經濟政策評估內容與標準探討

鄭國洪，劉建民，陳和平

（西南政法大學 管理學院，重慶 401120）

經濟政策評估內容與標準探討

鄭國洪，劉建民，陳和平

（西南政法大學 管理學院，重慶 401120）

經濟政策的審計是提高政府效能，促進政府與其他各類組織改進服務質量，提高經濟政策制定程序化、合法化、公開化的不容忽視的重要領域。經濟政策評估審計，需要解決評估對象、評估內容、評估標準、評估結果的利用這樣幾個問題。

經濟政策；評估；審計

1 經濟政策評估的對象

經濟政策評估是國家上層建筑的組成部分，是高層次的監督。其實質是通過監督，反作用于經濟基礎，為公共利益服務。至于國家審計是一種國家監督，是一種法律監督。國家審計與人民、國家、法律之間存在密切聯系。凡是涉及到國家經濟效能的范疇，就是國家審計機關開展經濟政策評估的對象。具體到地方政府而言，具有區域性經濟規范作用的經濟政策行為、涉及到公共利益的經濟行為都屬于國家審計機關開展經濟政策評估的對象。當前，地方政府審計機關開展經濟政策評估的對象可以從涉農、財稅、對公、社會保障這幾個方面作為試點。

第一，涉農政策。全國正在開展社會主義新農村建設，“三農”政策問題是重中之重。要解決“三農”問題，就必須依靠三條：政策、投入和管理。因此，國家審計機關要想在新農村建設中更好地發揮作用，不能滿足和停留在關注政策是否貫徹執行這個層面上，必須從源頭上審視和評估某項政策是否正確、是否可行、是否符合實際，隨著形勢的發展，這項政策是否需要做出調整；審視和評價政策出臺后的實際效果，是否有利于社會主義新農村建設，老百姓是擁護還是反對。涉農政策的評估要關注投入政策。農業投入是財政支出的大頭，既有農業產業化、農村扶貧、農業綜合開發等發展資金，又有農村水利、公路、電力、小型農田基建、人畜飲水等農村基礎設施建設項目資金。而當前的突出問題是支農投資管理分散、部門職能交叉重復、責任不明確、工作銜接不夠、管理不規范、效益低下、效率不高等，其根本原因是政策問題及體制、機制問題。在評估時可以按照“整合支農投入，提高投資效益”的思路進行。

第二，財稅政策。財稅政策的評估是我國經濟政策績效評估的重點，也是難點。隨著我國市場經濟體制的建立和完善，客觀上要求財稅政策評估能夠“維護國家財政經濟秩序，促進依法理財、依法治稅，加強廉政建設，保障社會主義市場經濟健康穩定發展”。與此評估目標相應的評估范圍主要包括以下幾個方面：一是稅收優惠政策的制定和執行情況，二是預算收入的執行情況，三是預算支出的執行情況，四是公債的管理情況。

2 評估的內容

按照政策理論的觀點，廣義的經濟政策評估包含政策的制定（事前）、政策的執行（事中）、政策的效果（事后）三方面，即包括政策的全過程。審計機關的行政執法必須依法進行，根據《審計法》的規定，其職責是對法律規定的單位的財政收支、財務收支的真實、合法、效益進行審計監督，因此審計機關開展政策評估的內容主要是政策的執行、政策的效果兩方面。對政策的制定，可以適當關注，但不予評估。

經濟政策實施評估的核心是通過評估，反映經濟政策實施過程和方法是否與政策規定的目標保持一致，是否有促于實現既定的目標。評估的內容主要有三方面：一是經濟政策的實施狀況。在實施過程中是否存在著執行偏差，有無架空政策現象（上有政策，下有對策），有無附加政策現象（土政策，附加了不恰當的內容），政策缺損現象（僅實施一部分），政策曲解（打政策的“擦邊球”，僅能從政策的某些條文中找到微弱的依據，或通過不正當的手段實施與原有政策目標實質相背離的方案。）等現象。二是政策資源的投入是否符合要求。包括人員的投入、財力的投入、管理的投入等是否適度，是否符合支持方案要求。三是政策實施中的環境變化評估，要關注政治、經濟、文化、法律、體制等宏觀環境的變化。

