論農村房屋買賣的困境與出路

牛建平

(天津城市建設學院 a. 社會科學部；b. 天津市普通高校人文社科重點研究基地，天津 300384)

1 農村房屋買賣的法律定位沖突

近年來我國城市化進程不斷加快，城市擴張和小城鎮的建設使城郊和城鄉結合部的農村房屋身價陡增，農村房地產市場因此活躍，相應的糾紛也較多.最典型的案例是北京宋莊“畫家村”案件，該糾紛產生的根本原因是因農村房屋價值的增長，賣掉房屋的農民對已經履行完畢的合同反悔，利用法律手段打起維權官司，要求法院確認其與市民簽定的房屋買賣合同無效.人民法院作出終審判決，支持了原告的訴訟請求，判決雙方簽署的房屋買賣協議無效，被告向原告返還房屋，原告向被告支付原房的房款.這起案件是農村房屋買賣糾紛的一個典型縮影.

目前很多農村房屋買賣糾紛都與此類似，而法院的判決也與上述的判決基本雷同，筆者認為，出現上述情況的原因是現行相關的法律法規缺乏明確系統的規定，對農村房屋買賣的定位非常模糊.

目前的法律體系中涉及到房地產的部門法主要有《城市房地產管理法》和《城市規劃法》等，這些法律都是用來系統地闡述城市房屋所有權的問題，沒有涉及到農村房屋.根據我國傳統的不動產“房地一體”的關聯性理論，農村的房屋是建造在農村宅基地之上的，因此農村房屋的流轉必然受到土地流轉的限制.我國有關農民宅基地的法律法規也只是零星的散落在《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》和《村民委員會組織法》等法律法規中.與此同時，對散落在上述幾部法中的關于農村宅基地問題的法條也出現了沖突.

(1) 《土地管理法》內部沖突.根據《土地管理法》第63條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設.但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”.根據該條款，只有在“符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的”情況下，農民集體所有的土地的使用權才可以轉讓，因此可以認定農民不能處分自己的房屋.然而在《土地管理法》第 62條第 4款規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，依據該條款規定，法律又有允許農民買賣自己房屋之意.

(2) 同位法的沖突.《物權法》第155條規定“已經登記的宅基地使用權轉讓或消滅時，應及時辦理變更登記或注銷登記手續”.該條款也表明了農村宅基地及房屋是可以轉讓的，而《土地管理法》第63條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”.該條款認定農民不能處分自己的房屋.

(3) 行政規章與司法解釋之間的沖突.國務院辦公廳1999年發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁土地炒賣的通知》第2條第2款：“農村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民在農民集體土地建住宅，有關部門不得違法為建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證.”為了進一步確定農村房屋買賣的違法性，國土資源部于2004年11月發布的《關于加強農村宅基地管理的意見》(以下稱《意見》)中規定“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”.

從這些規定中似乎可以看出城鎮居民購置農村住宅是違法的.然而最高人民法院于 1992年 7月 9日對《關于范懷素郭明華房屋買賣糾紛一案的請示報告》的批復中確認了宅基地上的房屋轉讓的原則，該批復的內容如下：“房屋買賣系要式法律行為，農村的房屋買賣也應具備雙方簽訂書面契約、中人證明、按約定交付房款以及管理房屋的要件；要求辦理契稅或過戶手續的地方，還應依法辦理該項手續后，方能認定買賣有效.”由此可見最高人民法院認定農村房屋轉讓合同是有效的.

從上述的三種沖突可以看出，我國的法律法規對于農村房屋的處分權出現了相互矛盾的規定.從法律的效力上看，《物權法》和《土地管理法》屬于基本法，是上位法，《關于加強土地轉讓管理嚴禁土地炒賣的通知》和《意見》是行政規章，屬于國務院的下屬部門作出的規章，是下位法，而法官無論援引何種法，甚至援引同一部法律《土地管理法》的不同條文，也會作出截然不同的判決結果.這就將農村房屋買賣是否合法，即農民對自有房屋是否具有處分權，置于困境，從而導致司法實踐中農村房屋不能置于房屋買賣的二級市場.

