公共危機與政府財政支出關系分析

○李紀明

（中南財經政法大學 湖北 武漢 430073）

近年來，隨著我國經濟不斷發展，公共事件和公共危機這組詞語也被越來越多的人熟知。由于社會發展的其他方面未能跟上經濟發展的腳步，使得高速發展的社會中不確定因素越來越多，因此各類突發性事件的出現不僅是難以避免的，同時還有逐步增多的趨勢。這包括各種瘟疫的公共衛生危機事件，各種嚴重的自然災害事件，各種經濟、金融的危機事件，由各種社會矛盾引發的社會危機事件等等。我國目前正處于經濟發展轉型階段，如何預防和控制公共危機是一個值得深思的問題。毫無疑問，面對公共事件和公共危機，政府無疑應該承擔最重要的責任，尤其是政府的財政支出對于預防和控制公共危機都有著決定性的作用。本文就嘗試分析公共危機與財政支出的聯系，并在成本支出和節約方面給出建議，希望我國政府在預防和控制公共危機的財政支出方面能夠改善目前效率不高的狀況。

一、財政支出是解決公共危機的主要經濟來源

公共危機已日益成為現代社會中的一個常見事件，公共危機管理能力是對每一個國家政府的嚴峻考驗。縱觀各國發展的歷史不難看出，任何國家的發展都與該國危機管理能力的強弱，以及能否不斷挑戰危機緊密聯系。公共危機對公共生命、財產安全、社會秩序和公共安全造成的危害是全面性的，其危害具有社會性、公共性、突發性、緊迫性、危害性和破壞性等特點。相應的公共危機管理（或者稱為應對公共危機）應具有公共性、緊急性、主動性、防范性、政府主導性等特點。公共危機和公共危機管理的特點決定了政府在公共危機管理中應該承擔主要責任。

從2003年的非典，到2008年年初的冰雪災害以及5·12汶川大地震造成了巨大的財產損失和人員傷亡。災區的恢復重建、災民的安置等都需要大量資金的支持。長期以來，政府對災區的財政支出成為我國解決公共危機的主要經濟來源。究其原因有三點：一是政府財政自身的使命決定了解決公共危機必須由政府提供主要經濟來源，因為政府財政的本質內涵就是以增進絕大多數社會成員的公共利益為宗旨，以提高公共產品、公共服務，滿足社會公共需要為目的；二是公共危機的特性決定了公共危機具有不可分割性和危害對象廣泛性的特點，其責任邊界不清晰，市場機制難以承擔防范和化解公共風險的使命，而企業、個人等微觀經濟主體很難有充分的積極性和能力去防范和化解公共風險。所以當公共危機發生后其快速蔓延和嚴重的破壞，決定了市場機制和民間部門不可能在干預危機和消除危機的影響方面承擔主要責任。

現代政府應該是公共物品的提供者，我國近年來也大力推進服務性政府的建設。公共安全是一個至關重要的公共產品，保護公民生命財產安全是服務性政府必須具有的一項基本職能。從政府的經濟責任來看，政府在公共危機中承擔大量的經濟責任，包括預防、治理和救助支出。作為現代政府唯一合法來源的公共財政在應對公共危機時起著至關重要的作用。政府財政能力的大小，直接關系到政府在應對公共危機時能否發揮應有的作用。

財政學的基本原理表明：民間部門、慈善機構等組織采取一定程度內的集體行為，提供一些公共產品和服務，這種行為是值得稱道的，但卻有限度的，政府主體之所以能提供公共產品和服務，是由于它能夠憑借其政治權力，通過強制性的征稅來解決所謂非排他性和非競爭性的問題，彌補個人支出的局限，提供公共產品的巨額支出。因此政府就是公共產品和服務的真正主體。

另外，站在經濟學的角度，政府作為一個經濟運行的參與者，其各方面的投資都會對社會私人或者企業的投資有帶動作用，其投資到預防和控制公共事件和公共危機方面的資金必然也會帶動私人或者企業跟進，由此帶來的效應也會分擔其公共事件發生后帶來的治理成本，而各級政府用于投資的資金主要來源于各級政府的財政收入或是發行政府債券，這其中，我國明顯以政府的財政支出為主。因此綜合以上分析可看出，公共危機與政府的財政支出有著緊密的聯系，公共危機的發生到結束都與財政支出緊密聯系在一起。

二、我國公共危機的財政支出評價

1、支出狀況評價。近年來我國經濟持續發展，我國中央政府和地方政府的財政收入雖然每年大幅度增加，但是各級政府用于預防應對公共事件和公共危機的預備費用所占本級政府預算支出比例卻沒有獲得相應的增長，中央政府在2002—2006年這5年間所提取的預備費所占中央政府本級預算支出的比例呈逐年下降的趨勢（如表1所示）。

與中央政府的預備費提取相比，地方政府（主要指省一級）在預備費的提取上存在著更多問題。一是有的省份在預算草案中根本沒有將預備費用單獨列支，二是有的省份即使是單獨列支，其提取數額和比例也不容樂觀。以山東和四川為例，2006年山東省省級預算支出為278.69億元，提取預備費為2.4億元，僅占本級預算支出的0.86%；同一時期的四川，本級預算支出為225.53億元，提取的預備費為2.5億元，占本級預算支出的1.1%。

