服務型政府視閾下農村文化服務體系建設探究

闕培佩

(中國礦業大學 文學與法政學院，江蘇 徐州 221008)

改革開放以來，在全面建設小康社會和構建和諧社會的進程中，我國的經濟建設取得了舉世矚目的成就。隨著人們物質生活水平的提高，農民對農村文化服務的種類、形式、數量及質量等要求呈現出不斷增長的趨勢。加強農村文化服務體系建設，滿足農民群眾日益增長的文化需求顯得尤為迫切，更是在新時代背景下建設服務型政府的必然要求。

1 農村文化服務體系建設與服務型政府建設的相關性

建設服務型政府是發展我國社會主義民主政治的必然結果，黨的十七大報告明確提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的要求，并對“建設服務型政府”做出了總體部署。服務型政府是指“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的大框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”［1］推進我國服務型政府的建設，就要對公共服務體系的有關理論與實踐進行探究。“公共文化服務體系是以實現公民文化權利為目的，滿足社會的公共文化需求為導向，向公眾提供公共文化產品和服務及其相關制度的總稱，是國家公共服務體系的有機組成部分。”［2］依此類推，農村文化服務體系是為滿足農民公共文化需求向其提供公共文化產品和服務及其相關制度的總稱。農村文化服務體系作為文化領域的社會公益性服務體系，對其探討研究是政府履行公共服務職能的本質要求。

黨和政府已經深刻認識到農村文化發展的必要性和重要性，且我黨歷來重視文化建設。從毛澤東“不可避免地將要出現一個文化建設的高潮”的預言，到鄧小平“在建設高度物質文明的同時，必須建設高度的社會主義精神文明”，再到江澤民的“大力發展社會主義文化，建設社會主義精神文明”［3］9，無不體現出我黨始終將文化建設放在重要的位置。黨的十六屆五中全會提出逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系，六中全會提出加快建立惠及全民的公共文化服務體系。從1998年文化部《關于進一步加強農村文化建設的意見》提出至今，中央和政府下發了一系列關于農村文化建設的政策法規，其中不少涉及到文化服務體系建設，不難看出，農村文化建設已經被放到了前所未有的高度。十七大的召開使“保障人民基本文化權益是各級黨委和政府的職責和義務”的觀念深入人心。因此，農村文化服務體系建設不僅是服務型政府體現“以人為本”和“服務”理念的必然要求，也是黨始終代表先進文化前進方向和最廣大人民根本利益要求的題中之義。

2 我國農村文化服務體系建設的發展歷程及需要解決的主要問題

2.1 農村文化服務體系建設的發展歷程

1949年以來，隨著政治的獨立以及經濟的發展，我國發生了深刻的觀念變革和巨大的社會變遷。對建國以來農村文化服務體系發展歷程的梳理，有助于我們更好地反思和把握未來農村文化服務體系建設發展的方向，提出更有效的解決措施。

2.1.1 從新中國成立到黨的十一屆三中全會時期

這一時期，由于歷史和現實等原因，我國的經濟相當落后，黨和政府的精力主要集中在發展經濟和進行社會主義建設上，沒有過多的人力、物力和財力來提供農村文化服務。不可否認在這一過程中黨和政府也投資興辦了一些群眾文化事業機構，如學校、文化館、文化站、文化室等，為后來農村文化服務體系建設奠定了基礎。但由于高度集中的計劃經濟體制和自上而下的供給方式，農村文化服務由黨中央和政府集中統一供給，“政府集文化所有者、舉辦者、管理者、經營者等多重角色于一身”［4］，農村文化服務于黨和國家政治形勢、政治任務的需要，政治色彩較濃。因此，改革開放之前，我國農村文化服務體系還不健全，發展水平也較低，與黨的執政宗旨和我國政府的性質要求相比，還有很大的差距。