在對經濟政策效果進行時，政策評估者需要了解下列方面的信息：一是政策目標的實現狀況，即預定的目標實現了沒有，是完全實現還是只實現了其中的部分？原來的政策問題是否得到解決，是部分解決還是完全解決？二是政策的總體效果狀況，即政策實施后對整個社會產生何種影響，已造成和正在造成什么后果。三是政策的全部效果狀況，即政策實施后有哪些正、負面的效果？有哪些經濟、非經濟效果？

評估的內容主要包括兩個方面：第一，經濟政策投入方面，包括政策活動過程中所投入的人力、物力、財力、信息和時間等；第二，經濟政策產出方面，主要是指政策執行過程中產生的結果。經濟政策的效率評估內容側重于經濟政策執行過程中的投入產出，是對整個過程的評估。正如前文有關效果標準與效率標準的區別的論述，效率評估的內容亦與效果評估的內容存在很大差異，由于它們所關注的環節不同而決定了差異存在的必然性。有關內容上存在的具體差異，在此就不再贅述。

經濟政策的效應評估。主要是對經濟政策實施后對社會發展、社會公正、社會回應影響的大小進行評估。首先是生產力。任何經濟政策，其最終結果的衡量標準是看它是否有利于生產力的解放與發展。離開這一根本標準，政策評估就會偏離社會的基本發展方向。其次是社會公正。政策公正標準反映出政策成本及收益在不同群體或階層中間分配的公平程度。公正是衡量政策的一個重要標準，經濟政策實際是一種利益的分配過程，一項好的政策應該是努力實現公平、合理分配的政策。第三是公眾的回應。經濟政策是對公眾利益的協調，經濟政策實施的效應如何，只有以公眾的滿意程度來衡量。要考察一項政策實施后，公眾對解決問題的滿意程度，它包括有多少人表示滿意了，獲得滿足的程度如何，政策實施后，公眾對政策是積極回應，還是消極回應，甚或不作回應等等。

3 評估的標準

評估的標準是衡量有關政策利弊優劣的指標或準則。對于經濟政策評估而言，沒有標準就不可能有評估。因此，建立政策評估標準是進行政策評估的起點，也是政策評估的重要內容。經濟政策評估的標準主要包括適用于各種經濟政策評估的一般標準，可選擇適用特定經濟政策評估的具體標準和運用于實際經濟政策評估的操作標準三個層面。其中，一般標準包括實踐標準、生產力標準和民意標準。上述標準又可細化為社會、政治、經濟和道德等方面的標準。

經濟政策審計評價標準的來源主要有兩個方面，一方面是強制性標準：法律、法規、規章、規范性文件；另一方面是非強制性標準：專業標準、公認或者良好的實踐標準、其他國家的經驗、有關利害關系人的評價標準。

從經濟政策運行的實踐來看，在操作過程中，目前人們比較認同的政策評估標準主要有效果標準、效率標準、效應標準三類。政策評估的效果標準主要衡量政策實施后產生的各種結果與影響。政策的效率標準是衡量政策取得的效果所耗費的政策資源的數量。效率標準與效果標準既有區別，又有聯系。效果標準關心的是有效執行政策，達到政策預定目標；效率標準關心的是如何以最小的政策投入得到最大的政策產出。因此，效率與效果之間有時并不統一，即一次政策執行的高效率，未必能實現預定的政策效果；一次達到預定目標的政策執行，未必是高效率的。因此，政策的效率必須首先建立在政策的效果上，沒有效果的效率是無用的。所謂效應標準是以政策實施后對社會發展、社會公正、社會回應影響的大小作為評估政策的標準，這是最高層次的評估標準。這一標準又可分為生產力標準、社會公正標準、公眾回應標準三個層次。但是，這些標準僅僅為我們指明了一個方向，還需要我們結合實際并有所創新。

