從企事制度的差異性分析看地勘單位改革

■ 朱堂華

（貴州省地質礦產勘查開發局，貴陽 550004）

從企事制度的差異性分析看地勘單位改革

■ 朱堂華

（貴州省地質礦產勘查開發局，貴陽 550004）

企業與事業單位各自有明顯的特征，在人事用工制度、收入分配制度、會計核算制度、財政管理體制等方面也有顯著差異，作為事業性質的國有地勘單位受內、外部環境壓力影響必須進行改革。其改革路徑是：以局為單元、以隊為基礎、以產業為載體，在職能歸位基礎上進行事企分離，堅持在政府主導下推進地勘單位改革；同時要有相關政策支持。

企業；事業；制度；差異性；地勘單位；改革；必要性

地勘單位改革趨向已十分明朗，對此國務院《關于加強地質工作的決定》及國土資源部《關于國有地勘單位改革發展的若干意見》已提出了明確目標和時間要求。本文擬通過對企業制度與事業制度的差異性分析，提出地勘單位必須進行改革。

1 企業與事業單位的概念及特征

企業是指把人的要素和物的要素結合起來的、自主地從事經濟活動的、具有營利性的經濟組織。這一定義的基本含義是：企業是經濟組織；企業是人的要素和物的要素的結合；企業具有經營自主權；企業具有營利性。《辭海》（1979年版、上海辭書出版社）中對“企業”做了如下定義：從事生產、流通或服務性活動的獨立核算經濟單位，如工業企業、農業企業和商業企業等。《中國企業管理百科全書》（1984年版、企業管理出版社）對“企業”的定義是從事生產、流通等經濟活動，為滿足社會需要并獲取盈利，進行自主經營、實行獨立經濟核算，具有法人資格的基本經濟單位。在《現代漢語詞典》中“企業”解釋為：從事生產、運輸、貿易等經濟活動的部門，如工廠、礦山、鐵路、公司等。從上述定義中可明顯看出企業具有以下特征：一是從事生產經營活動，以盈利為目的；二是社會經濟活動中的基本經濟單位；三是獨立核算、自主經營，具有獨立法人資格。

而事業單位是指不具有物質產品生產及國家事務管理職能，主要以精神產品和各種勞務形式，向社會提供生產性或生活性服務并依法取得法人資格的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。《事業單位登記管理暫行條例》（國務院令第411號）所稱事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。在計劃經濟時期，“事業單位”是與“企業”平行使用的常用詞語，《辭海》1979年版中，對“事業單位”的解釋為：“受國家機關領導，不實行經濟核算的單位”。一般而言事業單位不以盈利為直接目的，其工作成果與價值不直接表現或主要不表現為可以估量的物質形態或貨幣形態。這類組織主要由政府舉辦，所需資金主要由財政提供，部分資金由其為社會服務所得收入予以補充。其基本特征是：非政府（也非“二政府”）、非企業（也非準企業）、非盈利（也非變相盈利）。

2 企業與事業的制度差異

（1）人事用工制度上的差異。目前，事業單位人員都深深地打上了事業身份的烙印，職工的固定身份，干部的任免制和行政級別，這種按身份進行管理的人事用工制度是事業單位管理體制最主要的特征。因此除了政府部門以外，事業單位成了許多人向往和趨之若鶩的地方，同時人員能進難出、干部能上難下、機構臃腫龐大也就成了難以褪去的色彩。而企業則是根據自身生產經營和發展需要，自主確定用人標準、用人額度，并到人才市場進行招聘；通過競爭上崗的辦法，確定每個員工在企業內的位置，充分調動員工的積極性。同時企業與員工之間建立合同制的勞動關系，以此明確企業和個人的義務和權利。

（2）收入分配制度上的差異。事業單位原來采取的是一種以按勞分配為主的分配制度，事業單位的工資，一般按職工的級別或職務等來確定，與職工的能力大小沒有直接關系。而且在很多情況下還是說你能力大，你就能力大，說你能力小，你就能力小，正所謂“說你行你就行，不行也行；說你不行你就不行，行也不行。”沒有一個定量標準。目前，事業單位正在推行崗位績效工資制度，但難度較大，同時受工資總額限制，事業單位職工的收入很難有較大的提高，拉大職工間收入分配差距在實踐中也很難操作。而企業是按崗位和效益確定工資收入分配的，其薪酬與每個人的貢獻大小直接掛鉤。

