行政處罰中委托代理行為的法律效力

■文/吳慶豐

在行政處罰案件辦理過程中，當事人由于主客觀方面的某些原因，經常拒絕或無法當面接受案件調查處理。如公司法定代表人因身體原因不能接受調查；如個人掛靠公司資質的特種設備違規安裝案件中，被掛靠企業不愿承擔法律責任；如當事人文化法律素養有限不能充分行使法定權利；再如個體工商戶實際經營人與營業執照上登記的經營人不一致等等。遇此情況，執法人員通常要求當事人出具授權委托書，由他人“代表”當事人接受調查處理。

筆者在執法監督工作實踐中發現，由于一部分行政執法人員法律理論素養和辦案目標導向的原因，對行政處罰程序中授權委托和委托代理的法律認識較為混亂，普遍存在“當事人濫用授權委托，執法人員迷信委托代理”的情況。如有些執法人員認為，只要委托代理人提供了當事人簽發的授權委托書，就可以憑借委托代理人的“自認”進行定案了；有些執法人員認為，只要授權委托書中有“全權委托”、“全權代表”、“全權代理”、“代為接受處罰”等字樣，就沒有必要與當事人聯系了；還有一些執法人員甚至混淆“委托人”和“受委托人”的概念。筆者認為，凡此種種的錯誤理解，都有可能給行政處罰案件帶來較大的外部法律風險，甚至導致行政復議被撤銷、行政訴訟敗訴的后果。因此，正確厘清“授權委托”、“代理”、“代表”等概念的基本內涵及其在行政法律關系中的法律效力，對于提高辦案質量、減少訴訟、降低風險，具有十分重要的現實意義。

“授權委托”、“代理”、“法人代表”的基本內涵

（一）授權委托。授權委托是指委托人（即被代理人）向受托人（即代理人）授予代理權的意思表示。委托人將其愿意授予受托人代理權的內心意思通過一定的形式（如授權委托書）表達出來，這一行為就是授權委托行為。只要委托人作出了這一意思表示，受托人即取得了代理權，授權的法律效果隨之產生。授權委托行為是委托代理的基礎。

（二）代理。代理是指以被代理人的名義，在被代理人授權范圍內進行的，對被代理人直接發生法律效力的法律行為，包括民事代理和訴訟代理。代理有四個法律特征：1.代理是民事法律行為，以意思表示為核心；2.代理須以被代理人名義為民事法律行為；3.代理人在代理權限內獨立向第三人意思表示；4.代理人所為民事法律行為的法律效果歸屬于被代理人。根據代理權產生的依據不同，可分為委托代理、法定代理和指定代理。發生在行政處罰程序中的代理是指委托代理。顯然合法的代理必須以合法的授權委托為前提。

（三）法人代表。法人代表并非一個確定的法律概念，之所以要提出這一問題是因為在行政處罰程序中，委托代理人獲得公司法人當事人的特別授權后，實際上就取得了“法人代表”的身份，可以代表公司接受行政機關調查。但必須注意的是，公司法人的“法人代表”與“法定代表人”完全是兩個概念，兩者在權力淵源上有著本質區別。法人代表一般是根據法人內部的規定或者法定代表人的授權、指派，對外依法行使特定事項民事權力和義務的人，所以不是一個獨立的法律概念。在民事法律中，法人的任何工作人員，甚至法人以外的其他個人或組織都可以成為法人代表。而公司法定代表人則是根據法律或者法人組織章程規定，并記載于公司營業執照，代表法人行使職權的負責人，如董事長、總經理、廠長等。

行政處罰程序中委托代理的法律效力

一般而言，民事法律活動實行“當事人意思自治”原則。除法定幾種不適用代理的情形外（如身份行為），當事人幾乎可以委托代理人參加所有民事活動。一方當事人可以把自身的權利和義務以授權委托的方式“讓渡”給委托代理人，由委托代理人與另一方當事人發生法律關系，由此產生的法律后果由委托人直接承受。并且，《民法通則》第六十五條第三款規定：“委托書授權不明的，被代理人應當向第三人承擔民事責任，代理人負連帶責任” 。而在訴訟代理中，訴訟法則嚴格區分了一般代理和特別代理。

