中國農村統計調查制度的改革思路

吉敏全

(青海大學財經學院，西寧810016)

中國農村統計調查制度的改革思路

吉敏全

(青海大學財經學院，西寧810016)

在市場經濟條件下，制度已經成為影響資源配置和運行效率的關鍵性生產要素。文章認為，統計制度改革在很大程度上決定著統計工作的方向、統計數據利用效率以及統計整體功能的發揮。我國現行農村統計調查制度仍很多的全面報表制度色彩，農村統計調查制度歷經多次改革都不太成功，根本原因就是沒有跳出全面報表制度框架。現行農村統計調查制度有悖于統計法律法規，與《統計法》及其實施細則相違背，已經不能適應市場經濟對統計數據的需要，迫切需要建立新農村統計調查制度。

市場經濟；農村；統計調查制度；垂直管理

0 引言

自上世紀80年代以來，中國統計改革成效顯著，統計工作從封閉走向開放，管理體制不斷完善，統計范圍不斷擴大，在規范統計報表制度的基礎上，普遍調查、抽樣調查等方法得到充分重視，信息化建設步伐加快，統計標準的修訂工作取得一定進展，統計數據發布制度化、產品化，統計服務形式多樣化，滿足了改革進程中政府、企業和居民對統計數據的基本需求，極大地促進了中國的市場經濟建設。但隨著市場經濟的快速發展，尤其是知識經濟的興起和全球一體化進程的加快，統計工作環境面發生巨大變化。一是，統計對象不斷地涌現，經濟迅速市場化、超區域化增加統計工作的難度;二是，政府和社會對統計資料的需求快速升溫，這種需求升溫既表現在數量上，還表現在對統計數據的質量、內容和形式上。面對這一全新環境，現行的仍然保留計劃經濟色彩的農村統計調查制度己經明顯表現出力不從心。基于目前農村統計工作中存在的問題，特別是由于數據失真，導致我國政府統計公信力下降、形象不好的問題日趨嚴重，對現行農村統計調查制度進行更深層次的改革顯得尤為迫切，這既是大力發展農業經濟的需要，更是社會主義市場經濟和優化投資環境的需要，還是中國與世界接軌的需要。

1 農村統計調查制度改革的理論分析

統計調查制度也屬于社會制度的一種，農村統計調查制度的改革應屬于制度變遷范疇，而制度變遷可分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。縱觀我國政府統計制度改革過程可以看出，誘致性變遷占主導地位，具體表現是中國政府統計制度不斷隨客觀環境變化而自然演進，政府統計制度隨經濟體制的變遷而變遷，最終形成“統一領導，分級負責”的統計管理體制。當然在特殊時期，也曾出現過強制性變遷的現象，例如文革時期，強行取消各級政府獨立的統計組織機構，形成了統計部門依附于計劃部門的管理體制。

1.1 統計制度的非均衡狀態

制度變遷的周期性是：“不均衡-均衡-不均衡-均衡”這樣循環往復的過程。可以肯定的是，制度變遷都是從低效率向高效率演進。所以，制度變遷的周期性并不是制度簡單的反復，而是由低效率向更高效率改進的過程。這一周期性說明了任何一種制度只能適應特定的歷史時代，不會一成不變。同時，制度周期理論說明了制度變遷的規律性，若一種制度相對于時代顯得僵滯時，就需要對制度進行創新，使之達到均衡狀態，從而滿足各方的利益，該制度的效率才能達到最大化。

從制度循環的階段看，目前中國農村統計調查制度已經處于僵滯階段，即低效率狀態，具體表現為最大受益者是國家統計部門，而鄉鎮統計部門，利益幾乎無法保障。這種體制下，利益自上而下依次遞減，但承擔工作任務自上而下依次遞增，系統投入與產出明顯錯位。其次，這種管理體制有較大的道德風險，即系統內部虛報以及瞞報統計數據現象時有發生。再次，這種管理體制容易導致逆向選擇，即不用承擔很高成本即可取的較大利益的虛報、瞞報行為，促使合法行為的統計主體向不合法轉變，使得虛報、浮夸行為得以存在。正如奧爾森所言，一個不好的制度是曲于利益不能均衡，不能為整個社會所分享，處于極少數利益集團剝奪大部分人利益的狀態。總之，目前我國農村統計調查制度尚處在低效率階段。根據制度變遷周期理論，如果制度處于僵滯階段，只有對其迸行創新，才能使其煥發新的生機。