（3）會計核算制度上的差異。企業和事業的主要區別，就在于是否具有物質生產方面的職能，是否具有生產經營性。企業會計同事業會計的主要區別，則在于是否追求資本的保值增值，是否具有營利性。企業投資者投入資本以后，要求得到回報，企業終止時，投資者要收回原來投入的資本，企業在生產經營活動中必須獲得盈利才能維持其生存和發展。所以，企業會計要以營利為目的，會計的確認、計量、記錄、報告都要圍繞著資本的保值增值、所有者權益而展開。行政和事業單位進行各種公務活動，公益性、社會性業務活動，其出資者投入資金以后，不要求得到回報，這些單位一般也不會終止，個別單位終止時出資者也不一定都收回資金，它們在業務活動中有的無償提供服務，有的雖有收費但也并非足額補償，而是由國家財政提供全部或大部分的資金。所以，事業會計要以社會效益為目的，會計的確認、計量、記錄、報告都要圍繞著社會效益而展開，而社會效益主要是定性的，定量性差。非營利性是事業會計區別于企業會計的特殊性，也是各部門事業會計制度和會計核算方法的等同性。

（4）財政管理體制上的差異。事業單位實行嚴格的“收支兩條線”的預算管理制度，即各事業單位的支出完全與收入脫鉤，收入列入財政預算，支出由財政部門按部門職能需要，依據定額標準足額供給。在事業單位內部，資金管理實行按財政預算核定的支出報賬制。事業單位收費的主要目的是合理利用和有效保護有限的社會資源，而不是增加本單位的收入。而企業是以市場為導向、以盈利為目的，不斷拓寬經營渠道和增加收入來源。目前財政對國有企業實行的是資本收益預算制度，即按企業的稅后利潤向財政繳納一定的資本收益，企業有較大的經營自主權。

3 地勘單位改革的必要性

從上述制度的差異性分析中可以看出，地勘單位改革已顯得非常必要，改革趨勢也是不可逆轉的。

（1）外部壓力逐漸加大。一是國家對事業單位改革提出了總體目標和要求。目前，文化、出版行業已完成了改制工作，各省、市、自治區也在緊鑼密鼓地推進事業單位改革。二是國土資源部對國有地勘單位提出了改革時間表，即2020年實現改革目標，并在《關于推進國有地勘單位改革發展的若干意見》中明確提出“堅持國有地勘單位改革方向。按照建立完善的社會主義市場經濟體制和國家事業單位改革的總體要求，堅持政事分開、事企分開、管辦分離的原則，總體設計、因地制宜、分類指導、積極穩妥地推進國有地勘單位改革發展”。三是國家在財政預算管理、事業單位資產管理、非稅收入管理等方面對事業單位構成了政策合圍之勢，國家對事業單位的相關政策將越來越嚴格、越來越規范。在這種局面下地勘單位要么是純事業，要么就改成企業，不可能兩方面都能顧及。

（2）內部矛盾（事企不分）日趨突出。“戴好事業的帽子、走好企業的路子”是過去也是當前地勘單位在發展與改革過程中的兩難選擇，當然這種選擇既給地勘單位帶來了很多好處，同時也產生了一些弊端。隨著市場化、制度化、法制化程度的提高，這種事企不分帶來的矛盾將越來越突出，也越將來越阻礙地勘單位的發展。首先是事業單位和企業單位兩類不同組織形式之間的矛盾難以協調，兩者在社會職能上存在本質的區別，事業單位追求的是社會效益，即如何為民眾和政府服好務，而企業除了間接承擔的社會責任外，追求的是經濟效益，即如何使資本最大化，兩者之間較難協調一致。其次是事業單位在管理方式和運行機制上與企業的資本運作具有本質的不同，事業單位實行的是經費劃撥與核銷制，而企業是要實現資本積累，隨著非稅收入收支兩條線管理、預算支付的國庫集中統一管理等財政管理體制改革的推進，更加制約地勘單位的發展；三是在分配制度、用人制度上，如前所述事業單位與企業有許多不同，事業單位受很多政策方面的限制，不利于充分發揮人的積極性和創造性（潛能）。另外，在工商、稅務、審計、資產管理以及資質申辦等方面都不同程度地存在事業管理與企業化管理之間的沖突。在這種兩難之中，地勘單位要取得較快地發展似乎比較困難。

4 地勘單位改革建議

從全國地勘行業改革的情況來看，許多省局都進行了一些探索和嘗試，并積累了一些經驗。主要有“內蒙模式”、“廣東模式”、“云南模式”等改革模式。無論是怎么做，不外乎是“兩個層面、兩種推動，一個核心”。即有些是在局這一層面進行事企剝離、組建局企業集團，有些是在隊這一層面進行內部事企分體運行；有些是在政府推動和主導下進行的改革，有些是從本身發展需要自我推動的改革，其核心都是圍繞地勘單位事企分離進行的。作為頗具中國特色的“地勘單位”，如今正處在改與不改、什么時候改、如何改的十字路口上，但改革的方向是既定的。筆者認為，地勘單位改革要著重把握兩個方面問題：

4.1 地勘單位改革的路徑選擇

地勘單位既具備一般事業單位的基本特征，又同時具有地勘行業的特殊性以及區域差異性。因此，在改革的措施和步驟上不能與一般的事業單位等同，也不能搞一刀切，必須因地制宜、因省施策、循序漸進、逐步到位。地勘單位應堅持以下的改革路徑：

