高校領導干部問責:制度設計與路徑選擇

王 佳,唐賢秋

(1.國家行政學院法學教研部,北京 100089;2.廣西民族大學,廣西南寧 530006)

高校領導干部問責:制度設計與路徑選擇

王 佳1,唐賢秋2

(1.國家行政學院法學教研部,北京 100089;2.廣西民族大學,廣西南寧 530006)

高校領導干部問責制是指針對高校領導干部的權力行為所產生的消極后果而進行責任追究的制度。建立高校領導干部問責制,可以強化高校領導干部的責任意識、提升公眾的民主監督意識。高校領導干部問責制的設計不僅應考量具體問責對象、問責類型、問責理由,而且應充分考量問責主體、問責程序等內容。這些不僅關涉到這一制度設計的科學性、合理性與周延性,而且關涉到問責制能否真正落實。

高校領導干部;問責制;制度設計;實現路徑

一、問責溯源、內涵及建立高校領導干部問責制的意義

問責這一制度模式,古已有之,一般是指統治者對為官者不履行其職責的追究?！短接[·卷二百七》:“《周禮》曰:乃立地官司徒,使帥其屬而掌邦教……《尚書·大傳》曰:百姓不親,五品不訓,則責司徒”?！俄n詩外傳·卷八》記載:西周時期設立司馬、司空、司徒三公(即三種官職),其中,司馬主天,司空主土,司徒主人。各種官職都應各司其職,各負其責。否則,便要根據相應的職責問責。即“陰陽不和,四時不節,星辰失度,災變異常,則責之司馬。山陵崩竭,川谷不流,五谷不植,草木不茂,則責之司空。君臣不正,人道不和,國多盜賊,下怨其上,則責之司徒”?！睹献印す珜O丑下》也記載說:“有官守者,不得其職則去”。即為官者要盡職盡責做官,如果不盡其職責,應該辭去官職。在西方,對官員進行問責的思想可以上溯到古希臘。雅典時期,就有了一種帶有問責性質的對官吏進行信任度投票的做法?！叭绻@種投票反對其中任何一個官吏,他便應在陪審法庭中受審,如有罪,則決定他的刑罰或罰金,但是如果無罪,他即復職”①。到了資產階級革命時期,以權力約束權力,對公權力進行監督的思想得到很大發展。洛克就提出,為避免人性的弱點,應該讓立法權和行政權分立,并讓立法權對行政權進行必要的監督約束,以保證公共利益不受侵害。孟德斯鳩也認為:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止”。因此,必須對權力進行限制約束,“要防止濫用權力,就必須以權力約束權力”②。這種權力制約思想,成為近代西方問責制產生的重要理論根據。

現代意義上的問責一般應具備以下要素:一是問責對象擁有權力,而且該權力必須是公共的;二是問責對象在權力行使中產生了行為偏差,并對公共利益造成損害;三是問責者擁有代表公眾意志的力量,以便足以對被問責者的權力產生制約;四是問責不是隨意性的,而是以被問責者承擔責任的大小為基準。據此,我們認為,所謂問責是指權力主體對公共組織及其領導者的權力行為偏差所產生的消極后果進行責任追究。問責制就是這種責任追究的常態化和制度化。

高校作為向社會提供特殊性公共服務的教育機構,其領導干部手中掌握著辦學自主權等許多公共性權力,權力的擁有也意味著責任的擔當,高校招生、學科建設經費使用、人事調配、基建、后勤以及財務等工作,都需要相應的權力來保證實施。但如果僅僅把權力看成是一種資源而不是一種責任,那么必定會導致權力異化為少數人謀取個人私利的特權,這是與權力的本質背道而馳的。因此,有必要對高校領導干部產生偏差的權力行為進行相應的問責。所謂高校領導干部問責制,其實就是針對高校領導干部權力行為偏差所產生的消極后果進行責任追究的制度。

建立高校領導干部問責制,可以強化高校領導干部的責任意識。責任既是一種角色義務,又是一種強制性義務。作為一種角色義務,責任就是份內應該做的事,它要求行為主體盡職盡責。作為一種強制性義務,責任就是對沒有做好份內事或沒有履行自己的角色義務而應承擔的不利后果③。而問責是行為主體以外的人通過詢問、質疑等方式促使行為主體對強制性義務的履行,從而強化行為主體的責任意識。責任意識的強化是行為主體對他人、社會和國家負有公民義務和責任的基礎。高校領導干部問責制的建立和責任意識的強化,有助于高校領導干部積極主動地承擔起相應的政治義務、法定義務和道德義務,對自己的行為選擇負責;有助于規范高校領導干部的政治權力和辦學自主方面的行政權力,使之朝著有利于社會、有利于國家、有利于人民的方向發展。