2 農村房屋買賣的困境之辯及路徑選擇

2.1 困境之辯

在農村房屋及宅基地使用權能否轉讓的問題上，學術界主要存在三種觀點.

(1)“無效說”. 該學說以我國學者孟勤國教授為代表，認為農村宅基地使用權屬于不得轉移或限制轉移的土地使用權，因此宅基地上的房屋所有權也不得轉移或限制轉移.其論證為，農村宅基地分配制度有兩個基本含義：一是農民有權基于生存的理由無償取得定量的宅基地.每戶只能分一處宅基地以及每戶用地標準，確保了每戶農民都得到一塊棲息地，體現了社會公平，實現了基本的社會保障.二是宅基地必須真正起到使農民安居樂業的作用.宅基地使用權不得抵押、轉讓或被強制執行，確保了農民不因貧窮而流離失所.這兩個基本含義是不可分離的，因此農村房屋及宅基地使用權是不能買賣的.這是當前的主流學說[1].

(2)“有效說”.該學說認為從法律的角度講，認定農村房屋買賣無效存在法律障礙.農村房屋所有權是一種對世權[2]，無論是《物權法》還是《土地管理法》都未明文禁止宅基地使用權的轉讓，甚至《物權法》155條規定：“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅，應當及時辦理變更登記或者注銷登記.”同時，《合同法》第52條規定，違反法律、行政法規的強制性規定的合同無效，而目前我國相關部門作出的禁止農村宅基地買賣的規定并不屬于法律或行政法規，有些甚至只是地方出臺的地方規章，因此不能作為認定合同無效的依據.因此根據民法的精神，“法不禁止即為允許”.法律不禁止村民對其房屋買賣或出租，根據“地隨房走”的理論，宅基地的使用權及農村房屋買賣是有效的.

(3)“折中說”.我國學者韓世遠提出設立“宅基地法定租賃權”以解決農村房屋的自由流轉問題.該學說認為農村的房屋和宅基地是兩種不同的權利，應通過物權法解決房屋的歸屬問題，通過合同法解決宅基地的流轉問題，目前農村房屋買賣法律困境的最佳解決途徑是借鑒我國臺灣地區的法定租賃權的理論[3].臺灣地區的《民法債權編》第 425條規定：“土地及其他土地上之房屋同屬一人所有，而僅將土地或僅將房屋所有權讓與他人，或將土地及房屋同時或先后讓與相異之人時，土地受讓人或房屋受讓人與讓與人間或房屋受讓人與土地受讓人間，推定在房屋的使用期限內，有租賃關系.”農村房屋的買受人在取得房屋所有權的同時，對房屋的宅基地并沒有取得宅基地使用權，而取得了作為債權的宅基地的法定租賃權由法律直接規定.租賃的標的物是宅基地的使用權.在這種法定租賃權理論下，即使受讓人是集體經濟組織以外的人，其受讓農村房屋后，雖不能享有該集體經濟組織的宅基地使用權，但與集體經濟組織建立了法定租賃關系.這種“法定租賃權”為我國解決農村房屋問題提供了參考.

2.2 路徑選擇

上述三種不同的路徑，筆者贊同合同有效論的選擇，原因有以下幾種.

(1) 如前所述，農村房屋買賣合同有效，目前從法律層面上不存在障礙.我國規范農村房地產買賣不能僅依靠文件和地方政策的調整，而必須依靠明確的法律，從目前的《憲法》、《土地法》、《物權法》來看，農民對自己的房屋享有完整的物權，而限制農民對自己房屋的處分權導致了農民的房屋所有權不是真正意義上的財產所有權，這顯然是違背憲法的，與我國法治進程不一致.

