美國對政府信息資源增值利用的立法與實施

李汝峰

（新鄉學院圖書館，河南 新鄉 453003）

政府信息資源增值利用是針對政府信息開展的組織、加工、儲存、傳遞和服務的整體活動的統稱。美國政府信息增值利用開創于20世紀50年代，形成了較為完整的制度體系與健全的保障機制。在我國，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》、《2006─2020年國家信息化發展戰略》等政策文件中都不僅指出要“加強政府信息資源的開發利用”，而且專門強調要“引導和規范政府信息資源的增值開發利用”。由于政府信息增值利用在我國具有開拓意義，操作層面沒有非常成熟的經驗與模板，所以有必要研究、學習和借鑒美國在此方面的實踐經驗。

1 美國政府信息資源增值利用的立法

信息公開是政府信息增值利用的前提。在美國，無論是1789年的《管家法》，還是1946年的《行政程序法》，都帶有濃厚的保密主義色彩。1955年，美國國會眾議院成立“政府信息小組委員會（即”莫斯委員會”），對政府信息公開立法進行調研，最終促成第二次世界大戰后全球第一部信息公開法──《信息自由法》（FOIA）于1966年得以頒布。《信息自由法》首倡“以公開為原則，不公開為例外”的指導思想，鼓勵提高政府信息的透明度。該法奠定了美國政府信息公開和增值利用的法律基礎，開啟了美國政府信息資源管理的新紀元，對相關國際立法帶來了長遠與深刻的影響。

美國第一部《版權法》頒布于1790年，遠遠早于對政府信息公開的立法。美國《版權法》明確規定，美國政府的所有作品不受版權保護。所謂“政府作品”是指美國政府官員或雇員作為其執行公務之一部分創作的作品。政府作品不享有版權的立法用意之一就是利于政府信息的公開和獲取。正如美國眾議院在一份報告中所說：政府作品意味著在這個定義范圍內的作品并非都是政府的財產[1]。

1980年，美國頒布了針對政府信息增值利用的專門法律──《文書削減法》（PRA）。該法對行政機關在政府信息增值利用中的行為設置了限制性規定，如禁止行政機關建立排外的非公平的信息獲取制度、禁止對政府信息傳播的管制、禁止行政機關對政府信息的再傳播、再銷售征收費用與版稅等。這些規定進一步打破了信息壟斷，減小了政府信息增值利用的阻礙，同時為社會力量介入政府信息增值利用創造了有利的政策條件。

1985年，美國聯邦預算與管理局頒布了《聯邦信息資源管理政策》（即《A-130通告》），這是美國聯邦政府信息資源管理的政策綱要，要求行政機關按照FOIA的規定保障公眾有獲取政府信息的權利，并界定了公開政府信息的不正當行為，提出了信息技術和信息分發系統建設指導方針。1993年，美國政府對《A-130通告》作了修改，重點闡述了政府信息的市場化開發問題，成為調整行政機關、私營部門競爭關系的政策依據。

1990年美國圖書館事業委員會與信息科學委員會頒布了《公共信息原則》。該準則對《信息自由法》的部分原則性規定作了細化，對行政機關產生、加工、持有和提供政府信息建立了8條執行標準。《公共信息原則》還在《A-130通告》的基礎上，明確了私營部門增值開發政府信息資源的權利，以及行政機關在其中的義務、責任與應有作為。

2 美國政府信息資源增值利用的措施

為了保障政府信息增值利用制度得到貫徹，美國政府建立了完善的監督保障體系。其一，形成了總統管理委員會、國會、司法和行政機關組成的監督機構。其中以“政府首席信息官制度”最有特色，其任務是負責本部門的信息管理工作。其二，建立了信息管理報告制度。比如，隸屬于美國國會的“信息聯合委員會”要求行政機關每年向國會遞交一份執行政府信息法規情況的報告。其三，全國圖書委員會、美國出版商協會等行業和民間組織共同構成了對行政機關信息管理的社會監督機制。其四，在立法中建立了行政、司法救濟制度，對行政機關在政府信息管理中的違規違法行為予以制止和打擊，保障信息用戶的利益。

社會發展對完全依靠政府來管理信息的模式構成了挑戰，從客觀上推動了政府信息的社會化開發，尤其是市場化運作道路的開拓。在這方面，美國采取了“公私分明的合作競爭模式”，其特點是行政機關不從事政府信息的商業開發，只搞公益性的信息服務，而將增值性的商業服務交給私營部門來完成[2]。比如，美國政府在《國家信息基礎設施：行動計劃》（即NII計劃）中，就提出將國家信息基礎設施交由私營部門投資興建與經營管理。為了規范政府信息市場的競爭，美國政府出臺了若干指導政策。比如，1990年美國貿工部頒布的《政府擁有可交易的信息：政府與私營部門信息交易指南》就對私營部門參與政府信息增值開發的原則、方法等問題作了規定。

“收費”是政府信息資源利用，特別是增值利用無法回避的重要問題。在美國價格哲學中，通常把收費當成提高政府行政效率的工具，而不以贏利為目的和出發點。因此，美國在政府信息利用中采取了“邊際成本收費”模式，對原始信息服務實行“免費”或“邊際成本”收費的政策，這在1986年修訂后的《信息自由法》中作了明確的規定。至于在什么情況下“免費”，什么情況下按“邊際成本收費”，是依據用戶的主體身份而定的。對于這項原則，在美國《文書削減法》、《公共信息原則》等法律法規中有進一步的規定。“邊際成本收費”的另一個目的，就是削弱行政機關參與政府信息增值開發的欲望，防止不正當競爭，保障私營部門的利益。對于私營部門從事的政府信息增值性開發服務的收費，則完全按照市場規律辦事，政府通過稅收、信貸等政策予以調節。

