美國公共養(yǎng)老金稅率特點及對中國啟示

韓 偉

（燕山大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

美國公共養(yǎng)老金稅率特點及對中國啟示

韓 偉

（燕山大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

美國公共養(yǎng)老金計劃在1951-1983年間成功完成了不同納稅主體稅率由不同到統(tǒng)一的過程。而中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金稅費承擔(dān)主體的費率目前仍處于不同狀態(tài)，并且這種狀態(tài)導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生。文章通過分析美國公共養(yǎng)老金計劃企業(yè)職工與個體戶稅率設(shè)計特點，剖析其對中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金稅費承擔(dān)主體費率規(guī)劃的啟示。

美國；公共養(yǎng)老金；稅率；中國；統(tǒng)籌養(yǎng)老金

0 引言

美國公共養(yǎng)老金計劃是指老年、遺屬社會保險（Old Age,Survivorship Insurance，簡稱 OASI）。 它是美國 1929-1933年經(jīng)濟大蕭條時期，為刺激經(jīng)濟復(fù)蘇，依據(jù)1935年制定的《社會保障法》建立的，初期覆蓋群體為企業(yè)職工，1951年后陸續(xù)擴展至各類個體經(jīng)營者[1]。該計劃采用現(xiàn)收現(xiàn)付（PAYG）籌資模式，企業(yè)職工稅負(fù)由企業(yè)與職工平均分擔(dān)，個體經(jīng)營者稅負(fù)自行承擔(dān)。養(yǎng)老金給付水平與指數(shù)化月平均工資（AIME）、納稅時間、退休年齡等因素有關(guān)，與稅率無關(guān)[2]。

中國現(xiàn)行統(tǒng)籌養(yǎng)老金計劃在覆蓋群體、參數(shù)設(shè)計等方面與美國OASI計劃有很多相似之處。美國OASI計劃在1951～1983年間已成功完成了不同納稅主體稅率由不同到統(tǒng)一的過程。而中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金稅費承擔(dān)主體的費率目前仍處于不同狀態(tài)。這種狀態(tài)導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生——一些企業(yè)職工改頭換面以個體身份參保繳費，有的用人單位也默許或鼓勵職工“鉆空子”以降低自身成本[3]。可見，對中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金不同稅費承擔(dān)主體費率的合理規(guī)劃具有重要意義。本文通過分析美國OASI計劃企業(yè)職工與個體戶稅率設(shè)計特點，剖析其對中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金稅費承擔(dān)主體費率規(guī)劃的啟示。

表1 美國OASI計劃1937-2009年兩類納稅主體稅率情況（單位：%）

1 美國OASI計劃企業(yè)職工與個體戶稅率特點

表1反映了美國建立OASI計劃以來，企業(yè)職工與個體戶稅率變化的情況。從表1可見，美國OASI稅率具有以下幾個特點。

1.1 稅率水平低

美國OASI計劃是在面臨經(jīng)濟大危機、國內(nèi)需求不足狀態(tài)下，將包括其在內(nèi)的社會保障計劃作為刺激經(jīng)濟復(fù)蘇的工具加以運用的。美國政府一方面通過OASI等社會保障制度安排告訴民眾老有所依，以減少現(xiàn)期預(yù)防性儲蓄，增加當(dāng)期消費；另一方面基于現(xiàn)收現(xiàn)付的OASI計劃要避免企業(yè)職工納稅后對現(xiàn)期消費產(chǎn)生的替代效應(yīng)。所以，在1937年OASI計劃開始征稅之初，企業(yè)、職工合計的稅率僅為2%[2]。此后，隨著OASI制度贍養(yǎng)率不斷提高，稅率開始上升，但上升的速度十分緩慢，至2009年稅率僅為10.6%[4]，遠遠低于世界15%這一平均稅（費）率水平。