表1 中央本級預備費支出情況 （單位：億元）

這說明我國各級政府對于公共危機的預防和控制重視不夠，往往重視危機的事后處理，而忽視了公共危機的事前準備和預防，很多危機在開始之初情況并不嚴重，甚至談不上是危機，但由于一些政府決策者的錯誤估計或者錯誤選擇，使得本不應該發生成公共危機的事件愈演愈烈，最終對本地區的經濟和社會發展都造成重大的損害，這其中與各級政府對于自然災害、重大衛生事件等公共危機的事前財政準備不足有很大關系。

2、到位及使用狀況評價。政府的公共財政是抗擊公共危機最后的財力保障，公共危機中的資金管理，應該做到防治資金的及時到位，對支出資金進行有效管理。

（1）財政資金的是否到位直接關系到應付公共危機的成效。第一，影響了居民的個人行為。公共危機的事后處理成本是巨大的，信息的流通性以及財政資金的到位狀況對于居民的選擇至關重要，在2003年的非典中，我們就受到這方面的教訓，由于個別地方政府對治療SARS資金支出的到位狀況不理想，使得一些非典病人或是疑似病人逃出醫院去尋求治療，非典疫情進一步擴散，導致更大的事后處理成本。第二，影響了醫院的行為。仍以非典為例，非典肆虐期間，由于政府的資金遲遲不到位，醫院成了潛在的埋單者，承擔著巨大的風險，因此有個別醫院出現了不積極接收病人的現象。這些都影響了防治SARS的效果。財政資金的不及時到位，一方面說明了政府部門對危機的反應遲緩，另一方面也跟地方政府的財政能力有關。如作為疫區的太原市在防治SARS過程中政府支出6034萬元，而本級政府在2003年的預備費僅為2000萬元，經過轉移支付、捐贈等途徑籌集資金，尚有1155萬元的缺口，縣級以下的財政更是靠財政吃飯，無力承擔巨額的防治資金。但在中央安排的20億SARS防治基金中，向中西部的24個省份各預撥了1000萬元，這種平均分配方式的有效性肯定存在不足。

（2）財政資金的使用效率。非典的教訓使得舉國上下開始重視對公共危機的治理，各級政府也開始編制應急預案，成立專項資金來預防和處理公共危機。但無論是非典還是之后的一些公共危機，我們不得不承認，各級政府財政資金的使用效率還有待提高。首先，很多應急預案容易受到人為的打斷，很多特事特辦影響了應急預案的運行效率。其次，很多專項資金由于沒有或者缺乏有效的監管，使得個別人員揮霍了本該用于救急的資金或在一些方面過度支出影響了資金的使用效率。

三、提高我國應對公共危機財政能力的建議

1、各級政府完善應對公共危機的財政預算制度。《國家突發公共事件應急預案》（以下簡稱《預案》）中明確提出，要保障所需突發公共事件應急準備和救濟工作資金。因此，各級政府和部門要在建立健全突發公共事件管理機構體系和對相關職能部門進行整合及機構調整的基礎上，把應急管理部門工作正常運轉所需的經費納入政府財政預算體系之中，并建立相應的財政應對公共危機管理預算，可按照項目支出滾動管理的要求，每年編制、滾動修改。既能保證支出項目的連續性和年度之間的銜接，又要偏重于可能的公共危機狀態下的安排。針對目前有的省份沒有將預備費在預算中單獨列支的現象，要進一步強化預備費預算約束力度，發揮預算資金管理的應有作用。

2、加大應對公共危機的財政投入，調整財政支出結構，提高資金使用效率。從前面的分析來看，當前我國應對公共危機的財政能力面臨著投入不足、財政保障水平偏低等問題。目前，隨著我國財力不斷增強，有必要也有可能加大這方面的財政投入。以預備費為例，預備費是預算規模按比例提供的一部分資金，主要用于難以預料、年度預算執行中需要安排的支出事項，從目前的情況來看，由于投入比例偏低，預備費并沒有發揮在應對公共危機過程中應有財力支撐的作用。筆者建議，各級政府應該按照《預算法》規定的上限(3%)足額提取預備費，并擴大預備費來源，如預算盈余、超收收入等，只要程序合法，均可提取適當的預備費。防災勝于救災，如果能最大限度的防止公共危機的發生，必然能夠降低因為公共危機發生之后的重大損失。

3、加強各級別政府與各地方政府的協調。按照屬地進行危機管理的做法是世界上比較流行也比較有效的分工做法，但由于一些公共危機如瘟疫具有傳導性和流動性，因此在屬地管理的基礎上還要多加強各地政府的協調，處于危機始發地周圍的其他地方政府不僅要積極預防危機的進入，同時還應該在力所能及的范圍內對始發地政府進行幫助。中央政府也應該協調各地的關系，幫助地方政府盡快走出公共危機。

4、加強政府應對公共危機專項財政資金的透明度。我國各級政府的政務透明程度向來不高，這一方面影響了資金的運作效率，使得一些領導隊伍中的害群之馬有機可乘；另一方面也使得人民對于政府的信任度下降。因此，加強專項財政資金的監管，使應急資金在陽光下運行有很大必要。可以采取多方參與制度，引入媒體或者是專業的非盈利機構進行監督，保證各項應急資金能夠物盡其用。

[1]祁毓：公共財政視角下我國應對公共危機的財政能力評價及建議[J].地方財政研究，2008（6）.

[2]黃本新：抗災救災資金的深層次思考[J].經濟研究導刊，2008（9）.

[3]葉煜榮：面對SARS的經濟學思考[J].公共衛生，2004（5）.