但行政處罰是行政法律活動而非民事法律活動，行政相對人因違法行為承擔行政違法責任是基于行政法律的制裁性規定。這種制裁含有特定的身份性質，當事人在行政處罰程序中的某些活動具有不可替代性。《行政處罰法》第三十七條規定，當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調查或者檢查，不得阻擾。因此，當事人配合接受行政執法機關調查是一項法定的義務，是基于行政行為的公定力和強制性，不允許當事人隨心所欲地把這一義務“讓渡”給第三人，否則行政處罰的教育整改和處罰懲戒作用就難以落實到位。同時《行政處罰法》又規定：當事人具有陳述、申辯或要求聽證的權利，當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理。因此，當事人有權把行政處罰程序中某些環節的權利以委托代理的方式實現。

筆者以為，雖然《行政處罰法》對行政處罰聽證程序以外的其他程序沒有規定委托代理制度，但客觀上仍存在一定的法律依據和制度空間。行政處罰程序中的委托代理兼具民事委托代理和訴訟代理的一些特征。那么，在行政處罰程序中除了法律明文規定的聽證程序外，執法人員該如何準確把握委托代理的法律效力呢？筆者試從調查取證、處罰告知、文書交接等幾個方面進行分析。

調查取證程序中委托代理的法律效力

如前所述，如實回答問題是違法行為人的法定義務。作為行政相對人的公民、法人或其他組織有直接接受行政執法機關調查取證的義務。但在法人違法案件中，一些公司的法定代表人根本不愿意出面接受執法人員調查詢問，而是委托公司一般人員出面處理相關事宜。而當遇到某些企業負責人不理會執法檢查，拒不出具授權委托書時，執法人員往往感到陷入調查困境。對此，筆者認為，執法人員要注重調查詢問對象本身的作證資格和能力問題。當事人是否出具授權委托書，并不必然影響調查筆錄的證據效力和案件處理。分三種情形說明：

（一）調查詢問對象有作證能力，但無授權委托。根據相關法律規定，凡是知道案件事實的人（不包括當事人）都是證人，有作證的義務。但是生理上、精神上有缺陷或者年幼不能辨別是非，不能正確表達的人，不能作證人。行政機關對公司一般人員依法開展調查取證活動，并不需要以調查詢問對象有當事人授權委托為前提。如果該員工本身就是公司違法行為的經歷者或知情人，那么即使沒有公司的授權委托，也不影響該員工的證人資格，其所作陳述，屬于“證人證言”，而非“當事人陳述”。證人證言的證據效力并不依賴于當事人的授權或認可，只要能與其他物證、書證、證人證言等證據相互印證，形成證據鏈，一樣能鎖定違法事實，依法追究當事人的法律責任。如遇法定代表人抗拒執法檢查的時候，執法人員應當注意保留相應的執法痕跡，在調查取證進行到一定階段時，可把擬認定的違法事實以書面形式要求法定代表人限時進行確認表態，從而有效防止當事人提出“未通知”、“不知情”的狡辯。

（二）調查詢問對象有授權委托，但無作證能力。如果第三人獲公司特別授權成為委托代理人，此時他處于“法人代表”的地位，其所作陳述，即視為法定代表人的陳述，由此產生法律后果由當事人承擔。但必須注意的是，如果該第三人不是違法行為的親歷者或知情人，如并不知曉案情的公司當事人是某部門經理，其所作陳述顯然經不起“證據審查”成為具備證明力的“證人證言”，更不能當成“當事人陳述”的證據使用。執法機關不能迷信授權委托書，靠一份缺乏證明力的“自認”筆錄作為主要證據定案處罰。執法人員必須拓寬取證視野，收集其他證據進行補充。否則一旦發生行政訴訟，只要當事人有充分理由推翻委托代理人的陳述，執法機關就會陷入事實認定不清的不利局面。

（三）調查詢問對象既有作證能力，又有授權委托。如果調查詢問對象既了解案情，又有當事人的特別授權，就會發生“證人”身份與“法人代表”身份競合的現象。此時，證人證言會轉化成當事人陳述的證據屬性，形成較強的證據效力。當然，該證據本身有無證明力，執法人員仍需要從合法性、真實性和關聯性等角度進行審查判斷，結合其他證據綜合認定違法事實。