1.2 企業(yè)職工與個體戶初期稅率存在較小差距但持續(xù)時間較長

美國OASI計劃運行15年后，即1951年將覆蓋范圍擴大至個體戶，但在稅率設(shè)計上，并沒有采用統(tǒng)一模式：企業(yè)、職工合計稅率為3%，而個體戶為2.25%，二者差距0.75%。此后二者稅率緩慢上升，且大致保持同步增長率。但企業(yè)職工稅率基數(shù)大于個體戶，所以二者差距逐漸擴大，1980年達到最大，但也僅為2.767個百分點。美國對兩類納稅主體稅率的差異設(shè)計，個體戶的稅率偏低，主要是源于個體戶收入水平偏低，避免其加入OASI計劃負(fù)擔(dān)過重。隨著OASI制度贍養(yǎng)率的提高，要求稅收收入不斷增加，進而帶來兩類納稅主體稅率的提高。但由于美國建立包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障的主要目的是作為刺激經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟工具而運用的，所以稅率提高十分緩慢，且都以納稅主體各自的稅率基數(shù)為基礎(chǔ)而提高，以避免納稅主體稅費負(fù)擔(dān)過重，對市場效率產(chǎn)生負(fù)面影響。

1.3 企業(yè)職工與個體戶稅率最終逐漸統(tǒng)一

進入20世紀(jì)80年代后，美國OASI計劃中，企業(yè)職工與個體戶稅率的差距開始呈現(xiàn)縮小趨勢。1981年，個體戶的稅率增長率為11.997%，達到7.025%，而企業(yè)職工稅率增長率為3.982%，達到9.4%，二者的差距由1980年的2.7675%縮小至2.375%，縮小了近0.4個百分點。到了1984年，個體戶的稅率增長率為46.221%，而企業(yè)職工為8.901%，二者稅率統(tǒng)一為10.4%。上述變化一方面源于美國OASI計劃財務(wù)運行面臨困境，信托基金比①在美國公共養(yǎng)老金計劃中，信托基金比是衡量公共養(yǎng)老金計劃是否出現(xiàn)財務(wù)危機的主要指標(biāo)。它是某年年初信托基金的資產(chǎn)額與該年養(yǎng)老金預(yù)期支出額的比值。因為OASI 信托基金的稅收流入和養(yǎng)老金支出存在時差，支出在前，所以每個財政年開始時的信托基金比至少應(yīng)為9%（1 ／ 12×100%＝8.3%）。如果信托基金比小于9%，說明OASI 信托基金的財務(wù)運行出現(xiàn)準(zhǔn)備金不足問題；否則，說明OASI 信托基金的財務(wù)運行較為穩(wěn)定，現(xiàn)金流動通暢。于1983年已降至14%，接近9%臨界水平。為保持OASI財務(wù)運行的穩(wěn)定性，必須增加OASI的稅收收入，其中方法之一就是通過稅率提高來實現(xiàn)。而企業(yè)職工的稅率1983年已達到9.55%，若仍然保持兩類納稅主體稅率的差距，企業(yè)職工稅率需要達到一個更高的水平。企業(yè)職工稅率增長過快，可能會給企業(yè)發(fā)展帶來負(fù)擔(dān)，對市場競爭效率產(chǎn)生負(fù)面影響。而個體戶從納入OASI計劃以來，一直保持著低稅率的狀態(tài)，這雖然有利于擴面，但長期與企業(yè)職工稅率存在差距，從市場競爭起點看，對企業(yè)來說是不公平的。因此，當(dāng)OASI計劃財務(wù)出現(xiàn)困境時，提高個體戶的稅率，實現(xiàn)與企業(yè)職工稅率的統(tǒng)一，一方面緩解了OASI的財務(wù)困境，另一方面有利于市場競爭的公平，進而帶來市場效率的提高。

2 對中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金稅率規(guī)劃的啟示

綜合上述分析可見，美國在OASI計劃的擴面中，既注重公平——考慮納稅主體收入的差距而設(shè)計不同的稅率，并持續(xù)較長時間；同時兼顧市場競爭效率——稅率差距較小，避免對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，但最終將稅率統(tǒng)一起來，實現(xiàn)二者在市場競爭起點的公平，體現(xiàn)了長期公平觀，并保證了OASI計劃財務(wù)運行的穩(wěn)定。因此，在養(yǎng)老金計劃的擴面及稅率規(guī)劃中，注重與堅持“公平與效率統(tǒng)一”的原則是十分必要的。