2.1.2 從改革開放到黨的十六大之前

改革開放做出的一項重大決策便是將黨和國家的工作中心轉移到經濟建設上來，集中力量解放和發展生產力，經濟在此基礎上得到了迅速發展，特別是農村家庭聯產承包責任制的實施，使農民的收入得到大幅度提升，為農村文化服務體系的發展開辟了廣闊的空間。隨著經濟的快速發展和“服務型政府”概念的提出，黨和國家也提高了對農村文化服務體系建設重要性的認識，相繼出臺了一系列政策法規，同時實施了送書下鄉、流動舞臺車工程、信息資源共享工程等文化工程，農村文化服務能力明顯提高，文化體系建設亦取得了一定的成效。新時期農民對農村文化服務產生了新的需求和喜好，對黨和國家提出了更高的要求。從總體上看，改革開放以來農村經濟的高度發展以及社會主義市場經濟體制的確立，為農村文化服務體系的建設奠定了良好的經濟基礎，推動了農村文化服務體系的穩步發展以及服務型政府建設的初步探索。

2.1.3 從黨的十六大至今

新時期農民生活水平進一步提高，對農村文化服務的需求也更加多樣化，農村文化建設的滯后性表現得尤為突出。“為了加快推進公共服務體系和服務型政府建設的步伐，黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央制定了一系列方針政策，采取了一系列重大舉措。”［5］2005年，中共中央辦公廳、國務院下發的《關于進一步加強農村文化建設的意見》體現出黨和政府將農村文化建設納入經濟社會發展的全局并提高到國家發展戰略的高度。國家加大了對農村文化投入的力度，提出了推進基本公共服務均等化的要求，并加大基層文化建設。十七大關于服務型政府的戰略部署體現出黨對政府公共服務職能的認識更加深刻，農村文化服務體系建設進入快速發展的時期。

2.2 我國農村文化服務體系建設存在的問題

我國農村文化服務體系建設在黨和政府的高度重視之下取得了顯著的成就，但與經濟建設和農民群眾的需求相比還有較大差距，主要存在以下問題:

2.2.1 觀念問題

盡管面向基層的公共文化服務網絡已得到基本構建，但長期以來政府一直在履行經濟職能，沒有充分認識到文化“軟實力”在提升綜合國力和發展經濟等方面的重要作用，“重經濟、輕文化”的思想觀念還沒有得到根本性轉變。不少地方政府仍將GDP作為社會發展的唯一指標，將文化看作是經濟的附屬品，導致文化建設“說起來重要，做起來次要，遇到困難就不要。”由于政府觀念偏差等原因，一些文化活動場所閑置或被“占用”的現象較為普遍，服務設施老化，利用率不高，不能滿足農民的需求。

2.2.2 投入問題

雖然國家在不斷加大農村文化投入，但與城市相比，仍有很大的差距，且低于科技、教育、衛生等其他社會事業的投入。“以2007年為例，全國文化事業費總支出僅占財政支出總額的0.4%，而教育事業費占14.13%，衛生事業費占4.0%，科學事業費占 3.58% ”，［3］11在這僅有 0.4% 的文化費支出中，農村文化費用只占了其中不到三分之一。“十一五”前4年，文化事業費年均增長21.6%，而科技62.4%、衛生 39.3%、教育 27.1% 的年均增幅［6］再次證明了我國在文化投入上的嚴重不足。財政投入不足是農村文化設施發展落后、人民群眾基本文化權益得不到保障的主要原因。

2.2.3 結構問題

我國農村文化服務體系結構問題主要表現為結構失衡，筆者認為主要包括供需結構失衡、城鄉結構失衡以及區域結構失衡。長期以來，我國農村文化服務一直由政府統一供給，對供給的數量、品種、方式等缺乏推敲考證，政府強制性“送文化”，以“政府”為本位而非“農民”本位。政府與農民之間信息不對稱等原因導致政府的文化服務不能滿足農民多樣化的需求，造成了供需結構的失衡;建國初期城鄉“二元”公共產品供給政策使農村文化發展一直落后于城市，雖然近幾年國家加大對農村文化的投入，但由于基礎差、底子薄，與城市相比仍有很大的差距。由表1可見，農村人口占全國人口的三分之二之多，對其文化投入卻不到全國的三分之一，而占全國三分之一人口的城市卻占據著全國三分之二的文化資源;由于歷史、自然環境等因素的影響，西部地區的經濟發展水平一直落后于中東部，文化事業的發展也不例外。以投入為例(見表2)，在“十一五”加大投入傾斜力度的基礎上，與中東部相比，差距依然很大。缺少了投入的保障，西部地區農村文化服務的建設和發展就成了一句空話。