行政處罰告知程序中委托代理的法律效力

與調查取證權不同的是，行政處罰告知程序是行政執法機關必須履行的一項法定義務。而當事人進行陳述、申辯或者要求聽證則是權利而非義務，并且可以依法支配、處分，因此，可以“讓渡”給包括未親歷或感知違法事實的第三人，如律師。執法機關遇到委托代理人前來接受行政處罰告知時，應當要求被告知人提交授權委托書，并嚴格審查代理權限。

（一）有特別代理權限。如授權委托書載明由代理人代為陳述申辯、提出聽證、接受處罰告知，則為實質性授權，代理人有特別代理權限，所作出的意思表示即為當事人意思表示。行政機關向代理人進行處罰告知，發生向當事人告知等同的法律效果。

（二）僅有一般代理權限。如授權委托書僅載明由代理人代為接收行政處罰告知法律文書，則為程序性授權，代理人僅有程序性事項的代理權限。代理人在接收處罰告知書后，行政機關仍應積極催促當事人在限定期限內行使陳述、申辯和聽證權。

（三）沒有代理權限。如無特別說明，當事人在調查取證階段對委托代理人的授權委托（如僅表述“配合檢查”），則并不必然表示代理人有代為接受處罰告知的權限。如果當事人在調查取證階段的委托權限不清，而在處罰告知階段又不愿重新出具明確的授權委托書，那么筆者認為，執法機關應當直接向當事人履行行政處罰告知義務。否則一旦在復議或訴訟階段，雙方對委托權限發生爭議，執法機關就會陷入被動局面。事實上，這種情況已有真實的訴訟案例可循。

法律文書盡可能向當事人送達

以行政處罰決定書為例，《行政處罰法》第四十條規定，行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七日內依照《民事訴訟法》的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。《民事訴訟法》第七十八條規定：送達訴訟文書，應當直接送交受送達人。受送達人有訴訟代理人的，可以送交其代理人簽收。《民事訴訟法》第七十九條規定：受送達人拒絕接收訴訟文書的，送達人應當留置送達。由此說明，一方面只要當事人有委托代理人，是可以向代理人送達行政處罰決定書的；另一方面，條文中“應當”與“可以”的法律用語之區別說明代理人與當事人在法律地位上是有高低之分的。因此，筆者傾向于，在能夠向當事人送達行政處罰決定書（包括郵寄送達）的情況下，應盡可能向當事人送達。

審查授權委托書應當注意的幾點事項

（一）注意審查委托代理權限和期限。行政處罰案件中的委托代理權限一般涉及以下幾種：代為簽收法律文書、代為提交確認相關證據材料、代為申請回避、代為陳述申辯、代為聽證、代為接受處罰告知、代為提起行政復議或者行政訴訟等，但不存在“代為接受行政處罰”的說法。實踐中，有授權委托書正文僅表述“茲全權委托某某處理產品質量不合格事宜”，這樣的表述顯然是含糊而不清晰的。從保證案件規范性的角度出發，執法人員可將規范的空白授權委托書交給當事人，要求當事人按規范格式簽發，并提交身份證明材料。同時注意審查委托代理人的代理行為是否在有效期限以內。

（二）注意審查授權委托書簽章。《民事訴訟法》第五十九條規定：“委托他人代為訴訟，必須向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權委托書”。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十五條規定：“當事人委托訴訟代理人，應當向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權委托書”。因此，這一原則性規定同樣可適用于行政處罰中的授權委托行為。當事人是公民個人的，該公民要在授權委托書上簽名或蓋章，最好能加摁指印；當事人是公司法人時，由于公司法人具有獨立于法定代表人的法律人格，而法定代表人又是公司法人的全權代表，現行法律沒有規定授權委托書的簽發人是公司還是法定代表人，或者兩者必須一并簽發。從法理上講，兩種簽發方式都應該具備法律效力；當事人是其他組織時，由于“其他組織”表現形式十分復雜，其法律人格地位存在一定爭議，而其負責人是否必然可以完全代表組織行使簽發權也值得研究。

（三）注意審查授權委托書原件。實踐中，經常發生委托代理人提交的授權委托書為復印件或傳真件的情況。復印件或傳真件容易變造，對此執法人員必須加以注意，應按照《行政訴訟證據規定》對證據形式的相關規定，要求當事人重新簽發授權委托書，提交原件。