1.2 非均衡的農村統計調查制度存在的根源

依路徑依賴理論，其原因主要有四方面:一是各利益集團對制度的初始選擇具有依賴性，可能會進一步強化一種低效率的制度;二是制度本身作為一種公共產品，其收益的分享不具有不排他性，所以各利益主體缺乏改變不合理的制度的積極性。還有可能制度雖然不合理，但分攤到各利益主體的損害較小，致使無人愿意去創新一項效率更高的制度；三是盡管制度不好，但個體去收集信息設計新的制度成本較高，得不償失;四是處于封閉系統中制度，停滯很容易產生。現行農村統計調查制度能夠持續存在的原因，僅從上述解釋還不能囊括全部，但撇開該制度受制于我國“條塊結合”的行政管理體制這一因素，上述分析則基本解釋了現行農村統計調查制度存在的根源。制度完全由政府作為計劃經濟的一項重要特征，各利益主體寄希望于政府所制訂的各項制度來改善自身的利益，進而產生了對制度的依賴性。另外，我國在計劃經濟時期代期處于封閉狀態，缺少必要的對外交流，缺乏包括政府統計管理體制在內的各項制度的國際比較與借鑒。最后，制度變遷要投入巨大的成本，小的利益主體沒有足夠的財力進行制度創新。改革開放以來，盡管進行了多次統計改革，但在制度的安排上仍保留有很多的計劃經濟的印跡，也延緩了制度創新的進程。

2 我國農村統計調查制度現狀及存在的主要問題

2.1 我國農村統計調查制度現狀

2.1.1 農村統計調查制度的內容

我國農村統計調查制度包括：《農林牧漁業統計報表制度》《農業產值和價格綜合統計報表制度》《鄉村社會經濟調查方案》《農村住戶抽樣調查方案》和《農產量抽樣調查制度》《農業普查制度》。其中《鄉村社會經濟調查方案》包括《農村社區基本情況調查制度》和《農村固定資產投資抽樣調查方案》兩部分。

2.1.2 農村統計調查的范圍

農林牧漁業統計報表統計范圍，包括各省、自治區、直轄市以及新疆生產建設兵團所屬的各種經濟組織類型、各個系統的全部農林牧漁業生產單位和非農行業單位附屬的農林牧漁業生產活動單位;農村住戶抽樣調查范圍各省、自治區、直轄市和計劃單列的省轄市的所有抽中的農村住戶；農村社區基本情況調查和農村固定資產投資抽樣調查范圍:鄉鎮一級在全國所有鄉、建制鎮進行調查，社區基本情況的村一級范圍為全國所有村，固定資產投資的村一級范圍為農村住戶抽樣調查村網點。

2.1.3 農村統計調查的內容

現行農村統計調查內容主要包括:農業生產條件、農林牧漁業生產情況;農業總產值和中間消耗、非農行業總產值、農產品生產價格和主要農產品的中間消耗;鄉鎮社會經濟發展基本情況、村基本情況、鄉村勞動力及轉移情況、農業社會化服務副業情況、農戶與非農戶固定資產投資情況、農戶建房投資情況;農村居民居住的社區發展情況、農村居民家庭基本情況、農村居民家庭人口基本情況和農村居民家庭現金收支、實物收支情況調查;全年實測糧食產量、全年分品種糧食產量、畜牧業生產情況、農作物播種面積、種植安排、糧食預測、農用生產資料準備情況、糧棉生產情況等。共計35張報表。

2.1.4 農村統計調查的方法

現行農村統計調查實行以全面統計報表為主，抽樣調查、典型調查和重點調查為輔的調查方法體系。數據采集以條塊結合及多種調查方式綜合運用的方式來獲得。省級調查中全面統計報表采用條塊結合調查方法搜集資料，由鄉鎮逐級匯總上報;專項調查報表是將報表直接發至調查單位填報，采用超級匯總方法。

