況且,以自給自足為主要特征的自然經濟和環境相對封閉且溝通形式單調的社會構成,在一定意義上對專制的治理模式有一種合理的依賴,因為經濟和社會的封建性會導致行政治理模式的單一,很少有中介的、社團的和杠桿性的治理手段可供選擇,民意的表達也缺乏有效的渠道。行政問責法治化肇始于資本主義革命的勝利。資產階級獲得解放并取得政權后,為了進一步促進資本的發展,不僅倡導平等、自由的理念,以塑造最優的資本發展環境,而且構建起符合資本發展要求的政府治理模式,由專制走向民主、由人治走向法治,從根本上防止了封建專制政府死灰復燃;民主、法治決定了政府治理的性質,民主、法治的程度決定了政府治理適應資本發展需要的程度,所以,民主、法治范圍的擴大和內容的豐富就成為資本主義社會的強烈要求;同時,隨著市場經濟得到主導性和全面性的發展,市場經濟主體的易變性和廣泛性進一步凸顯,與資本發展休戚相關的利益主體已由少數人普及至所有公民,因此,廣大公民已成為政府走向民主、法治的最大推動者。行政問責法治化,不僅是防止封建專制政府死灰復燃的有力手段,更是政府走向民主、法治的重要內容,其發展動力及功能發揮的大小,從根本上取決于公眾廣泛而有效參與的程度。

其次,從行政問責法治化的現實需要看。法國著名思想家孟德斯鳩說:“權力不受約束必然產生腐敗,絕對的權力產生絕對的腐敗”。〔3〕我國更有學者指出:政府決策的失誤比腐敗更可怕。〔4〕行政權是現代社會與公民聯系最廣泛、最直接的公權力,如何防止行政權被濫用、使其不產生腐敗甚至杜絕腐敗呢?行政體制內部的自我約束和自我監督盡管重要但不是重點,重點在于現代行政權的行使必須反映現代社會由權力本位向權利本位、由國家本位或個人本位向社會本位發展的要求,從制度上保證廣大公民真實有效地參與對行政權的監督,使公眾權利的實現和保障在公民的監督下得到落實,使行政權在圍繞公眾權利的實現和保障的條件下得以健康運作。和平與發展是當今世界的兩大主題,和平的基礎是和諧,發展的重點是經濟,社會和諧和發展經濟是現代政府行政的兩大重心;社會和諧的關鍵在于利益的分配是否公平,發展經濟的關鍵在于其發展是否具有可持續性;只有體現廣大公眾權利的實現和保障的分配,才能保證最大的公平,只有滿足廣大公眾權利的實現和保障的經濟,才是可持續發展的經濟,任何個人和少數人的利益需要,都不可能從根本上保證利益分配的公平和經濟發展的可持續,所以,政府行政必須反映公眾權利的實現和保障的要求。行政問責法治化正是通過對政府行政行為的監督以達到實現和保障公眾權利的目的,因此,其存在的意義和期待的愿景決定了其天然地依賴于公眾廣泛而有效的參與。

三、我國行政問責法治化的實現路徑

(一)突出權利本位,塑造問責文化

影響我國法治化問責文化形成的因素很多,如傳統思維習慣、政治演進過程、物質生產條件等,但從根本上說,貫穿于其他一切因素之中且對我國法治化問責文化尚未確立起決定作用的因素,是權利本位思想的缺失。權利本位思想的缺失,是我國傳統習慣思維中集體利益高于個人利益長期存在的前提條件、是我國大一統政治集權模式長期存在和發展的必然要求、是我國商品經濟等現代生產方式長期難以充分發展的內在原因。權利本位思想缺位的必然結果,是公權力對私權利的漠視和輕視,以及私權利對公權力的畏懼和無奈,因而從根本上導致我國行政問責中“重統治權威、輕權利需求”和“重明哲保身、輕匹夫有責”現象的存在。要使我國建立起以權利本位為核心的現代法治化問責文化,灌輸問責理念和加強道德教化對于我們這樣一個有著極為悠久的灌輸和教化歷史的國度來說,仍然有需要但絕非最重要。目前最重要的,一是完善真正體現權利本位的國家權力結構。國家的一切權力來源于人民,是現代民主政治的應有之意,這就決定了公民權利的實現和保障既是現代國家權力產生和建構的根本原因,也是其存在和發展的價值所在,任何個人或少數人的蹂躪權利本位的權力狂想,都必然遭到譴責和否定。這種國家權力結構的構建必須遵循“由權利產生權力、由權力制約權力、由權利否定權力”的邏輯主線,使國家權力行使者在權利否定權力的過程中切實感受到權力因權利而存在、使私權利擁有者在權力服務權利的過程中切實感受到監督國家權力就是維護自身權利,從而樹立權利意識、促進法治問責。二是大力開展真正維護權利本位的立法和司法實踐。每一部充分體現公民權利實現和保障的法律法規的制定和頒布,都會積極推進公民權利意識的提高,因為法律法規對公民權利的尊重和認可,使公民對權利的認識由抽象到具體、由模糊到明確、由不可觸及到可以預測和可以操作,為公民捍衛權利提供了可能的路徑,如《行政訴訟法》、《勞動法》、《物權法》等法律的頒行,無不是提高公民權利意識的助推器。同時,每一次充分體現公民權利實現和保障的司法實踐,尤其是經典判決,都是公民乃至整個社會法治意識進步的生動教材,其宣揚法治的作用往往是一般的灌輸和說教所難以企及的,中外法治進程中均不乏此例,如推進我國法治政府建設的“孫志剛案”和推動美國司法審查制度發展的“馬伯里訴麥迪遜案”〔5〕,因為它們都以最直接的方式、最有效的結果向公眾展示:無論面對個人、組織還是國家,權利的維護不僅是正當的、現實的,而且是應該的、必須的。