建立高校領導干部問責制,可以提升公眾的民主監督意識。隨著高校辦學自主權的擴大和持續多年的擴招,高校領導干部手中掌握著招生規模的控制、教學資源的配置、教學經費的管理等權力。而權力是一把“雙刃劍”,權力的規范運行有利于高校朝著健康的軌道有序發展;但如果權力失去監督與制約,必定導致腐敗,這一點已成共識。那么,誰來監督制約高校領導干部?除了黨內監督和行政專門監督之外,還需要借助公眾的民主監督力量。建立高校領導干部問責制,需要發揮群眾的智慧與力量,需要廣大師生依據一定的法律、法規,按照相應程序,對高校領導干部的權力行使進行檢查、評定、監督、問責,這不僅可以達到規范高校領導干部的權力行使的目的,也可以使公眾在對問責的參與中不斷提升民主監督意識。

二、高校領導干部問責制之設計機理

一種制度設計只有體現出其科學性、合理性,才能獲得普遍的價值認同。問責制是以事中督促和事后懲罰為側重的制度安排,它一方面敦促權力行為主體積極主動地履行自己的職責和義務;另一方面通過對權力行為主體履行職責的質問,促使其修正偏離權力正確運行軌道的行為,也就是說,通過一種有力的外在干預,敦促權力行為主體采取修補性的措施以防止事后消極性事態的發生。這種制度設計還應考慮到對消極性事態發生的后果預見及控制措施。若消極性事態真的發生,問責主體應根據被問責者的權責狀況提出相應的懲戒性措施,以控制消極性事態發生后導致消極后果的繼續擴大。同時,一種合理的制度安排,應體現出一種促使人積極進取、抑惡揚善的價值導向,并為那些想為大家為社會干實事、能為國家為人民辦成事的人提供廣闊的舞臺和良好的制度環境。用鄧小平的話說就是:“制度好,可以使壞人無法任意橫行;制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面”④。鄧小平所說的制度好與不好,其實就是指制度設計的合理性問題。

作為重在責任追究的問責制,其設計的科學性與合理性是樹立起其權威性并獲得普遍認同的前提基礎。就高校領導干部問責制的設計而言,應考慮到以下要素:對高校哪些領導干部問責?對高校領導干部問什么責?高校領導干部之責何以要問?隨著高校辦學自主權的擴大,大量的公共權力掌握在高校領導干部手中。高校中掌握公共權力的不僅包括高校校級決策部門,而且包括相應的高校中層職能部門。因而,高校領導干部自然包括校級決策部門的領導和人事、財務、基建、教務、學科、后勤及各二級學院等中層執行部門的領導。當然,高校不同層級的領導干部所掌握的公共權力類型是不一樣的,校級領導干部掌握的是決策權,中層領導干部掌握的是執行權。由于我國高校目前實行的是黨委領導下的校長負責制,黨委負責高校黨務、組織、宣傳、統戰等工作,校長全面負責全校的行政工作,各位副校長協助校長分管其他行政工作。即使是參與決策的校級領導,由于分工不同,所掌握的權力范圍也不大相同。而權力與責任是相伴而生的,權力的擁有也意味著責任的承擔,不同校級領導所掌握的權力之不同決定了他們對責任承擔的差異,而領導集體的決策自然意味著領導干部對責任的集體承擔。不管是哪位校級領導,只要是在其分管的權力范圍內產生決策失誤或行為偏差,都應根據其責任的大小受到問責。而如果產生失誤并造成嚴重負面影響的決策是由領導集體作出的,那么領導集體則應承擔相應的責任后果。從高校中層領導干部來說,雖然中層領導干部只是行使一種執行權,但其中一些職能部門領導在行使執行權時,往往會摻雜強烈的個人主觀因素,使得執行權的運行軌道產生偏離。同時,隨著高校辦學規模的擴大,各高校在事實上也將部分權力下放到了二級學院,使得二級學院領導也具有了部分決策權,一些領導干部由于個人能力和主觀認識的偏差,不作為或亂作為的現象時有發生。所以,根據權責對等關系,對權力行為產生偏差的中層領導干部實行問責是必需的。