2.2 我國農村統計調查制度存在的主要問題

2.2.1 現行《統計法》不能適應市場經濟的需要

我國現行統計大法和地方統計法規修訂力度不夠，措施不得力，統計行政主體和執法主體相互交叉重合，執法難度大，《統計法》只能警告而無法處罰，使《統計法》的操作困難法不責眾。由于其伸縮性大，對不同違法對象處罰不一致，致使一部分行政機關帶頭違法，從而出現有法難依的局面。

2.2.2 現行管理體制不順、效率低下

《統計法》第四條規定:“國家建立集中統一的統計系統，實行統一領導、分級負責的統計管理體制”。《統計法實施細則》第四章規定:縣級以上地方各級人民政府統計機構受本級人民政府和上級人民政府統計機構的雙重領導，在統計業務上以上級人民政府統計機構的領導為主;鄉、鎮統計員和鄉、鎮統計信息網絡在統計業務上受縣級人民政府統計機構的領導。從縱向來看，各級統計部門之間既不垂直也不獨立，上級部門只對下級部門安排任務，但沒有配套經費，下級部門只向上級部門報送報表，而得不到上級的利益分配，這種狀況不但制約地方、基層統計部門的發展，影響工作積極性，而且為全面報表統計方法的普遍使用提供了機制保障，更容易導致各級地方政府干擾統計工作。從橫向來看，政府綜合統計和部門統計之間平行的“雙軌制”，相互之間缺乏必要聯系。這種條塊分割的分級管理體制，隨著業務主管部門直接管理職能的日益弱化，統計數據的質量受地方和部門利益的影響越來越大，抗干擾能力不斷減弱，很難保障統計調查、統計報告、統計監督的獨立性，難以協調統計信息采集的客觀性、高效率與滿足統計信息需求的多樣性之間的關系。

2.2.3 統計分類標準存在缺陷

現行的國民經濟行業分類標準是2002年修訂的國家標準，隨著市場經濟的發展和新興產業的不斷涌現，尤其是加入WTO和CDDS后與國際接軌的要求，需要參考國際通行的分類辦法，盡快修訂國民經濟行業分類標準，并且規范各行業的統計內涵。如批零貿易統計中市、縣、縣以下的分組代表的經濟意義不明確，沒有多大意義;其他一些專業中如農業人口、非農業人口，鄉村人口、市鎮人口等。

2.2.4 統計調查方法體系存在缺陷

我國現行農村統計調查方法主要是全面統計報表。其主要問題可以概括為“一高一低一重”，即調查成本高，數據質量低，基層負擔重。這是在高度集中的計劃經濟管理體制下所采用的一種調查方法。隨著市場經濟的不斷發展和社會的變革，這一調查方法體系與時代特征已很不適應，統計數據質量難以保障，虛報、瞞報、拒報、遲報現象屢有發生。雖然抽樣調查已被確認為統計的核心調查方法，但執行中仍存在很多問題。

2.2.5 統計指標體系存在缺陷

現行農村統計調查指標體系基本上還是屬于狹義生產的統計指標體系，其特點是重生產輕經營情況；重實業輕服務；重數量輕質量。報表中指標多而細，作用不明顯。農業統計報表指標細化，數量過多用處甚少，產業調整后的新型產業無法反映。如:農綜年報(A302表)中農產品產量，小麥分硬粒、軟粒，麻類分黃紅麻、繭麻、大麻，農業中間消耗計算表稻谷要分釉稻、梗稻、糯稻等項指標。眾所周知自農村實行以家庭為主體的聯產承包貢任后，這些指標全面統計不詳，也沒有抽樣調查數；《農業主要產品產量情況》表中，每種農作物都有了播種面積和總產，還要計算單產;農村住戶調查年報指標多達5500多個，季報指標也達2500多個，工作量大，用時多，加重了基層的負擔，編碼的準確性往往會因此打折扣;而面對領導關注的農業結構調整、農民負擔、增收等方面的內容又難以滿足需要。另外，一些指標解釋還欠科學，有的是內部專業報表的重復；有的因業務主管部門的原因，不是全社會和一貫性的統計口徑；有的因單位統計人員不穩定導致年度數據波動很大；有的因為領導工作思路和重點不同使指標忽冷忽熱。這些報表數據經常是無人間津。