表1 “十一五”以來文化事業費分農村和城市投入情況

表2 “十一五”以來文化事業費分區域投入情況

2.2.4 保障問題

長期以來，我國文化領域缺乏剛性的制度安排，缺少制度保障和政策支持，在農村尤為嚴重。由于缺少監督機制及制度保障，中央關于農村文化事業發展的政策在地方難以落實，某些地區甚至出現了中央政策在地方的扭曲。地方領導無視或不重視文化建設的現象屢見不鮮，文化服務經費、設施被“占用”、“挪用”的現象屢禁不止，從而造成了農村文化服務體系的落后。

2.2.5 人才問題

我國農村文化組織建設普遍存在文化干部隊伍配置不強、文化人員缺位等問題，一些地區的文化設施管理人員一般由村干部兼職，沒有專職的管理人員。文化干部專業素養不高、文化程度低、老齡化趨勢明顯等嚴重弱化了農村文化服務供給能力，這“已成為制約我國農村公共文化服務建設的一大桎梏”［7］。

3 加快農村公共文化服務體系建設的對策

3.1 深化行政體制改革，明確中央及各級地方政府的文化職能

政府要加快職能轉變，改變過去對一切事務“大包大攬”的做法，將職能逐步轉變到監督和管理上來，全面推進“政事分開”、“政企分開”、“管辦分開”，克服政府管理越位和缺位的現象。對于農村文化市場的多元化主體，市場會出現“市場失靈”，社會自愿組織力量還不夠強大，供給能力受資金限制，因此政府要充分發揮協調引導作用，建立相應的法律法規，規范市場主體的行為，對市場、私人組織等進行宏觀領導和總體把握。

中央要將權力下放，擴大地方政府的自治權，將文化服務體系建設的重心逐漸向鄉鎮和行政村一級下沉，嚴格界定各級政府的文化服務權限和責任。按照“以政府為主導，以鄉鎮為依托，以村為重點，以農戶為對象，發展縣、鄉、村文化設施和文化活動場所，構建農村公共文化服務網絡”。政府的工作重心要由“經濟建設”逐步向“服務建設”轉變，構建以農民公共需求為導向的服務型政府，實現政府由“管理型”向“服務型”的根本轉變。

3.2 加大投入力度，建立適應服務型政府要求的公共財政體制

投入不足嚴重弱化了我國農村文化服務的供給能力，也是制約農村文化服務體系建設的重要瓶頸。俗話說:“巧婦難為無米之炊”，因此，要加大對農村文化服務的投入，增加文化事業費在社會事業發展費用中比重，保障基層政府對農村文化服務體系建設的資金供給，同時還要確保文化事業投入費用的增長幅度，使其不低于國家財政支出的增幅，建立農村文化投入的長效機制。此外，各級政府在加大對農村文化財政支出力度的基礎上，要拓展新的籌資渠道，讓社會力量參與到農村文化建設中來，多渠道籌集農村文化建設資金。同時還要建立規范的財政轉移支付制度，加大中央對地方、城市對農村以及東部對西部地區的財政轉移力度，推動文化事業投入進一步向農村及西部地區傾斜，縮小城鄉及區域差距，使“工業反哺農業”、“城市支持農村”的政策得到真正的貫徹落實。

