武漢城市圈集體土地征用補(bǔ)償方式創(chuàng)新研究——以黃金山“兩型”社會(huì)先行區(qū)為例

○秦尊文 湯鵬飛

（湖北省社會(huì)科學(xué)院 湖北 武漢 430077）

2008年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《武漢城市圈“兩型”社會(huì)建設(shè)總體方案》中明確要求“創(chuàng)新節(jié)約集約用地的體制機(jī)制”。黃石市黃金山“兩型”社會(huì)先行區(qū)根據(jù)這一精神，提出了“集體土地征用補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新”，目前正在推進(jìn)過(guò)程中。本文選擇黃金山先行區(qū)作為典型案例，研究集體土地征用補(bǔ)償方式創(chuàng)新問(wèn)題，以期對(duì)武漢城市圈“創(chuàng)新節(jié)約集約用地的體制機(jī)制”起到推進(jìn)作用。

一、黃金山先行區(qū)的現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償方式及比較分析

1、黃金山先行區(qū)現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償方式

從黃石市國(guó)土資源局于2006年至今公布的54條征地補(bǔ)償方案中，涉及的補(bǔ)償方式包括貨幣補(bǔ)償、社保補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)安置補(bǔ)償和就業(yè)安置補(bǔ)償，在2009年第12號(hào)補(bǔ)償安置方案之前均采用單一的貨幣補(bǔ)償方式，其后才開(kāi)始采取了社保補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)安置補(bǔ)償和就業(yè)安置補(bǔ)償?shù)确绞?，但貨幣安置補(bǔ)償仍然是主要補(bǔ)償方式，占到所有補(bǔ)償安置方式的66.6%；社保安置、農(nóng)業(yè)安置、就業(yè)安置的比重分別只有19.8%、11.1%和2.5%。

黃金山先行區(qū)目前普遍采取的現(xiàn)行安置方式雖然也采用了工作安置補(bǔ)償?shù)姆绞剑廊贿€是以貨幣補(bǔ)償安置為主，這種安置模式操作簡(jiǎn)單，易于執(zhí)行，一方面失地農(nóng)民往往從眼前考慮，比較容易接受，減少了用地單位在征占土地中所遇到的不必要的矛盾，另一方面緩解了地方政府為解決勞動(dòng)力安置帶來(lái)的壓力。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，黃金山先行區(qū)的補(bǔ)償安置方式相對(duì)單一，不能保證農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。貨幣安置是一種生活指向性安排，而非就業(yè)指向性安置。有限的貨幣補(bǔ)償安置不能從長(zhǎng)遠(yuǎn)解決被征地農(nóng)民最為基本的生活保障問(wèn)題，對(duì)被征地農(nóng)民的未來(lái)出路缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，一旦被征地農(nóng)民不能合理地利用它，尤其是對(duì)具有“一夜暴富”心理的被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這筆費(fèi)用短期內(nèi)會(huì)很快揮霍一空，造成“吃光、花光、集體上訪”的局面，最后還得找政府，為社會(huì)的安全和穩(wěn)定帶來(lái)隱患。因此，貨幣補(bǔ)償不能解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。

2、黃金山先行區(qū)補(bǔ)償安置方式在武漢城市圈中的比較

從武漢城市圈地區(qū)現(xiàn)行的土地征用安置補(bǔ)償方式來(lái)看，主要具有如下幾個(gè)特點(diǎn)。

一是武漢城市圈所有城市基本上都采取了以貨幣安置為主的補(bǔ)償方式，這主要是由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)制度上的安排，致使貨幣補(bǔ)償成為征地補(bǔ)償方式的主流。雖然國(guó)家在《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》中明確提出了優(yōu)先農(nóng)業(yè)安置、規(guī)范留地安置和社會(huì)保障安置等方式，但目前還尚未廣泛運(yùn)用。

二是鄂州、黃岡、咸寧及孝感等部分城市開(kāi)始采用社保安置的辦法，社保安置從一定程度上彌補(bǔ)了單一貨幣補(bǔ)償方式的局限性，有利于失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)。國(guó)辦發(fā)[2006]29號(hào)《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》明確要求落實(shí)被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障資金、做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，保障被征地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。同時(shí)，省國(guó)土廳計(jì)劃實(shí)施征用補(bǔ)償首先繳納社保的制度。因此，社會(huì)保障安置的方法將成為湖北征地補(bǔ)償安置的一個(gè)重點(diǎn)。

三是部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始嘗試多樣化的補(bǔ)償方式。比較突出的地區(qū)是東湖高新區(qū)，提出了“和諧征用補(bǔ)償”，除了進(jìn)行合理化的貨幣補(bǔ)償外，還積極加強(qiáng)被征地農(nóng)民的技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，并大力扶持村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)施土地補(bǔ)償費(fèi)入股。此外，孝感市根據(jù)本人意愿，將18周歲以下人員納入低保范圍，將男55周歲以上、女50周歲以上的人員納入基本養(yǎng)老保障范圍，將18歲以上、男55周歲以下、女50周歲以下的勞動(dòng)力采取培訓(xùn)、推薦就業(yè)、發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)、辦理社保等方式進(jìn)行安置。云夢(mèng)縣的留地安置嘗試，以村為單位，依據(jù)該村征地全部撤組時(shí)可利用土地面積的3%作為該村留用地基數(shù)，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)按40—60畝安排發(fā)展留用地，主要用于發(fā)展三產(chǎn)服務(wù)業(yè)；城市規(guī)劃區(qū)范圍外按70—100畝安排發(fā)展留用地，主要用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，目的是促進(jìn)村組經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展，提高公益福利水平，保障被征地農(nóng)民尤其是弱勢(shì)群體的生產(chǎn)生活。