中國養(yǎng)老金計劃于2001年在遼寧省作實個人賬戶試點：企業(yè)繳費率為20%，并全部進入統(tǒng)籌賬戶，個人繳費率為8%，全部進入個人賬戶，兩賬戶完全分離，避免個人賬戶空賬運行。為擴大覆蓋面，遼寧省將個體工商戶納入社會養(yǎng)老保險體系，并以社會平均工資為基數(shù)，繳納10%進入社會統(tǒng)籌賬戶，8%進入個人賬戶，但在養(yǎng)老金的待遇計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)上與城鎮(zhèn)職工完全相同，與繳費率無關(guān)。2006年中國政府將作實個人賬戶在全國推廣，覆蓋面擴大到所有靈活就業(yè)人員，并將個體工商戶、靈活就業(yè)人員（以下統(tǒng)稱為靈活就業(yè)人員）統(tǒng)籌養(yǎng)老金的繳費率調(diào)整為12%。

借鑒美國OASI計劃中兩類納稅主體初期稅率差異設(shè)計可以得出，中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金在擴面中，針對靈活就業(yè)人員收入水平偏低，而對企業(yè)、靈活就業(yè)人員費率差異性設(shè)計是合理的，這體現(xiàn)了公平觀。但二者之間費率差距很大，目前仍為8%，如前所述導(dǎo)致部分企業(yè)、職工投機行為的產(chǎn)生。基于“公平與效率統(tǒng)一”的原則，雖然二者費率差距要保持較長時間，但應(yīng)該盡快縮小差距。

由于目前中國企業(yè)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的費率為20%，接近世界警戒線——24%，高于世界平均水平——15%。在實際運行中，高費率導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，對競爭力產(chǎn)生負(fù)面影響。這意味著中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金繳費主體稅率差距縮小過程中，若盲目照搬“美國模式”，二者的費率均繼續(xù)提高，會對市場效率產(chǎn)生更大的負(fù)面效應(yīng)。所以，針對中國目前養(yǎng)老金計劃的現(xiàn)實情況，縮小差距可以有三種選擇方式。第一是向企業(yè)20%的費率水平靠近。由于企業(yè)目前已經(jīng)處于高費率狀態(tài)，選擇這種方式帶來的結(jié)果必然是中國養(yǎng)老計劃對經(jīng)濟發(fā)展、市場效率帶來很大的負(fù)面影響。第二種是向靈活就業(yè)人員12%的費率水平靠近。在中國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度下，靈活就業(yè)人員統(tǒng)籌養(yǎng)老金費率水平偏低，所以選擇這種方式能夠最大限度地保持市場效率，但會使統(tǒng)籌養(yǎng)老金財務(wù)收支處于嚴(yán)重赤字狀態(tài)，進而可能帶來養(yǎng)老金制度無法穩(wěn)定運行。第三種方式是向中間狀態(tài)——世界各國公共養(yǎng)老金費（稅）率的平均水平靠近 ，如圖1所示。這種方式運行中要借鑒美國OASI計劃兩類納稅主體稅率漸進統(tǒng)一的思路，費率差距需要保持較長時間。在預(yù)測期內(nèi) ，保證統(tǒng)籌養(yǎng)老金財務(wù)收支穩(wěn)定的前提下，企業(yè)費率階段性的降低，靈活就業(yè)人員費率漸進式提高，并最終將二者統(tǒng)一起來，達到或接近世界平均水平。這樣，不僅中國企業(yè)、個體工商戶等在國內(nèi)市場競爭的起點處于公平狀態(tài)，中國企業(yè)、外國企業(yè)在世界市場的競爭起點也處于公平狀態(tài)。可見，第三種方式既能夠避免激進式費率調(diào)整帶來的對市場效率的負(fù)面影響，又能夠保證中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金財務(wù)運行的穩(wěn)定，從而實現(xiàn)“公平與效率的統(tǒng)一”。

[1]鐘仁耀.養(yǎng)老保險改革國際比較研究[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2004.

[2]CBO.The 2005 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds[R].109th Congress.1st Session House Document 109-18,2005.

[3]馮步云.繳費比例應(yīng)統(tǒng)一[J].四川勞動保障，2005，（9）.

[4]EBRI.TheBasicsofSocialSecurityUpdated With the2009 Board of Trustees Report[R].Issue Brief no.878,2009.

F840

A

1002－6487（2011）01－0158-03

國家自然科學(xué)基金資助項目（70473034）；河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題（200905011）

韓 偉（1972-），女，遼寧鞍山人，博士，副教授，研究方向：人力資源與社會保障。

（責(zé)任編輯/易永生）