(二)保障公眾參與,更新問責理念

理念,是作為社會主體的人的一種主觀思想認識,是人的思維對事物的規律及本質經過長期認識和判斷而形成的觀念、信念、理想和價值的總和。法治化行政問責要求以權力受到制約、程序保持公正、權利得到保障為其基本理念,而我國行政問責出現了“重權力問責、輕權利問責”和“重應急效果、輕實質效益”的理念錯位。更新我國行政問責理念,從根本上依賴于公眾廣泛而有效地參與到行政問責過程之中。其一,只有公眾參與問責,才能真正實現由“權力問責”走向“權利問責”。權力問責與權利問責的關鍵區別在于:權力問責的根本目的在于維護權力的存在和延續,而權利問責的根本目的在于公眾權利或公民權利的實現和保障。盡管現代民主政治從邏輯上詮釋了權力產生于權利并服務于權利的內在聯系,但由于權力本身具有獨立和膨脹的天性,所以,權力一旦由權利產生之后,其背離權利甚至侵害權利的沖動和舉動就從未停止,而且這種背離和侵害在民主意識欠缺和民主制度欠成熟的國家則愈加明顯。在我國,要使問責能真正羈束權力且使權力始終服務于權利,擁有權利的廣大公眾采取各種方式廣泛而有效地參與問責過程是根本路徑而且是根本保證,也只有這樣,法治化問責理念才能真正形成和深入人心。其二,只有公眾參與問責,才能真正實現行政問責維護權利、促進發展的實質效益,而不是僅僅追求應急效果。問責實質效益的發揮依賴于問責實體正義和程序正義的實現,其中,實體正義表現為公眾權利或公民權利的實現和保障,程序正義表現為過程的公開、公正、透明。程序正義不僅是實體正義的保證,也是問責發揮實質效益的關鍵,而從本質上說,公眾參與才真正是程序正義產生的條件和存在的基礎。一方面,公眾參與的廣泛性和經常性決定了公眾參與問責必須依賴有效的程序,否則就會出現無序問責;另一方面,公眾參與問責的權利要真正擺脫利害權力人的干預,法治化的程序設置是最有力的保障手段,否則,權利問責最終將走向虛化和人治化。在我國,公眾參與問責除了公民個人通過法治化程序直接參與問責外,更多的是通過能夠代表多數人利益的特定組織依照法治化程序行使問責權。這種特定組織有直接和間接之分,直接組織是通過公眾直接選舉產生的,如代議制機關;間接組織是指由公眾直接選舉產生的組織再通過一定程序產生并賦予特定功能的組織,如政府有關機構、司法機關等。法治化問責程序 (如公開、透明等)能夠有效規范特定組織的行為、排斥個別人或少數人意志的專斷,從而使多數人的意志能夠貫穿問責的始終,以保證問責實體正義的實現。