3.3 加強組織建設，建立適應時代發展需要的農村文化隊伍

農村人才隊伍建設的狀況直接關系到農村文化力的提升和農村文化服務體系的發展。社會主義市場經濟的發展與科技的日新月異需要一批懂文化、懂科技的復合型人才，因此“要培養一支素質過硬，管理水平較高，管理方法先進的文化管理人才隊伍，從根本上解決管理人員年齡老化、知識老化、管理方式老化的問題”。［8］采取各項有效措施提高文化管理人員的素質，在保障和提高文化人員工資待遇的基礎上，建立人才引進機制，鼓勵高校畢業生和大學生村官參與到農村文化建設中來，調動專業人員的積極性，積極培養文化骨干和文化精英，發揮民間藝術團體活躍農村文化氛圍、發展民族文化方面的積極作用。

3.4 完善制度機制，切實提供制度和組織保障

文化的最終發展要靠制度保障，不斷進行制度機制的創新和完善才能確保農村文化服務體系建設的順利進行。一要完善農民的需求表達機制，構建科學民主的需求表達機制，改變信息不對稱的局面，真實反應農民的需求偏好，充分保障農民享有文化的權利;二要健全監督執行機制，讓人民群眾參與到監督中來，充分發揮輿論媒體等監督團體的作用，建立以農民為主的公眾輿論監督機制，杜絕將農村公共文化資金“挪用”、“占用”的現象，;三是要強化考評機制，讓農村文化服務的對象參與考評，將文化服務體系建設納入政府績效考核指標，將考評結果與管理人員的工資和晉升掛鉤，以保證農村文化服務體系建設各項目標任務的充分實現。

3.5 創新供給主體，形成多元化的農村文化服務供給體系

“公共服務提供的理論與實踐是不斷發展變化的，從政府作為公共服務的唯一或主要的供給者，到公共服務的市場供給和社會自主供給，再到公共服務提供的多方合作，是公共服務提供機制及模式發展變化的一條基本軌跡。”［9］農村公共文化作為準公共產品，必然要求政府的供給，但政府財力、人力有限，只能提供最基本的文化服務。在不同地區，文化服務發展水平有差異、農民對文化需求日益增多且具有多樣性的情況下，只有市場、社會等其他主體的進入，才能提供更多的滿足農民需求的文化服務，彌補政府壟斷供給資金的不足，同時也能夠提高供給效率。事實證明:因地制宜、因時制宜，針對不同地區、不同發展情況選擇不同的供給主體、提供不同的文化服務，才能真正貼合農民的實際利益，逐步實現公共服務的均等化。一些具有地方特色的民間藝術社團的成立不僅能豐富當地農民群眾的文化生活，提高當地農民參與農村文化建設的積極性，還能推動當地的經濟發展，應大力發展。由此可見，社會力量的參與不僅能帶來資金，還能帶來活力和創造力，是農村文化服務體系建設的有效途徑，政府要通過稅收、財政補貼等方式吸引社會力量參與到農村文化服務體系建設中來，形成適應市場經濟發展的多元化的農村文化服務供給體系。

［1］劉熙瑞.服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇［J］.中國行政管理，2002(7):5.

［2］焦德武，陳琳.財政支持公共文化服務體系建設研究［J］.浙江師范大學學報:社會科學版，2010(5):98.

［3］歐陽堅.肩負歷史責任興起文化建設新高潮［J］.中國行政管理，2010(10).

［4］ “文化事業單位改革研究”課題組.文化體制改革背景下的政府職能轉變與整合［J］.中國行政管理，2010(10):14.

［5］課題組.國外公共服務體系建設與我國建設服務型政府［J］.中國行政管理，2011(2):9.

［6］ “十一五”以來我國文化事業費投入情況分析［EB/OL］.［2011 － 01 － 05］.http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86171.html.

［7］李少惠，崔吉磊.論我國農村公共文化服務內生機制的構建［J］.經濟體制改革，2007(5):178.

［8］張曉山，等.農村文化發展:問題與對策［M］//中國農村發展研究報告NO.7.北京:社會科學文獻出版社，2010:24.

［9］陳振明.公共服務提供機制專題研究引言［J］.東南學術，2008(1):78.