由于高校是一種具有獨立法人地位的非營利性公共組織,它承擔著為社會培養現代化建設的合格人才、獨立開展科學研究、為經濟社會的發展提供咨詢服務等功能。高校的這種特殊性自然決定了其領導干部責任擔當的特殊性。這種特殊性表現在,高校領導干部不僅擔當著保證辦學政治方向的政治責任,而且還承擔著促進高校各項管理職能正常運轉的行政責任,同時還承擔著作為一個獨立法人地位的法律責任和維護學術自由的道德責任等。當前,高校雖然具有相當大的辦學自主權,但這種自主權只是相對的,高校這一公共組織的非營利性決定了它只能以向社會提供公共性服務為價值導向而不能隨意將高校辦學走向產業化。保證社會主義的辦學方向,為建設中國特色社會主義培養具有堅定政治素質、道德素質與合格本領的人才,是高校永恒的使命,也是高校領導干部不可推卸的政治責任。高校作為具有獨立地位的法人,在培養人才的過程中也承擔著對大學生人身安全、食品安全以及生命安全的教育及管理等方面的法律責任。高校工作的正常運轉,有賴于人事、教務、科研、設備、基建、財務、后勤等職能部門協同配合、積極作為,這些職能部門的領導干部自然應承擔相應的行政責任,凡在工作中存在有令不行、有禁不止;獨斷專行、決策失誤;濫用職權、違法行政;辦事拖拉、推諉扯皮;不求進取、平庸無為;欺上瞞下、弄虛作假;態度冷漠、作風粗暴;鋪張浪費、攀比享受;暗箱操作、逃避監督;監管不力、處置不當等情形的,都應進行行政問責。高校領導干部應擔當的道德責任是,在管理過程中尊重每一位被管理者的平等主體地位,尊重包括教師和學生在內的被管理者的人格,尊重而非鄙視人,批評而不中傷人。另外,高校作為教學科研單位,絕大部分領導干部又身兼教師和研究者的多重角色,他們除了應承擔教學任務之外,還承擔著科研任務。獨立地進行學術研究,遵守學術道德,杜絕抄襲現象,也是包括每一位高校領導干部在內的所有教師應擔當的道德責任。

三、高校領導干部問責制之實現路徑

一種周延的制度設計必須在實踐中具有一定的可操作性。高校領導干部問責制之設計,不僅應考慮為何要問責、問什么責的問題,還應考慮由誰來問責、如何問責的問題,它直接關涉到這一制度設計在實踐操作中的可行性。

誰來問責涉及的是對問責主體的安排。這其中又涉及到問責主體資格的合法性考量、問責主體何以能問責等問題。由于問責制體現了一種權責制衡的原則,這種制衡的力量只能來自于被問責者這一權力行為主體的外部,而決不可能是被問責這一權力行為主體自身。權力行為主體的自我監督與自我問責是必要的,但這種自我監督與自我問責具有很大的局限性,因為它依靠的是道德良心的力量,而道德良心在當權力的負面擴張性與人性的自我弱點相結合時往往比較乏力。抑制權力的負面性擴張與人性的自我弱點相結合的根本途徑在于強有力的外力干預。因此,問責制的安排應考慮問責主體與問責對象的分離性。問責主體資格的獲得在于公眾對公共權力與公共意志的委托或授予,問責主體作為一種“代理者”,代表公共意志行使公共權力以制衡另一公共權力,其目的在于監督并促進另一公共權力對公眾利益的維護與實現。問責主體之所以要問責,是因為問責對象在行使公共權力的過程中,行為產生了偏差以致損害了公共利益的實現,而問責之目的就在于促成問責對象對公共利益的維護與堅守。