美國政府把發展電子政務當成推動政府信息增值利用的重大舉措。1993年，美國總統國情咨文《建立更為有效的政府：通過信息技術再造政府》中首次對電子政府的功能作了初步論述。1994年12月，美國政府信息技術服務小組（GITS）提出《政府信息技術服務的前景》的報告，成為美國電子政務建設的開端。隨后，《電子信息自由法》、《電子政府法》相繼頒布。據報道，從1993年到2010年，美國政府實施了2000多項電子政府項目，建立了支撐政府信息公開和增值利用的完備的技術體系。

美國還通過開放存取的策略促進政府信息的公開和增值利用。比如，美國健康研究所（NIH）是世界上最大的隸屬于美國政府的非秘密性研究資助機構。2004年12月，美國總統批準了該機構在國會授意下制定的《科技信息開放獲取政策》。由于該政策不具有強制性，于是在2008年5月，美國健康研究所提出的一項強制性開放存取科技信息政策再次得到美國總統批準，適用于所有超過一定規模的由美國政府資助的學術成果的開放存取，是迄今為止美國最強硬的開放存取政策。

3 美國政府信息增值利用實踐的啟示

美國政府信息資源增值利用最重要的啟示就是要建立完善的法律制度。其一，提高立法的效力，把我國2008年起實施的《政府信息公開條例》上升到國家法律的層面予以立法。其二，積極調研，條件成熟時制定一部完整的《政府信息資源再利用法》。其三，對《檔案法》、《保密法》、《國家安全法》等法律中同政府信息公開和再利用相抵觸的部分進行修訂，提高法律之間的協調性。其四，制定《隱私權保護法》等法律，規制政府信息再利用中遇到的隱私權等問題。其五，在《著作權法》中對政府信息，以及受到政府資助的非保密性科技成果信息的版權性質、權利歸屬等問題作出界定，消除對這類信息在公開和增值利用中可能出現的歧義和法律障礙。

美國的實踐經驗表明，健全的監督機制對于保障政府信息資源再利用制度的貫徹執行是不可或缺的。在這方面，我國《政府信息公開條例》雖然有所涉及，但是同美國立法相比還存在著不全面、籠統化、力度低等問題。其一，建立行政機關自我監督、立法與司法監督、社會輿論監督的全方位監督機制。其二，強調監督的重點問題，比如對信息再利用是否存在歧視性政策、是否有限制信息流動的壟斷行為、是否違規收費、相關費用是否按照收支兩條線管理、行政機關工作人員是否以權謀私等。其四，建立科學的指標體系與可操作規則，對政府信息資源再利用的績效進行評估。其五，核算政府信息資源再利用的成本，該項費用納入政府的預、決算制度。

政府信息的準公共物品性質和政府信息服務的公益性、信息管理的復雜性與政府職能的局限性、信息增值利用的風險性和政府工作的穩定性等矛盾的存在要求政府信息增值利用走市場化的道路[3]。美國“公私分明的合作競爭模式”就是一個典范。但是，就國情而言，在政府信息市場化開發中不能照搬美國以私營部門為核心的模式，應該發揮政府的主導作用，把政府機制、市場機制與社會機制有機結合起來，互為補充。其一，對于社會普遍需求的信息服務，以政府提供為主。其二，對于增值信息服務，應采取優惠政策，引導私營部門的參與。其三，調動公益性的第三部門的積極性（圖書館、檔案館、行業學會、志愿者組織等），健全信息增值利用的社會機制。

美國對原始政府信息利用采取的“邊際成本收費”政策，一方面維護了政府服務的公益性，另一方面激發了私營部門開發政府信息的熱情。其不足是這種泛福利化政策造成信息資源的浪費與信息服務成本的提高，增加了行政機關的財政負擔[4]。我國《政府信息公開條例》對信息公開同樣實行“邊際成本收費”，但是與美國不同的是沒有針對用戶的身份區別收費，也沒有適用于增值利用的收費政策。制定信息再利用的收費政策，既要考慮公益性與商業性、利用者的主體身份等因素，又要研究信息消費水平、政府財力狀況、政策價值取向、市場機制等問題。綜合分析，我國對政府信息服務的定價策略應是邊際成本和差別定價基礎上的最高限價，分別適用于原始信息服務與增值信息服務。

政府信息增值利用涉及信息資源的發現、發布、存儲、傳輸等各個方面。研究制定一套有關政府信息分類、標引、目錄、交換的標準具有突出重要的意義。應該借鑒美國的實踐經驗，在政府信息增值利用中建立技術支撐戰略，包括建立統一的政府信息資源元數據標準、大力推進和發展信息集成標準、注重信息安全技術的應用等[5]。另外，要像美國建設“第一政府”網站那樣，以用戶為中心著力打造各級政府門戶網站，解決政府信息資源本身存在的“孤島”問題，在此基礎上開展基于新技術的有特色的政府信息服務。

[1] 李明德.美國知識產權法[M].北京：法律出版社，2003：211.

[2] 孫建軍，柯青.美國公共信息市場化戰略及啟示[J].公共管理高層論壇，2005（2）：281-292.

[3] 原光，諸葛福民，曲海鵬.信息公開背景下政府信息增值利用探析[J].統計與決策，2010（17）：70-73.

[4] 陳傳夫，冉從敬.歐美政府信息增值開發制度及其對我國的啟示[J].情報資料工作，2008（4）：39-43.

[5] 陳傳夫，黃璇.政府信息資源增值利用研究[J].情報科學，2008（7）：961-966.