(三)強化權力制約,健全問責體制

權力制約和權力監督都是監控權力運行的具體形式,權力制約強調的是以權力合理分配為前提條件的權力之間的相互制衡,而權力監督更多表現為權力內部不同組織之間的約束,尤其是上級對下級的事后監督。相對于權力制約來說,權力監督一直是我國控制權力運行和防范權力濫用的首要的機制安排,因為它契合了我國歷史上長期存在的封建專制統治和當代曾經實行的高度集中計劃體制的需要,即“監督制度在中國非常發達并有頑強的生命力,究其原因,它與中國社會以權力為核心的精妙絕倫的金字塔型的社會結構與官僚體制相關。”〔6〕但隨著我國民主政治的進步、市場經濟的發展以及社會結構的深刻變化,傳統的權力監督機制已經不能適應現代權力控制需要,且弊端日益顯現,我國行政問責中“重同體問責,輕異體問責”及由此衍生的問責對象選擇上“重形式對象、輕實質對象”的現狀就是例證。若要真正根除“誰來監督監督者”和“只拍蒼蠅、不打老虎”的現有問責痼疾,我國必須強化權力制約、健全問責體制。在著力構建有利于公眾直接參與問責的機制的基礎上,重點加強兩方面建設。一是改進現有行政問責機制,關鍵是合理界定行政體制內的問責主體,而且增強并保障其獨立性和權威性;二是從實質上建立起獨立于行政權的體現權力制約要求的行政問責機制。這種問責機制在問責主體的設置上,突出其異體性、制衡性和權威性。我們可以借鑒西方發達國家的有益經驗,使議會 (我國是人大)和法院成為其主要形式,如,美國國會設有政府責任辦公室,幫助國會調查聯邦政府部門的工作表現、預算經費的去向等,對政府的政策和項目情況進行評估和審計,對其違法或不當行為的指控進行調查,并提出法律決定和建議;法國在 1993年通過了反貪法,并成立了跨部門的“預防貪污腐敗中心”,該中心由高級法官及內政部、地方行政法庭、司法警察和稅務部門的專家組成。〔7〕在問責形式的選擇上,突出其外部性、他律性和威懾性,如建立彈劾制度,使自律性的引咎辭職制度作為必要的補充,因為彈劾具有他律性,具有足夠的威攝力。

(四)加快統一立法,完善問責制度

我國長期以來行政問責制度建設主要以地方政權機關為主,在問責主體、問責對象、問責范圍、問責程序、問責方式等多方面,不同地區的問責規范存在非常大的差別,造成同事不同罰、同責不同罰現象的大量存在,與公平公正的法治社會基本理念相去甚遠,也與我國除港澳臺外以單一制為主體的國家結構不相適應。所以,從全國看,問責的社會效果十分有限,甚至導致隨意問責的負面影響。隨著行政問責制在法治政府建設中的地位和作用日益突顯,必須糾正這種“重制度頒行、輕制度統一”、“重實體規范、輕程序規范”的現象,加快統一立法、完善問責制度已成為提升問責公信力、體現政府責任心的必然要求。加快統一立法、完善問責制度的重點在于:其一,必須提高立法層級。目前,部門規章和地方規章是我國行政問責立法的主要形式,至今為止,我國尚未制定一部國家層面的行政問責法律和法規,如全國人大立法或國務院立法。依我國立法慣例,對于某些有待進一步考察的立法事項,一般先地方或部門實踐,待時機成熟時才上升到國家層面。行政問責已經過多年、多地方、多部門的立法實踐和實際操作,其立法意義、規范構成和實踐要求都得到了充分體現,可以說到了時機成熟上升到國家層面立法的時候了,否則,長期不統一、低層次的問責現象將嚴重影響法治政府建設的進程。其二,必須統一問責規范。問責規范的統一要求問責制度在權力與責任、權利與義務的設計上必須堅持統一的標準,包括問責主體的產生和類型、問責對象的性質和范圍、問責事由的內涵和外延等都必須有統一的明確規定,特殊情勢下的特殊規定只能是統一原則前提下的例外,從而維護法律面前人人平等的法治尊嚴,從國家層面、從制度上克服我國現實問責中普遍存在的問責規范不統一現象。其三,必須突出程序建設。我國執法和司法實踐中存在“重實體、輕程序”傳統觀念的重要原因之一,就是我國從古至今的法律制度建設中一貫忽視或輕視程序規范的制定,使執法或司法的程序依據缺乏,盡管近年來程序法制建設有了快速發展,但與現代程序正義的法治要求依然相距甚遠。縱觀我國數十部有關行政問責的有地方規章和部門規章性質的規范性文件,除浙江、深圳、公安部等制定的少數法規、規章中辟專章規定問責程序外,絕大多數法規、規章中的問責程序散見于實體規范中且條文稀少、難以操作。所以,在統一立法中,必須突出程序規范、開辟專章規定,而且避免過于原則和脫離實際,使行政問責在公正的、可操作的程序保障下實現其維護公眾權利和公民權利的法治目標。

〔1〕〔2〕〔3〕[法]孟德斯鳩.論法的精神 〔M〕.商務印書館,1961.156,156,156.

〔4〕尹衛國.決策失誤比腐敗更可怕 〔J〕.領導科學,2006,(9).

〔5〕張千帆.憲法學導論——原理與應用 〔M〕.法律出版社,2004.172.

〔6〕孫笑俠,馮健鵬.監督,能否與法治兼容?——從法治立場來反思監督制度 〔J〕.中國法學,2005,(4).

〔7〕秦佩華,胡玥.行政問責如何從“風暴”走向“常態”?〔N〕.人民日報,2010-09-29.

(本文責任編輯 謝蓮碧)

DF3

A

1004—0633(2011)03—084—05

2011—01—22

張華民,南京行政學院副教授,研究方向:憲法與行政法學,法治政府建設。江蘇南京 210001