3 農村統計調查制度改革的思路

3.1 農村統計調查制度改革應堅持的基本原則

我國農村統計調查制度的改革必須立足國情，因此，在管理體制上要堅持集中統一。這是由我國的政治體制以及地域廣闊和各地非均衡發展的國情特點所決定的，中央集權制的政體客觀上決定了統計工作要實行集中統一管理，以全國高度一致的統計制度來制定統一的法規政策；只有統一的統計標準、統計口徑、統計指標，才能保證地區之間數據的可比性；只有集中統一的制度，才能資源共享，避免數出多門和重復遺漏。其次，要明確職責，充分調動各方積極性。根據統計職能進行科學分解，分級分類管理，在政府綜合統計、部門統計、企業統計和民間統計之間進行明確而平衡的分工，各司其職。三是要加強對全社會統計工作的管理和協調，形成上下通暢、左右貫通的統計網絡。統計工作的對象涉及到社會的各個方面，客觀上要求各部門、各地區之間在橫向和縱向的管理和協調，這樣才能有效避免矛盾和重復。四是要按統計活動的流程設置合理的內部機構。要建立高效、精干的調查機構，使之適應網絡時代的特點，這才有利于抽樣調查方法的大力推廣。

3.2 農村統計調查制度改革的措施

3.2.1 盡快修訂《統計法》

適應市場經濟條件下依法治統的需要統計立法工作還須進一步加強，應結合當前經濟發展水平和我國政治體制現狀，確定各項統計的法律地位和明確分工，提高《統計法》的可操作性，加強對違法行為的處罰力度。

3.2.2 建立科學的統計管理體制

我國政府統計管理體制改革目標模式是三級統計體系，其內容是，只保留國家、省和縣級三級政府統計機構，全面加強國家、省和縣統計局的職能，由國家統計局對省、縣統計局垂直管理。

3.2.3 重視新的統計分類標準的制定

堅持統計分類的標準化，對部門、民間、涉外統計要嚴格審批并備案，嚴格按統計分類標準從事統計活動。

3.2.4 理順政府統計與部門統計的關系

進一步明確政府統計和部門統計的分工，實現統計調查的標準化管理。根據國情建立與之相適應的政府和部門統計的分工模式。政府綜合統計與部門統計應該分工協作，共同完成政府統計工作，做到統計數據共享。

3.2.5 盡快建立科學、合理、配套的統計調查方法體系

首先建立完整的基本單位名錄庫，以普查數據為基礎，以抽樣調查為主體，加強典型調查、重點調查和科學估算方法的應用，并逐步推進網絡調查，形成完整、科學的統計調查方法體系。

3.2.6 建立與市場經濟相發展相適應的統計指標體系

在深入研究國際統計標準、計算方法、計算口徑的基礎上進一步完善農業統計指標體系，取消不必要的指標。建立一套完備的與國際接軌的適應市場經濟體制的統計指標體系，確保統計數據準確性和及時性。

3.2.7 大力發展民間統計

隨著市場經濟的不斷發展和信息來源渠道日益多樣化，必然要求統計組織類型多元化，統計制度改革也必然要向建立“社會化大統計體系”方向發展。民間統計順應市場經濟發展的歷史潮流而產生，將其作為政府綜合統計、部門統計、企業統計的必要而又有益的補充。

[1]葉長法.統計改革的理論思考與實踐足跡[M].北京：中國統計出版社，1999.

[2]李恢宏.十年來統計調查制度的改革與發展[J].統計研究，1989，(5). [3]張塞.適應建立社會主義市場經濟體制的需要,進一步改革統計調查體系[J].統計研究，1994，（3）.

[4]權賢佐.出路何在[J].中國統計，1999，(4).

[5]李金昌.論統計創新[J].浙江統計,2002，(1).

[6]康建東.統計制度方法改革的現狀及對策建議[J].山西財經大學報. 2006，（10）.

[7]徐昕.淺議統計體制和統計制度的目標模式[J].山西財稅，2006，（8）.

[8]張紅.現行統計體制和統計制度存在的主要問題及改革的目標模式[J].文化建設，2006，（9）.

（責任編輯/亦民）

C829.22

A

1002－6487（2011）05－0008-03