問責制設計的應然機理表明,問責主體應具有多元性⑤,應讓同體問責與異體問責并駕齊驅。所謂同體問責,是指同一體制內的內部問責。而異體問責,則是不同體制之間的利益相關者之間的問責。就高校領導干部問責制而言,前者應包括高校黨的紀檢機構、高校行政監察機構、校級黨代會、校級教代會、以及高校上級行政機關等。后者則應包括高校所住地權力機關、地方黨政機關、司法機關、新聞媒體、學生家長及其他社會團體等。然而,從一些高校出臺的關于高校領導干部問責制的實施辦法來看,問責主體只是囿于同體問責沒有異體問責,有的即使是同體問責也存在很大的缺陷。如一些高校設計的問責主體是由學校成立的領導干部問責領導小組,組長由校黨委書記擔任、副組長由校黨委副書記和紀委書記擔任,成員由校黨辦、校辦、組織部、人事處、校紀委、監察審計等部門負責人組成。但上述部門任何一個領導干部也在問責對象之列,這無疑會陷入一種問責主體與問責對象的合一性困境,造成問責主客體不分、問責者既當裁判員又當運動員的尷尬局面。即使是那些屬于問責對象的領導者實行回避,但由于共同體內部的利益鏈條環環相扣,手心連著手背,藤扯瓜也動,這種問責自然很難產生實際性的效果。當然,如果同體問責在問責主體安排上具有代表的廣泛性,且問責主體具有高度的自覺自律性,特別是在黨代會或教代會上,引入群眾代表直接質詢機制,其效果自然不可否認。但要做到這一點還需要較長的路要走。高校領導干部問責制之所以需要異體問責,是因為高校是為社會培養人才的,人才培養的質量狀況關系到高校的聲譽,更關系到社會主義現代化建設的成敗。同時,高校應擔當起引領社會風氣的重任,高校教職員工特別是高校領導干部不應該將社會上存在的各種實然視為應然,而應自覺弘揚正氣、鞭撻丑惡,引領時代文明風尚。因此,從維護社會利益與國家民族的整體利益出發,高校所住地權力機關、地方黨政機關、司法機關、新聞媒體、學生家長及其他社會團體有權利且有必要介入對高校領導干部權力運行產生偏差的行為進行問責。

問責主體對高校領導干部的問責并非隨意性的,而必須依據相應的法律法規,并遵循相應的程序,同時根據權責對等關系執行相應的問責方式,這是制度安排的周延性所需,也是法治社會的屬性使然。中共中央、國務院于 1998年發布的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》中,就有專門的“責任追究”一章,其中對違反廉政建設責任制的相關情形及追究辦法等作出了較詳細的規定。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2009年印發的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》,對問責的情形、方式及適用,以及實行問責的程序等作出詳細而嚴格規定。這些政策制度,也應是高校領導干部問責應遵循的法律依據。這些關于問責程序與問責方式的安排屬于技術層面的內容,牽涉面也較為復雜,盡管如此,正當性與合理性以及科學性依然是這種安排必須遵循的價值取向。一般說來,問責程序應具有合法性與合理性,具體應包括啟動問責、開展調查、作出相應決定、執行相應決定、被問責者進行相關申訴,以及問責者對問責對象的申訴進行復議復查再作決定是否執行等環節。關于問責方式,目前的高校問責制設計主要包括誡勉談話、取消當年評優評先及晉級資格、責令作出書面檢查、責令公開道歉、通報批評、調整工作崗位、停職檢查、勸其引咎辭職、責令辭職、免職等。這些方式可以單獨使用或并用,如果被問責的情形違反黨紀、政紀的,則由紀委監審處立案查處;如果涉嫌違法犯罪的,移送司法機關依法追究法律責任。在目前來看,我國高校領導干部問責制的發展還存在諸多困境,如政府管理體制下高校自治的制度悖論,市場經濟體制下多元高校利益主體地位的法律缺失、“法人治校”理念下高校內部權力的失衡與錯位等⑥,但我們相信,隨著高校領導干部問責制的逐步完善,我國高校領導干部問責制一定會走出目前所面臨的困境。

[注釋 ]

①[古希臘]亞里斯多德:《雅典政制》,北京:三聯書店,1957年版,第 64頁。

②[法 ]孟德斯鳩:《論法的精神》(上冊),張雁深譯,北京:商務印書館,2005年版,第 184頁。

③張文顯:《法學基本范疇研究》,北京:中國政法大學出版社,1993年版,第 184頁。

④《鄧小平文選》(第 2卷),北京:人民出版社,1994年版,第 333頁。

⑤袁祖望,蔣軼箐:《論高校領導干部問責的特殊性》,《復旦教育論壇》,2010年第 2期。

⑥吳景松,程宜康:《我國高校問責制之現實困境及其治理路徑》,《江蘇高教》,2007年第 1期。

D630.3 [文獻標識碼 ]A [文章編號 ]1003-8353(2011)04-0126-04

王佳,國家行政學院法學教研部講師;唐賢秋,廣西民族大學教授。

[責任編輯:韓肖奉]