我國開征房產稅的可行性研究

魏 勇

(云南農業大學 經濟管理學院，云南 昆明 650201)

中國歷來有“本富為上，末富次之”，以農為本，工商為末，以末求本，以本守末的思想。兩千多年的文化傳承，在國人內心深處形成烙印。多數人向來以在其他行業獲得的資本，大量的買房置地，擴充家業，今天的大院文化、園林景致多是這種文化的產物。房產稅的開征是要在住房保有階段與民爭利，讓房屋成為個人的負擔，而非驕傲，直接沖擊的是兩千多年的國人文化體系，其征收之難，可想而知。從1949年中華人民共和國建立后，政務院發布《全國稅政實施要則》(1950年)將房產稅列為開征的14個稅種之一，到1986年9月15日國務院發布《中華人民共和國房產稅暫行條例》，規定同年10月1日起施行，但這個暫行條例一擱20多年，房產稅并未征收。直到今年，2010年5月31日國務院批轉發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，該意見顯示，今年要深化財稅體制改革，逐步推進房產稅改革。一直“猶抱琵琶半遮面”的房產稅似乎終于要浮出水面，前后60年的造勢可謂用心良苦，也更說明其勢在必行。

一、房產稅的歷史起源

房產稅是為中外各國政府廣為開征的稅種。歐洲中世紀時，房產稅就成為封建君主斂財的一項重要手段，且名目繁多，如“窗戶稅”、“灶稅”、“煙囪稅”等，這類房產稅大多以房屋的某種外部標志作為確定負擔的標準。中國古籍《周禮》上所稱“廛布”，至唐代的間架稅、清代和中華民國時期的房捐，均屬房產稅性質。古老的帶有房產稅性質的稅種多是一種斂財的手段，中外莫不如此，如唐德宗建中四年征收的間架稅被認為是在我國征收房產稅真正的起源，其開征的目的是“以軍需迫蹙，常平利不時集，乃請稅務間架”，戰爭不斷，軍需不斷，導致民不聊生；法國中世紀的人們稱窗戶稅為“是對陽光和空氣征收的一種惡稅”[1]，種種目的，都使房產稅不得長久，轉瞬即逝。

現代意義上的房產稅是從國外開始的，并且經過多年的發展，房產稅早已成為各國政府調節稅收不公，體現社會公平和遏制對土地資源浪費的一種手段。我國從民國時期就開始陸續引入國外房產稅，先有辛亥革命后的“市政總捐”、“特捐”、“警捐”等，因為政權的旁落，沒有結果，后來國民政府于1941年5月公布《房捐征收通則》，同年改名為“土地改良物稅”，深受西方國家稅制影響，1943年又公布房捐條例14條，條例詳細規定了征收的范圍、稅率、征收規定，但由于在執行中，該稅征民不征官，單憑此點，就可見該稅的不公正，也決定了該稅的消亡。[2]我國從建國以后也把房產稅的征收提上日程，但直到近期才算有了眉目。從房產稅征收的歷史過程來看，無論是本國還是國外，作為一種必然要征收的稅種，如果把它作為斂財的手段，或非以服務大眾為出發點，又或是在一種不公正、透明的機制中施行，必然引起民怨憤騰，眾怒難犯的結果必定是不得長久。

反之，一種可以長期存在的稅種必然是在一種公開、公正、法制健全的環境中建立、發展起來的，它建立、存在的目的必然是使各方受益。以美國為例，美國為何征收房產稅？美國征收房產稅的目的是什么？在美國，平均征收1.38%的房產稅，其使用情況如圖1所示：

這樣綜合分配的結果首先是使美國民眾獲得教育上的絕對好處；另一方面，大量的稅收流入鄉政府、縣政府的手中，由于縣鄉政府的官員人數極少，政府的制度相對公開、透明，比如稅收的使用采取網上公示的形式，腐敗現象相對很難出現，政府將大量的稅收用于綠化、基礎設施等公共環境的建設，環境變好，房產必然升值，升值的部分由民眾和政府共享且民眾獲得大部分，這才是該稅收政策長期存在的基礎。