4 審計形式

經濟政策監督的形式是經濟政策監督內容的外在體現，經濟政策監督的內容決定經濟政策監督的形式。根據國家審計對經濟政策監督的性質來看，主要有以下幾種監督形式：

4.1 日常監督

日常監督是指國家審計對被審計單位經濟政策運用所進行的實時監督。經濟政策運用的主要方面是支配和管理財政財務收支，經濟政策濫用則主要表現為國有資產的損失和浪費。國家審計作為專門的監督機構，為了實現對經濟政策監督系統的長效機制，將審計監督活動從單純的“馬后炮”的審計監督，轉向日常跟蹤審計的“馬前卒”的審計監督，監督的范圍從以違法違紀現象為主轉為重大行為、重大決策為主的權力運用。當然，日常監督并不是要求審計人員時刻都在被審計單位，而是要按行政程序主線對權力的職責范圍、辦事程序、決策機制等各項工作情況進行審計，以規范權力運行，減少個人因素對權力運行的干預。

國家審計對權力實行日常監督的形式多種多樣，其主要特點有：一是廣泛性和普遍性，國家審計對權力活動進行全過程、全方位的監督；二是經常性與連續性，國家審計對權力的日常管理和各個環節實行時實監督。

4.2 專項監督

專項監督是由國家審計針對被審計單位某項特定經濟政策問題而進行的監督。對經濟政策采用專項監督形式一般有三種情況：一是在一定時期，為了貫徹落實黨和國家確定的某項任務而對某項經濟政策開展的專項監督；二是根據國務院和審計署領導的批示，對政府某項經濟政策運用過程中存在的問題而進行的經濟政策監督；三是國家審計機關根據年度工作任務，統籌安排的某項專項經濟政策檢查。

國家審計對經濟政策實行專項監督具有以下特點一是專項性與單一性，國家審計對經濟政策運用的某一項或某一個問題進行監督，一般不延伸，所以其監督的針對性強；二是即時性和時效性，國家審計對經濟政策運用一般是依據情況隨時安排，由于對經濟政策實施即時專項監督，所以其監督的時效性強。

4.3 專案監督

專案監督是國家審計根據相關線索對被審計單位在經濟活動中經濟政策運用問題開展的專門監督。國家審計對經濟政策進行專案監督時應該堅持以下原則：一是國家審計機關必須遵照國家的法律、法規和政策所規定的職責、權限、程序對經濟政策運行中存在的問題進行監督，不濫用審計監督檢查權；二是對經濟政策運行問題的監督，應做到事實清楚、定性準確。

國家審計對違規經濟政策實行專案審計監督具有以下特點：一是針對性與復雜性，國家審計通常針對經濟政策違規的特定事項進行審計監督，而經濟政策運用涉及到各種關系，使經濟政策的監督變得更加錯綜復雜；二是嚴肅性與政策性，由于對違規經濟政策問題的審計關系到被審計單位和當事人的法律責任、經濟利益和政治聲譽，因此，國家審計必須嚴格按照國家法律、政策進行經濟政策審計，合理界定經濟政策運用是否存在違規行為；三是突擊性與事后性，為有效制止濫用經濟政策問題，審計機關應集中力量，攻其不備，及時查清濫用經濟政策的事實，從而有效地揭發并制止權力濫用行為。

5 評估結果的客觀運用

經濟政策評估結果的客觀運用，對于審計機關來說，一是將審計結果上報人大機關、上級黨委和政府。2008年3月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于進一步推進政務公開的意見》明確要求：“要嚴格按照法律法規和有關政策規定，對各類行政管理和公共服務事項，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私之外，都要如實公開。”從這個要求出發，審計公告是經濟政策評估較好的運用方式。

審計公告是指審計機關向社會公眾、新聞媒體和有關部門或單位，公布其履行審計監督職責情況及其結果的活動。審計公告不僅指審計項目結束后的審計報告公告，還包括審前公告，這是審計公告的兩個主要內容。

涉及人民群眾切身利益的經濟政策審計項目計劃以及審計實施情況，不僅要公告審計結果（審計報告），還要在項目實施前、在送達審計通知書的同時，向社會進行公告。這類審計項目涉及范圍廣、影響范圍大，進行審前公告，有利于引起社會公眾、人大和政協機關及審計機關共同對其經濟政策的制定、執行、效果進行監督，也有利于人民群眾對其知曉的事項進行舉報，有利于這類審計項目實施，有利于更深入地查證，收到更顯著的效果、發揮更顯著的作用。

