世界銀行貸款用于中國鐵路項目招標采購的實踐與思考

張艷芳

(鐵道部 利用外資和引進技術中心，北京 100844)

世界銀行是向全世界發展中國家提供金融和技術援助的重要機構，向發展中國家提供低息貸款和贈款，用于公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，通過提供資源、共享知識、建立能力促進欠發達地區經濟和社會發展。1984年世界銀行貸款第一次用于中國鐵路，主要投資于中西部及東北地區的新線建設和電氣化改造。近年來，浙贛線電氣化改造、六沾線增建二線、石武客運專線、新建南廣鐵路等項目使用了世界銀行貸款。世界銀行貸款利率為6個月倫敦同業銀行拆借利率 (LIBOR) 與可變利差之和，貸款期限為 20～25 年左右，對促進中國鐵路的發展發揮了重要作用。

1 世界銀行貸款項目的管理

世界銀行貸款項目管理的法律文件包括：世界銀行社會保障政策以及采購指南；我國的項目法律文件包括：《中華人民共和國招標投標法》、《關于國際金融組織和外國政府貸款投資項目管理暫行辦法》（國家發展和改革委員會[2005] 28號令）、《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》（財政部[2006]第38 號令）、《機電產品國際招標投標實施辦法》（商務部令[2004]第13 號），以及鐵路行業的規章和規定。

（1）項目選擇 (立項)。鐵道部每年2月底前向國家有關部門報送世界銀行下一個財政年度的貸款備選項目 (世界銀行的財政年度為每年的7月1日至次年的6月 30 日)，國家有關部門5月份左右與世界銀行進行項目規劃磋商，并于8月份報國務院審批。國務院批復后，世界銀行開展項目前期工作。鐵路項目的選取是以《中長期鐵路網規劃》(2008年調整) 為依據，符合世界銀行和國家有關政策的規定，具體以東北和西部地區鐵路線路建設以及引進鐵路的技術裝備為主。對納入貸款規劃的項目，世界銀行要開展項目評估，包括經濟預測、社會保障評估，編制移民安置行動計劃、環境管理計劃、少數民族發展計劃等保障計劃，這些計劃需要在新建鐵路所經過的地方政府網站披露，項目評估文件在世界銀行網站上進行信息披露。

（2）貸款協定簽訂。世界銀行評估完成并通過董事會決策，對國內項目可行性研究審批通過后，財政部組織與世界銀行進行貸款協議的談判，主要內容包括：貸款額度、利率、還款計劃、項目執行單位、借款人、生效日期。另外，還有項目說明、項目執行、分期還款時間表3個附件。世界銀行項目官員組織談判，協議主要內容由世界銀行法律部門主導。國內財政部作為借款人組織談判，項目執行單位參加。

（3）貨物的招標采購。世界銀行貸款項目的采購主要依據世界銀行貸款采購指南，并提供招標文件范本。在商務部 13 號令中規定：機電產品的采購，國際金融組織有規定的從其規定，沒有規定的按照國內法律法規執行。鐵路項目一般都是國際競爭性招標，采購過程包括標書編制、標書審查、招標評標、合同簽訂。世界銀行需要對采購程序、招標文件、評標、授標建議以及合同進行審查，按照標的大小分級審批，北京辦事處、東亞太平洋地區局、華盛頓總部對不同的標的額審查以上內容，每一步都需要世界銀行對上一步驟持不反對意見方可開展工作。世界銀行全程監督審查采購過程，中標條件是投標人要實質性響應招標文件的要求，同時評標價格最低。在基建項目設備采購標書的編制過程中，委托國際招標代理公司完成商務部分，委托鐵路勘察設計院完成技術部分。鐵道部有關部門對標書進行審查后，將標書文件報商務部審查。商務部審查通過后再報世界銀行審查，在商務部網站公示評標結果，接受投標人的質疑，同時世界銀行也同樣接受投標人對招標結果的質疑。由此可見，使用世界銀行貸款采購的鐵路設備受到國內有關部門和世界銀行的雙重審查監督，以保證采購過程公正、公平、公開。近年來，世界銀行貸款的鐵路項目采購絕大部分都是國內企業中標，這符合世界銀行對促進借款國制造業發展的政策。

（4）項目執行。在項目建設期間每半年向世界銀行提交一份項目進展報告，其中要對項目進行監測和評價。世界銀行鐵路項目組每年對正在實施的項目選擇性地進行現場檢查，依據世界銀行支付指南規定直接向供貨商支付合同款項。同時，世界銀行委托國家審計署每年對貸款項目進行跟蹤審計。

（5）績效評價。從投資項目管理角度，績效評價是項目管理的發展方向。世界銀行對投入運營的項目運用績效理論開展績效評價，目前已經對浙贛線電氣化改造項目進行了績效評價，根據客貨列車開行對數及運量數據，將運營效益與投資初期的預測目標進行對比，運用科學的評價方法和評價標準進行投資效益評價。

2 世界銀行貸款項目采購與國內資金項目采購分析

世界銀行貸款項目資金來源于世界銀行，國內項目資金 (以下簡稱內資) 主要來源于鐵路建設基金、國內銀行貸款。隨著我國經濟社會的不斷發展，招標采購成為經濟社會活動中最主要的采購方式，招標的特點是公平、公正、公開，將采購活動置于透明的環境之中，通過市場競爭，以最低或較低的價格獲得最優的貨物。

世界銀行貸款及內資項目采購遵循一定的采購原則，通過邀約方式進行采購。世界銀行貸款的工程、貨物招標遵循世界銀行的各項規定，與內資國際招標的理念和程序存在不同方面，主要分析如下。