二、房產稅征收的原因

目前，世界上主要的發達國家都在征收房產稅，如美國、英國、日本等，作為一種被世界人們普遍接受的稅種，而且房產稅也是地方政府稅收的主要組成部分，以1995年的數據為例，美國財產稅占到地方財政收入的73.8%，英國財產稅占地方政府財政收入的97.5%，日本財產稅占到地方財政收入的31.6%(房產又是作為居民主要的財產之一，我國曾一度把房產稅等同于財產稅)。另外，發展中國家也在逐漸嘗試征收房產稅，但相對的比例較低，并且房產稅的地位和國家的發達程度成正比例關系[4]。從發展的整個過程來看，任何國家發展到一定的階段都要征收房產稅，都要把房產稅的收入作為地方政府財政收入的主體。為什么一定要征收房產稅？可以從以下幾點考慮：

(一)房產本身的特點

首先，房產作為居民最主要的私有財產，國家對擁有者提供保護，擁有者理應為這種保護支付報酬，國家理所當然地成為這種報酬的獲得者；其次，房產是作為最重要的不動產，其不動性給征稅者提供巨大的便利，相對于其他流動性較強的稅源，房產稅更能提供穩定的稅收收入；再者，房產作為土地的附屬，因為土地資源的有限性，隨著經濟等的發展，有限的資源必然獲得增值，從而房產必然獲得土地增值的紅利，對增值的部分進行征稅，是征稅者一貫的做法。

(二)調整高房價的需要

房產稅具有調節高房價的作用。它能夠調節房地產市場的供給，使囤積商品房者感到沉重的稅收負擔，促進商品房的交易，增加商品房的供給。另外，擁有多套房的人同樣感到稅收的壓力，也會把多余的住房轉讓出來。想購買幾套住房的人也會考慮這一層關系，改變原有的想法，從而會減少對房產的需求。三方面的共同作用會增加住房市場的供給，在需求不變的情況下，影響住房的價格。[5]

(三)轉變經濟增長方式的需要

從近幾年的福布斯中國富豪排行榜上可以看出，中國房地產界的富豪在排行榜上占有絕對的比重，且大多處在前列，甚至出現了十占其半的局面(2009年11月，福布斯中國富豪榜的前10名財富人物有40%從事房地產行業，30%從事與制造業相關的行業)，這是任何一個健康運行的經濟體都不應出現的情況，而且經營房地產的企業門類齊全，有原來從事IT產業的，有原來從事電器銷售的，還有的曾經是新聞記者，行業扎堆現象嚴重，大有復古的作風，以末求本，以本守末。各個國家發展的軌跡表明，一個健康、合理的經濟體是以服務業、手工業等第三產業為主導運行方式，依靠產業結構的升級換代來獲得利益的經濟體，而根據社科院10月25日在京發布的2010《國家競爭力藍皮書——中國國家競爭力報告》，藍皮書指出：中國近20年的經濟增長并非靠產業結構升級換代來獲得，而是靠消耗資源和擴大投資，尤其是房地產業膨脹發展的結果。但是靠房地產、“鐵公基”等來拉動經濟的增長方式是不能長久的，而且形成全民狂熱追逐地產利益的現象，更讓這種發展變得病態，由此經濟增長的方式亟待轉型。而房產稅的征收使投資性住房持有成本上升，投資回收期延長，投資的風險加大，當預期的收益率因房產稅的征收而逐漸向成本靠近，甚至低于成本，出現虧損時，大量的投資企業就會退出房地產市場的角逐，減少投資性需求，讓更多的才能之士回到他原來的崗位上，讓更多的資金回流到實體經濟上，實現經濟增長方式的轉變。

三、在中國特殊國情下征收房產稅的結果(一)現有的土地制度下的房產稅

《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”城鎮的土地屬于國家所有，由地方政府代管，這樣一種特殊的土地所有制形式使得房產稅的征收表現出了特殊性。房產稅是作為財產稅的一種，財產稅的征收是以所有人擁有產權為前提，而土地歸國家、集體所有，決定了依附其上的房產失去了為個人擁有的資格。我國法律規定公民個人擁有城鎮土地70年的使用權，期限截止，擁有優先購買權。征收房產稅是對不屬于公民個人的財產征收財產稅，會加大征收的難度，引起民眾的不滿。