審計公告可以采取多種方式。一是召開新聞發布會。二是設立審計公告欄、窗，或在審計機關外部網上設立專門的“審計公告”欄目等，發布審計信息。三是向有關部門通報審計報告。四是積極探索專家咨詢、審計論證、聽證、以及特約審計員等形式，公開審計工作過程和審計結果等。

進一步規范審計政務公開制度，不僅要明確審計公告的內容和形式，而且要保障審計公告規范運行，嚴格按制度辦事，逐步把政務公開納入法制化軌道；要克服政務公開工作的隨意性，提高規范性，努力建立推行政務公開的長效機制。

經濟政策審計的審計公告規范化，不僅要明確公告的內容，還要保證公告的完整性；審計報告公告不能只公告一部分內容，而要公告全部審計報告。

但是，審計公告不應當公告被審計單位對于審計發現問題的整改情況。首先，整改工作是被審計單位的責任，而不是審計機關的責任；審計機關的責任是監督被審計單位自己公告其整改情況。由審計機關公告被審計單位的整改情況，則混淆了審計主體與審計對象各自的責任，是不妥當的做法。審計機關只能按照自己的職責，對政務公開工作實行專門的監督，監督被審計單位自己向社會公告整改情況。第二，由審計機關公告被審計單位的整改情況，也嚴重影響了審計公告的時效。一般地說，被審計單位能在短期內整改的問題都不是大問題、嚴重問題。相反，大問題、嚴重問題的整改往往需要比較長的時間。如果審計報告要等待被審計單位的整改結束后才公告，就會嚴重影響審計項目的時效，甚至使審計公告成為“昨日黃花”，其社會經濟影響和作用嚴重受損，也降低了審計機關的公信力。

6 國家審計機關開展經濟政策評估的程序和方法

國家審計機關開展經濟政策評估的程序和方法包括：項目確定、一般程序、常用方法。

（1）國家審計機關開展經濟政策評估項目的確定。

國家審計機關開展經濟政策評價審計項目的立項來源于三個路徑：一是人大、政府、行政首長交辦和部門委托的審計項目；二是上級審計機關下達的審計項目；三是各級審計機關自行確定的審計項目。使有限的審計資源發揮出最大的作用是審計機關確定經濟政策評價項目應當遵循的一個基本原則。由此，增殖性、重要性、可審性、以往接受監督的情況、敏感性、輿論民意導向這六個方面的因素是審計機關應當綜合考慮的因素。

（2）國家審計機關開展經濟政策評估的程序。

經濟政策評價的評估程序包括方案的制定、取證、項目報告和后續跟蹤。評估方案對評估項目的組織實施具有指導作用，取證對評估質量具有保證作用，評估報告是評估結論和評估建議的載體，后續跟蹤對督促落實評估決定和評估建議具有重要作用。

經濟政策評估報告發出一段時間后，審計機關有必要對所評估的經濟政策進行后續跟蹤。后續跟蹤的內容就是評估效果和評估經濟政策的評估質量。評估效果即經濟政策制定、執行單位對評估決定的執行情況、對評估意見的采納情況，以及改進措施是否有效；評估質量是審計機關對經濟政策評估質量進行后續的檢查和評價，以便于國家審計機關進一步實現經濟政策評估的質量控制。

（3）國家審計機關開展經濟政策評估的方法。

經濟政策評估過程就是評估人員得出結論、實現評估目標的過程。在這個過程中，不論是評估證據的收集，還是評估證據的分析研究，均需要采用恰當的技術方法。經濟政策評估的技術方法包括：審閱法、觀察法、調查法、訪談法、分析性復核、文獻研究法研討會、利用外部專家的工作、證據分析等九種技術方法。

[1]邢俊芳等編.最新國外績效審計[M].北京：中國審計出版社，2001.

[2]郭振乾主編.中國審計學[M].北京：中國審計出版社，1997.

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F120

A

1002－6487（2011）01－0153-03

重慶市2007年軟科學課題資助項目（CSTC-2007CE9013）

鄭國洪（1968-），男，貴州人，副教授，研究方向：審計、知識產權評估。

（責任編輯/易永生）