(2) 農村房屋買賣合同的有效能夠更好地維護農民的合法權益.農村的市場化、城市化是我國農村發展的一個必然趨勢，計劃經濟體制下形成的農民宅基地制度已經不能適應農村城市化和市場化的需要.大量的農民融入城市的過程中，首先面臨的是經濟地位的巨大差異，如果限制了宅基地使用權的轉讓，從長遠看不利于保護農民的合法權益，尤其是許多城市的“城中村”的市民，通過政府征用宅基地，拆遷后從農民變為市民，并獲得了多處房屋，但因為土地性質使得他們的房產不能進入到二級市場，導致很多人以遠低于市場的價格將自己的房屋出售.因此從長遠看，國家以行政法規、政策等形式剛性限制宅基地的流轉是不利于保護農民利益的.

(3) 在實踐中我國很多地區在用不同的方式變通農村房屋的買賣問題.較為典型的是 2005年天津市華明鎮實施的“宅基地換房”的措施，這種做法是由天津市政府牽頭，讓農民用自己的宅基地置換政府的房屋.即在一個村 90%的農民自愿的前提下，農民申請與村委會和鎮政府簽訂換房合同，標準是1 m2的農村房屋換取1 m2的商品房，華明鎮的農民所換取的房屋的土地性質屬于國有性質，換取的商品房可以在市場上自由買賣[4].可以看出華明鎮用這種方式變通了農村房屋的買賣問題，天津市的很多鄉鎮都在效仿這種“宅基地換房”的模式.

另外，2008年7月湖南推行了“農屋新政”，通過登記頒證對農民房屋所有權進行法律確認，賦予農民與城鎮居民同等的國民待遇，使農村房屋可以抵押給銀行，拓寬了農民的融資渠道[5].

蘇州市郊區已進行試點，補繳40%的土地出讓金后，農村房屋可上市買賣，通過補繳部分土地出讓金，將宅基地性質變為國有土地，買受人取得房屋所有權及國有土地使用權[6].

這些做法都說明了農村房地產市場的活躍程度，符合當前我國的形勢，這些措施也都是政府在解決農村房屋買賣問題時可以借鑒的方案，因此國家應該本著“宜疏而不宜堵”的原則，將農村房屋納入我國基本法《合同法》、《民法通則》和《物權法》等法律保護的對象中，而不能再將農村房屋的糾紛作為另類問題來處理，從而改變現在因“土地使用權買賣無效，而株連到房屋買賣合同的效力”、“房屋交易合法，土地交易非法”的被動局面，同時也是從根本上保護了8億農民真正的物權，根本上保障農民的利益.

3 結 語

針對農村房屋買賣及宅基地使用權的問題，目前我國法律規范少，而且傾向于原則性規定，操作性低.在司法實踐中，實際調整該問題的大多為各種各樣的地方性法規、政府規章和相關職能部門的文件，內容粗淺，系統性差，而且存在諸多矛盾和沖突，導致了職能部門在處理問題時出現不同的矛盾.因此與結構完善、內容豐富的城市房地產立法相比，農村房地產立法的這種真空，已經明顯難以應對當前農村房屋買賣糾紛增多的現實.因此筆者建議，立法機關應當針對農村房屋買賣問題盡快出臺相應的立法，對不同主體之間的農村房屋買賣的效力作出明確的規定.盡快彌補農村房地產立法的空白.從長遠的角度看，此舉可以活躍農村房地產市場，促進社會主義市場經濟正常、有序地運行，從而保證交易的安全和穩定，也保證了農民的利益.

［1］孟勤國. 物權法開進農村宅基地交易之辯[J].法學評論，2005(4)：26-31.

［2］程 嘯.中國抵押制度的理論與實踐[M]. 北京：法律出版社，2002.

［3］韓世遠.宅基地的立法問題——兼析物權法草案第十三章“宅基地使用權”[J].政治與法律，2005(5)：26-31.

［4］馬 坤.華明鎮宅基地換房復墾[N].濱海時報，2008-12-22(1).

［5］李 杰.農屋新政嘉興市試行農村房屋抵押[J].中國農村信用合作，2008(4)：24-25.

［6］錢振淵. 農村房屋買賣合同效力的認定[N].江蘇經濟報，2004-10-20(2).