地方政府擁有土地的管理權，與之相伴生的是各種形式土地出讓的出讓金收入，這些土地出讓金收入是推高房價的又一推手。2004年上半年國家用招拍掛方式供給的土地總量僅為 19 420 公頃，其中新增 3 531.609 公頃，僅增長了22.23%。但土地出讓價款卻增長了64.73%。價款是數量增長的2.91倍[6]，這就意味著單位土地面積的價格上升了近三倍，由此土地價格的上漲直接推動了房價的上漲。這種招拍掛的方式是與土地所有制的形式是息息相關的，并且到現在都沒有改變，這樣政府一方面限制土地的供給，抬高土地的價格，引起房價的上升；另一方面，想通過房產稅打壓房價。兩種政策本身自相矛盾，且都對于房地產業的影響巨大，其結果是并不能使得房價受到實質性的影響。但兩種政策的結果無疑都使政府獲利，政府是政策施行的最大獲益者，所以有人說政府實行房產稅是“為稅而稅”。

(二)現有的政治制度下的房產稅

各國都把房產稅作為地方政府的主體稅種，作為地方政府增加財政收入的主要手段，房產稅有著成為地方政府主體稅種的先天優越條件，并且結合我們國家地方政府自身的特點，即地方財政收入主要依靠出讓土地獲得，從而具有加重房地產市場投機、炒作的嫌疑，房產稅更要作為地方政府增加財政收入，擺脫嫌疑的手段。但問題是地方政府有沒有這樣的機構設置，這樣的公信力，將這樣一個龐大的稅種，一個涉及到每個民眾切身利益的稅種取之于民，用之于民呢？

美國是征收房產稅較為成功的國家，但這樣的成功是以精簡的機構設置，公開透明的公示制度，健康、民主的法制環境等一系列配套環境為基礎的，缺乏這一系列配套環境，看不到付出的收益，民眾是無法放心繳稅的，其征收的困難必定加大，甚至會引起社會動亂。世界銀行針對多國開征、調整房產稅的情況有個報告：《城市房產稅改革指導原則與建議》，里面提到說“房產稅必然要承受非常沉重的政治代價”，應該引起我們足夠的重視。

(三)現有的稅收體制下的房產稅

我國現階段實行分稅制的稅收政策，即中央和地方共享部分稅收。實行分稅制的初衷，是為了合理的劃分地方與中央的事權與財權，但是十幾年過去，除了將屠宰稅和筵席稅兩個稅種的管理權下放地方外，其他各稅種包括中央稅、共享稅和地方稅等，其立法權、稅法解釋權、稅種的開征和停征權、稅目稅率的調整權、減免稅權等依然集中在中央，地方政府只有執行權和制定補充規定的權力。[7]這樣的稅收政策一方面直接導致了地方政府過度依賴土地財政；另一方面，它是造成目前地方政府債臺高筑的根本原因，據來自央行和銀監會的調研數據顯示，到2009年6月末，全國各省、區、直轄市合計設立 8 221 家政府融資平臺公司，其中縣級平臺高達 4 907 家。銀行對地方政府融資平臺[注]所謂地方融資平臺，就是指地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業等肥瘠不一的項目。主要表現形式為地方城市建設投資公司(簡稱“城投公司”)。其名稱可以是某城建開發公司、城建資產經營公司等。授信總額已經高達8.8萬億元。截至2009年9月底，地方融資平臺的債務規模達5萬多億元，90%的項目融資依賴銀行貸款，地方融資平臺的貸款已占政府收入的240%。而根據銀監會最新發布的資料，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額增至7.38萬億元，同比增長70.4%。目前地方融資平臺債務己達10萬億元，而估計到2011年，地方融資平臺負債將會高達12萬億元之巨，[8]如此龐大的債務，地方政府靠什么來償還？房產稅一旦開征，由于其穩定的稅源，巨額的稅基必然構成政府主體財政收入，那么償還政府債務的責任必然落在房產稅的頭上，由此房產稅成為償還債務的工具。前面已經說過，歷史已經證明并將繼續實踐這樣的信念：不能使民眾獲利的稅收是不能長久的，這種債臺高筑的現象客觀上決定了房產稅無法全力為民眾服務，一旦征收的結果很可能引起社會的動蕩。這樣看來，征收房產稅，首先要改變政府債務人的身份，改變這種身份的關鍵是改變我們的稅收體制，以給予地方政府更多的稅收自由。

