我國農地產權變更發展現狀及對策建議

鄭 亮

（福建師范大學經濟學院，福建 福州 350000）

“三農”問題一直是我國政治經濟與社會工作的重心，而解決“三農”問題的突破口是在于土地制度的改革。當前我國農村的許多矛盾都是因土地問題無法得到合理解決而引起的，尤其表現在農地產權的變更上。因此，對于當前農地產權制度的改進與完善，建立合適的農村土地產權制度不僅能有效地促進土地資源的優化配置，還能為“三農”問題的解決提供制度保障。

1 我國農地產權變更發展現狀

1.1 農地產權的基本概念

《土地管理法》規定，農地即指農用地，是指直接用于農用生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。農地產權是指以農村土地所有權為基礎、以土地使用權為核心的一切關于土地財產權利的總和，是由各種權利組成的土地約束。它包括土地所有權、使用權、收益權、處分權、承包經營權、發展權、規劃權等。

1.2 農地產權變更的方式

在我國現階段農地產權變更的主要表現形式為土地征用。土地征用是指國家因進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業的需要，強制地將屬于單位使用或者集體所有的土地收回或者收歸國有，并給予補償的行為。征地補償費用主要包括：（1）土地補償費，標準為土地被征收前3年平均年產值的6～10倍。（2）安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。人均標準為該耕地被征收前3年平均年產值的4～6倍，但最高不得超過15倍。（3）地上附著物和青苗補償費，標準由省級人民政府規定。征收其他土地的補償標準，由省級人民政府參照征收耕地的標準規定［1］。

1.3 農地產權變更的規模和速度

改革開放以來，我國城市化進程不斷推進，城市建設用地需求不斷增大，而我國農地產權變更主要表現為政府將農業用地征用轉化為城市建設用地，因此我國農地產權變更規模總體處于上升趨勢。據國土資源部公布信息顯示，僅1981～1985年，全國凈減少耕地246萬hm2，其中，1985年凈減少高達100萬hm2，直接導致糧食大減產。對此，中央及時將“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”確定為基本國策，同時針對建設用地實行“批、供、用、補、查”全程動態監管，對農地實行嚴格保護。此后在相當長的時間內，我國新增建設用地規模總體下降，2003～2006年，我國每年實際新增建設用地規模一直控制在40萬hm2左右。2007年全國新增建設用地37.9萬hm2，2008年降為36.5萬hm2。與此同時，我國也將耕地年均凈減少維持在26.7萬～33.3萬hm2，從1997～2007年，全國平均每年減少75.5萬hm2耕地，2008年凈減少1.9萬hm2，比2007年度凈減少數量下降50%［2］，已是近年來最好水平，表明著農地產權變更的規模與速率正朝著一個科學合理的方向逐步放緩發放。

2 我國農地產權變更中存在的問題

在農地征用過程中，因產權不明晰、法律法規不健全及行政干涉等的影響，農地產權變更存在的問題集中表現為：

2.1 農地產權變更中農民土地權益流失

農地不僅是糧食生產的基礎，更是農民賴以生存的根基。但是在農地產權發生變更時，農民的合法土地權益往往受到損害。據公布信息顯示，僅2007年，國土資源部受理的涉及農村征地糾紛的來訪為887起，共3157人次，其中因安置補償問題來訪的為776起2757人次，分別占87.49%、87.33%［3］。而這一過程中農民權益受損的主要表現有：

2.1.1 土地收益分配方式不合理 2004年全國土地使用權招標拍賣收入平均為每公頃648萬元，是工商業征地對農民補償的14.4～21.6倍，是高速公路和鐵路征地給農民補償的54～86.4倍，失地農民僅能從中獲得少量土地收益。此外，在征地過程中，部分失地農民土地補償款被拖欠、挪用、克扣，使得農民合法土地權益受到侵害。

2.1.2 征地補償標準偏低 我國目前的征地補償標準是以被征用土地前3年的平均年產值來計算的，用途是農用地或耕地，計算產值是以農產品的平均產量、價格和相關附加收益為依據。因此，我國現在工商業用地對農民的補償一般是每公頃30萬～45萬元，高速公路和鐵路征地給農民的補償只有每公頃7.5萬～12.0萬元。一些重大基礎設施建設項目的征地款占總造價的比重很低，一般只有3%～5%。按我國目前城鎮居民人均消費支出計算，土地補償費用僅能維持2～3年的生活。