（1）適用法律法規。內資國際招標適用的法律法規是《中華人民共和國招標投標法》、商務部13號令。世界銀行貸款項目國際招標既要適用以上法律法規，也要符合世界銀行的采購指南。在兩者有沖突的情況下，根據商務部 13 號令規定：如果貸款方、資金提供方對招標投標的具體條件和程序有不同規定的，可以適用其規定，但違背中華人民共和國的國家安全和社會公共利益的除外。即只要不違背中華人民共和國的國家安全和社會公共利益，所有招標活動都要服從世界銀行采購指南的規定。

（2）招標監管機構。內資國際招標的監管部門是國家行政主管部門商務部；世界銀行貸款項目的國際招標受商務部和世界銀行的雙重監管，所有招標活動須先獲得商務部的批準后方可報世界銀行審查。

（3）項目采購公示。內資國際招標通常需要在中國國際招標網上完成招標項目建檔、招標文件備案、招標公告發布、評審專家抽取、評標結果公示、質疑處理等程序；世界銀行貸款項目國際招標時，除完成以上程序外，招標公告及中標結果均需在線刊登在聯合國發展商業報和發展門戶網站上，同時還需在英文報紙《中國日報》上刊登。從發布招標文件到開標內資不得少于 20 天，世界銀行不得少于 42 天。

（4）廢標的規定。商務部 13 號令中要求招標文件中的重要商務和技術條款要加注星號，并注明若不滿足任何一條帶星號的條款將導致廢標；如果投標文件未按照要求逐頁簽字將導致廢標。世界銀行沒有以上兩方面的規定，招標文件不設置星號條款，不逐頁小簽不構成廢標理由。

另外，在投標人少于3人、價格評審時出現缺漏項、評標結果公示和質疑等方面，世界銀行貸款項目采購與內資項目采購也有不同的規定。

3 世界銀行貸款項目采購管理

（1）管理規范化和制度化。世界銀行內部有一套工作流程，對外有很詳細的政策指南，包括采購指南、招標文件范本、支付手冊、審計指南、移民決策評估指南、非自愿移民政策、生物多樣性與環境評價工具箱、世界銀行貸款工具等。這些政策指南非常具體，可操作性強。在項目管理中必須遵循這些政策。

（2）實施有效監督。過程控制結果，真正做到有效監管。世界銀行貸款項目招標管理從項目的立項決策開始就納入項目管理，通過對項目進程中每個環節的審查，把項目的每一階段控制在世界銀行的監督之下，很好地執行有關規定和制度。項目管理部門、采購部門、財務部門、法律部門、反腐敗部門各司其職、相互牽制、職權明確。項目管理人員 5～7 年輪崗一次。反腐敗部門開展獨立調查，對圍標串標嫌疑開展調查。世界銀行還委托國家審計署每年對正在實施的項目審計一次，保證項目管理規范和資金安全。

（3）合同支付方式。世界銀行采取將合同款項直接匯至供貨商賬戶的支付方式，或者通過國內銀行開立的周轉金專戶進行支付。鐵路項目合同大部分采取直接支付方式。直接支付是最簡單和最可靠的支付方式，只要符合合同付款條件，合同款項從世界銀行賬戶直接轉到供貨商的銀行賬戶中，不產生銀行手續費用，也不存在拖欠貨款問題。這樣，既降低資金成本又保證資金安全。

4 進一步做好世界銀行貸款項目采購的建議

（1）創新合作方式。隨著我國經濟實力的強大，經濟社會的不斷發展，世界銀行貸款在我國鐵路項目的實施管理方面應該轉向“以我為主，為我所用”的方向，并與其他國家共享發展經驗和成果。

（2）提高參與度。隨著我國在世界銀行投票權增加，應爭取在國際組織中的話語權，參與制定世界銀行有關方面的政策，維護我國的利益。另外，國家有關部門要積極推薦中國專家參與項目管理。

（3）提高工作效率。世界銀行要進一步提高工作效率，適應中國鐵路的快速發展。應簡化項目前期評估程序，提高效率，降低成本，建議直接使用國內的評估資料。對鐵路項目采購應組成固定的審批小組，縮短標書、評標報告的審查時間，保證鐵路建設需要。

（4）提高采購代理公司能力。采購代理公司的能力要不斷提高，要加強人才隊伍建設，項目人員不得隨意變更，有些項目世界銀行審批較慢的原因之一是代理公司的工作質量不高。要熟悉世界銀行和國內的招標采購規定，對招標采購過程中出現的問題要提出妥善的處理意見，提高對外談判水平，維護鐵路利益。

（5）專家管理。世界銀行貸款采購評標專家是從國內的專家庫抽取的，目前面臨著專家年齡老化，以及責任難以明確的問題。因此，對專家要建立選取淘汰機制，定期更新專家庫名單，保證評標專家的獨立性和評標結果的公平性。

（6）質疑處理。按照有關規定，投標人對評標結果有異議，可以提出質疑。在實踐中，有的投標人能正確使用這一權力，而有的投標人卻是惡意質疑，影響了供貨時間。有關部門對質疑不成立的投標人應建立檔案并進行公示，法律上對惡意質疑的投標人應有所處罰，以規范投標人質疑行為。

5 結束語

世界銀行貸款項目采購依照經濟性、效率性、競爭性、透明性的原則，加強與世界銀行、國家主管部門、鐵道部有關部門溝通協調，認真編制標書文件，堅持程序管理。只有這樣才能很好地完成采購計劃，保證采購的廉潔高效，為鐵路建設提供價格合理、質量良好的設備。