(四)現有的經濟形勢下的房產稅

前面已經提到，社科院于10月25日在京發布的2010《國家競爭力藍皮書——中國國家競爭力報告》中已經指明：中國二十多年的發展是地產業過度膨脹的結果，這種地產業的膨脹發展已經綁架了整個國家經濟，二者相生相融，難以分離。地產業的發展推動了經濟的發展，而經濟的發展反過來又促進了地產業的蓬勃態勢，遏制地產業的發展必然遏制國家經濟的發展。

另一方面，我國經濟的發展面臨嚴重的產能過剩危機，以鋼材市場為例，2010年5月底，全國26個主要的鋼材市場5種鋼材的庫存為 1 578 萬噸，是2008年同期的5.5倍，是2009年同期的1.8倍，而市場同期的需求大約只有現在產能的40%～50%，其他行業如水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、風電、鐵合金、有色金屬、建材、輕工、紡織、電解鋁、皮革印染等一系列行業面臨著嚴重的產能過剩，這就是2010年上半年以來政府不斷公布的結果。這些嚴重的產能過剩，如果不通過一定的方式消耗，伴生的是大量的企業倒閉，大量的失業出現，從而必然會引起社會的動蕩。在目前沒有好的方式或出現好的機遇來消耗產能過剩的情況下，我們只有通過用今天的產能過剩來消耗明天的產能過剩。而消耗上述產能過剩行業最好的途徑就是房地產業和基礎設施建設。

房產稅的出臺被看做是地產業的一顆重磅炸彈，同時根據郎咸平在其關于房地產業的“火山理論”的論證中我們可以看出房產稅目前大范圍征收的結果，很可能會引起房地產業的轟然崩塌，[9]崩塌的結果就是經濟的下滑，社會的動蕩，這樣的情況政府是不會讓其出現的。

綜合以上敘述，可以得到這樣一種結論，即作為一種必然要征收的稅種，房產稅征收的時機并不成熟，還有很多困難沒有解決，而不光是技術的問題了。根據2010年國家新出臺的“十二·五”計劃征求意見稿，住建部和有關部委做出的“十二·五”地產規劃草案，里面提到說地產還是一個發展規劃而非調控規劃，未來五年地產業還是我們經濟發展的支柱，由此更可以說明房產稅不會出現大面積征收的可能，房產稅的提出只是起到一種造勢的效用，同時允許部分城市小范圍的試點，一方面，給民眾一個交待，另一方面給房產投機商一個警告，為未來房產稅的征收做好鋪墊。

[參考文獻]

[1]謝百三.希望我國的新房產稅不要成為雨果筆下的“惡稅”[EB/OL].http://bbs.news.163.com/bbs/jueqi/88909939.html.[2010-10-09].

[2]漆亮亮.房產稅的歷史研革[J].涉外稅務,2002(4):74-75.

[3]郎咸平.郎咸平說[M/CD].廣東衛視.2010(5).

[4]徐濤.構建財產稅為我國地方稅主體稅種的可行性研究[D]，濟南：山東大學，2006.

[5]錢津.如何遏制房價過快上漲[J].中國流通經濟，2010(5)：27-30.

[6]中國國土資源報刊[N].2004-08-12.

[7]趙彬.中國當代房地產研究專題之十四:中國土地制度分析[N].招商證券,2010-10-20.

[8]孫萌萌.地方融資平臺風險到底有多大?[N].人民政協報，2010-04-03.

[9]郎咸平.房產稅是企圖堵住火山口的又一塊石頭[M/CD].廣東衛視.2010(8).