由上述的三個(gè)特點(diǎn)來(lái)看，黃金山先行區(qū)在土地征用補(bǔ)償方式上還比較單一，有必要加快土地征用補(bǔ)償方式的創(chuàng)新。一方面可借鑒圈內(nèi)部分地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和不足之處，另一方面要充分認(rèn)識(shí)哪些補(bǔ)償方式更適合黃金山先行區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況，開(kāi)辟適合自身的多樣化土地征用補(bǔ)償方式。

二、新型補(bǔ)償方式及對(duì)黃金山先行區(qū)的適用性分析

1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的適用性分析

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置，是指通過(guò)調(diào)整分配農(nóng)村集體機(jī)動(dòng)地、承包戶自愿交回的承包地以及土地開(kāi)發(fā)整理新增加的耕地，保證被征地農(nóng)民有必要的耕作土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安置方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置模式的優(yōu)點(diǎn)很多，主要表現(xiàn)在可操作性強(qiáng)和易于被失地農(nóng)戶所接受兩個(gè)方面。

但這一模式對(duì)黃金山先行區(qū)不適用。主要因?yàn)椋阂皇屈S金山先行區(qū)發(fā)展需要增加“兩型”產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地的指標(biāo)，要求盡可能的調(diào)減基本農(nóng)田數(shù)量，可供轉(zhuǎn)移安置的農(nóng)田數(shù)量受到限制，而且黃石作為工業(yè)城市，農(nóng)田數(shù)量本身就有限。二是黃金山先行區(qū)部分土地開(kāi)發(fā)整理出的土地質(zhì)量一般難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。三是部分被征地農(nóng)民由于對(duì)其他安置模式存在特殊偏好，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置存在心理誤區(qū)。

2、重新?lián)駱I(yè)安置的適用性分析

重新?lián)駱I(yè)安置，是指土地被征收后，原土地使用者從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)向其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的安置方式，包括原來(lái)意義上的用地單位招工安置。重新?lián)駱I(yè)安置后，被征地農(nóng)民通過(guò)技能培訓(xùn)，選擇適合自己的崗位就業(yè)，不但生活有保障，而且收入還會(huì)有所增加。農(nóng)民滿意程度高，有利于社會(huì)穩(wěn)定。這一模式對(duì)黃金山先行區(qū)適用，主要有以下幾方面的原因。

第一，黃金山新區(qū)作為黃石兩型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新戰(zhàn)場(chǎng)，現(xiàn)已有臺(tái)灣寶成、比利時(shí)LVD、法國(guó)康迪泰斯、日本丸紅等30多個(gè)投資過(guò)億元的項(xiàng)目入駐；同時(shí)，包括機(jī)械工業(yè)園、創(chuàng)業(yè)中心產(chǎn)業(yè)園、科技產(chǎn)業(yè)園、有色工業(yè)園、東貝工業(yè)園、勁牌工業(yè)園、三環(huán)鍛壓工業(yè)園、美島工業(yè)和鐵山工業(yè)園等9個(gè)特色園區(qū)已經(jīng)初具規(guī)模，隨著20平方公里起步區(qū)發(fā)展的逐步完善，其他地區(qū)將具有更為廣闊的發(fā)展空間。從目前的發(fā)展勢(shì)頭來(lái)看，不僅為黃金山先行區(qū)，而且給黃石市其他地區(qū)可以提供諸多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

第二，黃金山先行區(qū)在重新?lián)駱I(yè)安置上已采取了相關(guān)措施，積極為失地農(nóng)民就近進(jìn)行轉(zhuǎn)移就業(yè)，鼓勵(lì)新區(qū)內(nèi)企業(yè)招聘失地農(nóng)民，確保先行區(qū)內(nèi)企業(yè)每年招收2000名當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)，并積極開(kāi)展農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)，就業(yè)人數(shù)達(dá)到5萬(wàn)以上。同時(shí)，新區(qū)每年安排100個(gè)綠化、保潔、保安、物流等公益性崗位向失地農(nóng)民傾斜。這些措施為進(jìn)一步實(shí)施該安置方式提供了良好的基礎(chǔ)。

3、社保安置的適用性分析

社保安置即用征用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐步將被征用農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，以確保失地農(nóng)民長(zhǎng)期的基本經(jīng)濟(jì)生活保障。這一安置模式應(yīng)被黃金山先行區(qū)采納，一是湖北省國(guó)土資源廳有意在全省實(shí)施征用補(bǔ)償首先繳納社保的制度；二是黃石市的征地補(bǔ)償嘗試過(guò)社保安置的模式，對(duì)黃金山先行區(qū)有可直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)；三是已出臺(tái)的《黃石經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障暫行辦法》已提供現(xiàn)成的參考依據(jù)。因此，社保安置對(duì)以黃金山先行區(qū)是一個(gè)十分重要的補(bǔ)償模式。