2.2 農地產權變更后農民生活來源和保障缺失

由于農地產權變更，農民失去土地，失去了最基本的生活保障，他們往往選擇外出務工。但因沒有技術特長，缺乏學歷優勢，加上城市自身就業壓力大，失地農民很難找到較穩定的工作。同時由于城鄉生活水平差異，以及戶籍制度的束縛，農民在城市也很難獲得生活保障，失地農民在城市成了低收入者，生活水平甚至不如從前，再加上有些補償費用遭到拖欠，其生活更加艱難。

3 農地產權變更中存在問題的原因分析

3.1 農地產權主體不明晰

根據我國《憲法》和《農業法法》等法律規定，我國農村的土地歸農民集體所有，但這些土地歸怎樣的集體所有，各項法規各有說辭，并未明確規定其產權主體是誰。同時，農民只擁有土地的部分使用權，抑制了農民生產積極性，不利于農業生產的持續發展，從而影響農民收入持續增長，直接導致土地產權制度的有效性降低。

3.2 農地承包期限不穩定

我國現行農村土地制度的是集體所有制，土地歸農民集體所有，鄉鎮政府、村委會、村民小組三者不同程度上都擁有農村土地產權［4］，一些基層政府組織以行政權力參與農民收益分配，破壞了農民的自主經營權，侵害農民土地使用權。另外，由于行政手段的干涉，頻繁調整土地的承包期，造成土地經營周期的人為縮短，因此，農地承包期限不穩定往往導致農民不愿對土地進行長期投資，而是進行粗放經營，不利于農業的可持續發展。

3.3 相關法律法規無法保護農民權益

由于相關法律法規措辭模糊，內容籠統，可操作性差，使征地過程中一些具體問題存在著巨大空白，幾乎無法可依。譬如《農業法》中雖規定了土地承包權可以在發包方同意的條件下，允許其有償轉讓，但在轉讓過程中操作流程卻沒有給出相關規定，在實際的操作中具有很大的隨意性，農民土地權益極易受損。

4 維護農民土地合法權益的對策建議

目前我國農地交易市場機制尚不完善，有關法律法規存在很多空白，農地產權變更體制仍未建立健全，各級地方政府過多地行政干涉農地產權變更，使得農民的土地權益無法得到有效保障，嚴重影響了農村社會經濟的發展。為此，提出以下對策建議。

4.1 明晰農地產權，強化農民主體地位

我國現行法律僅是籠統規定農村土地所有權主體包括鄉（鎮）、村和村民小組農民集體，導致土地所有權主體虛位，農民在產權變更和農地流轉中主體地位不明顯。因此，必須完善有關法律法規，明晰農地產權，規定政府權責，明確農民的主體地位，使之在產權變更過程中能正當表達自己意愿，做出自主選擇［5］。

4.2 依據市場定價，提高補償標準

我國當前農地補償標準與土地征用后價值之間存在巨大利差。為了能真正保護農民土地權益，必須以土地市場價格為基礎，綜合考慮土地長期收益、土地區位、當地經濟發展水平等因素，制定新的征地補償標準，切實保護失地農民合法權益。同時也應將補償收益更多向失地農民傾斜，強化對土地承包經營權的補償，把土地補償費的大部分留給失地農民，指導他們合理使用這部分土地收益。

4.3 城鄉統籌，完善失地農民的社會保障制度

目前征地補償制度僅僅給予農民部分補償費，沒有一個長效的保障機制，同時由于城鄉二元制的內在弊端，失地農民社很難獲得養老保險和基本醫療保障。因此，建議一方面加快城鄉社會保障體制接軌，使得失地農民生活得到基本保障。另一方面可由政府、集體、失地農民多方共同運用補償金，建立失地農民基本保障基金［6］，并且由國家予以政策扶持。這對于完善失地農民的社會保障制度不失為一個好辦法。

［1］袁斌 .農地產權制度創新與農業可持續發展 ［J］.科技信息，2009（26）：72－73.

［2］董沛 .我國耕地減少勢頭得到初步遏制 ［N］.工人日報，2009－03－04（4）.

［3］顧長云，張浩亮 .從農地所有權的視角再思考我國農地產權制度的變革 ［J］.山東農業管理干部學院學報，2008，23（2）：61－61.

［4］職青云 .我國農村征地制度研究 ［J］.安徽農業科學，2007，35（24）：7687－7688.

［5］龔曉鶯，鐘紀友 .農地產權制度改革方案新探 ［J］.農村農業 農民：上半月，2009（9）：16－17.

［6］沈清，胤秋 .淺論農征地制度及補償方法 ［J］.安徽農業科學，2008，35（33）：18077－18078.