4、入股安置的適用性分析

入股分紅安置，是指被征地農(nóng)民在土地集體所有權(quán)不變的前提下，將被征收土地按政府規(guī)定的土地征收價(jià)或經(jīng)營(yíng)土地的效益折股，或者按農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系、土地承包關(guān)系、勞動(dòng)貢獻(xiàn)及土地狀況等綜合因素折股，并由被征地農(nóng)民將土地股帶入用地單位進(jìn)行股份合作經(jīng)營(yíng)，最終分享被征收土地深度開(kāi)發(fā)帶來(lái)的利益成果的安置方式。

黃金山先行區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展以“兩型產(chǎn)業(yè)”作為發(fā)展指導(dǎo)，以低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，具有良好的發(fā)展前景，可以采取入股安置的模式，但是入股安置存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。首先，必須本著農(nóng)民自愿的原則。其次，必須選擇成長(zhǎng)性較好的企業(yè)。再次，必須有較高素質(zhì)的村集體管理人員來(lái)進(jìn)行操作。入股不同的項(xiàng)目或者公司收益也將不同。因此，該模式可進(jìn)行探索性的實(shí)施，可考慮成立黃金山投資集團(tuán)作為征地農(nóng)民入股企業(yè)的載體，通過(guò)集團(tuán)與被征地村簽訂合同入股，共同建設(shè)基地和園區(qū)。

5、留地安置的適用性分析

留地安置，是指在土地征收時(shí)由用地單位代征一定比例土地留給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織使用，按城市統(tǒng)一規(guī)劃要求，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活與社會(huì)城市同步發(fā)展的安置方式。

這一方法需要在完善的土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行實(shí)施。目前黃金山先行區(qū)的土地利用規(guī)劃正在制定和完善中，同時(shí)黃金山先行區(qū)是黃石的城鄉(xiāng)結(jié)合部，土地本身就是巨大的財(cái)富，使得該模式具備良好的實(shí)施基礎(chǔ)。但由于該模式存在著易產(chǎn)生“城中村”和“食利階層”、不利于耕地保護(hù)、容易產(chǎn)生土地權(quán)益糾紛等比較明顯的缺陷，黃金山先行區(qū)應(yīng)該進(jìn)行探索性的實(shí)施。

6、土地債券安置分析

債券安置，是指各市、縣人民政府以發(fā)行有價(jià)債券的形式代替貨幣形式支付給被征地農(nóng)民，待一定年期滿后，被征地農(nóng)民憑借土地債券獲得相應(yīng)本息的安置方式。一般適用于除土地收益外，被征地農(nóng)民有其他的固定收入來(lái)源，土地征收對(duì)被征地農(nóng)民的生計(jì)沒(méi)有太大影響的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

這一模式僅適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和家庭經(jīng)濟(jì)條件良好的農(nóng)戶，加上黃金山先行區(qū)的人員構(gòu)成以農(nóng)民為主，而且人均純收入在5000元左右，如果發(fā)行債券，征地農(nóng)民對(duì)此可接受的程度極低，容易形成不穩(wěn)定因素。因此，這一方式并不適用于黃金山先行區(qū)。

三、黃金山先行區(qū)創(chuàng)新土地征用補(bǔ)償方式的探索

從新型補(bǔ)償方式的適用性分析來(lái)看，適用于黃金山先行區(qū)的安置方式主要有社保安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股安置和留地安置。黃金山先行區(qū)實(shí)施征地補(bǔ)償安置模式的創(chuàng)新應(yīng)該在充分保障農(nóng)民基本生活的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)，以試點(diǎn)的方式進(jìn)行探索創(chuàng)新，實(shí)施因人而異的補(bǔ)償方式，最終形成一套適合黃金山先行區(qū)的補(bǔ)償安置模式，發(fā)揮兩型社會(huì)先行區(qū)的示范帶頭作用。本文建議將黃金山先行區(qū)的失地農(nóng)村人口劃分為4類群體，按照不同群體的特征實(shí)施不同的補(bǔ)償模式組合。具體如表1所示。

表1 黃金山先行區(qū)失地農(nóng)村人口的分類及補(bǔ)償模式建議

[1]田正桃：農(nóng)村土地征用補(bǔ)償方式思考[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊，2008（9）.

[2]秦妍、施金花：常州武進(jìn)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償模式淺析[J].農(nóng)家之友，2010（5）.

[3]溫國(guó)明、程俊超：城市建設(shè)中農(nóng)村集體土地補(bǔ)償方式的新探索[J].城市規(guī)劃，2006（9）.

[4]胡碧玉：西部地區(qū)城市擴(kuò)張與農(nóng)民土地征用補(bǔ)償制度創(chuàng)新[J].云南社會(huì)科學(xué)，2003（6）.