（1）以局為單元、以隊為基礎、以產業為載體。長期以來，由于體制原因，各省（市、自治區）基本上形成了地礦、有色、煤田“三足鼎立”的地勘局管理地勘單位的垂直管理格局，各自有著嚴格的分工和“勢力范圍”，即使是在屬地化管理以后，這種管理格局在絕大多數省也沒有被打破，各地勘局相對處于一個各自為戰的狀態。這個管理格局雖然在管理機構上重復，但在地勘局內部便于人財物等各種要素的統一調配、便于隊伍結構和產業結構的統一調整、便于內部地勘隊伍的統一管理。基于此，地勘單位改革也應以局為單元來進行，以隊為基礎、以現有產業為載體來推進。

（2）在職能歸位的基礎上對地勘單位進行事企分離。按照分類管理的要求，事業單位可以劃分為三大類：第一類是行政管理類事業單位，經法律法規授權或委托，輔助行政機關直接從事行政管理和行政執法；第二類是經營類事業單位，以盈利為主要目的，直接從事生產經營和為市場提供中介服務；第三類是社會公益類事業單位，不以盈利為目的，承擔公共事業發展職能，直接為社會提供公共服務。因此今后地勘單位改革的大體趨勢將有三種方式。首先，行使政府職能的事業單位將向政府機關“靠齊”，如地勘局機關按照或參照機關公務員管理；其次，具備一定條件的、以生產經營為主的地勘單位應逐步轉制為企業，實行企業的管理和運作機制，如各地質隊；剩下的公益性和社會服務性地勘單位，仍可能保持“事業”身份，如地調院、環境監測院、地質學校等，以此對地勘單位進行職能歸位。在此基礎上，對擬轉制為企業的地勘單位進行事企分離、分體運行，如職工身份管理、離退休人員管理、待崗職工管理、基地物業管理等事業職能，從企業剝離出來，由地勘局統一進行管理，條件成熟時實行社會化管理。

（3）堅持在政府主導下推進地勘單位改革。從我國改革開放三十多年的實踐經驗來看，不管是農村改革，還是城市改革、企業改革，其改革成敗與否在很大程度上取決于政府的作為，地勘單位改革也不例外。地勘單位必須善于把改革的內在要求與政府的推動有機結合起來，變壓力為動力、使動力變活力。只有政府主導，才可能出臺相應的配套政策，才可能得到政府有關部門的支持，才可能將改革推行下去，也只有這樣，地勘單位才可能感到有真正的外在壓力。

4.2 地勘單位改革必須有政策支持

（1）真正落實屬地化管理的有關配套政策。為推動國有地勘單位屬地化管理和企業化改革，國務院先后下發了（1999）37號文、（2001）2號文、（2003）76號文和國發（2006）4號文，對國有地勘單位在住房、土地、稅費、社會保障、基礎設施建設及探礦權價款等方面都作出了明確規定和要求，但真正落實的并不多。因此，要推動地勘單位改革，必須制定和出臺一些便于操作的配套性政策文件，真正落實國家的有關政策。

（2）實行礦業權有效配置政策。礦業權是國有地勘單位進入市場賴以生存和發展的基本條件。推進地勘單位改革，促進地勘單位可持續發展，應該以礦業權的有效配置為前置條件。經過改革開放，地勘單位雖然有一定程度的發展，但都是處于一種“打工”經濟，主要以提供勞務和技術服務來維持經濟的緩慢增長，其發展基礎十分脆弱、發展后勁嚴重不足。只有通過礦業權的有效配置，才能使地勘單位形成勘查開發一體化的產業格局，形成可持續發展的產業基礎。

（3）進一步落實財政有關政策。一是預算包干政策，屬地化管理以后，各省（市、自治區）對國有地勘單位大多實行的是基數加增量的預算包干財政政策，這對地勘單位的發展是有很大的促進作用，地勘單位改革后各省、市、自治區也應維持這一政策，不要因地勘單位對外創收多了或改為企業了就減少財政預算，這樣只能讓地勘單位對改革望而卻步；二是非稅收入管理政策，目前，大多數省（市、自治區）都實行了非稅收入“收支兩條線”的財政管理體制改革，如對地勘單位也采取同一政策，就會帶來許多不便和預算管理上的難題。這是由地質工作本身的特殊性和地勘行業的特殊性所決定的。

（4）健全社會保障制度。社會保障制度，是保證事業單位改革順利成功的穩定器，同時，更是安置未聘人員、促進人才流動、加快單位轉型的助推器。在事業單位全面完善養老保險、失業保險、醫療保險等，既可解除事業單位人員流動、轉企的后顧之憂，也可以降低事業單位改革的成本。目前，我國各地在事業單位開展社會保障制度的進度不一致，有的已經實施了很長時間，有的甚至剛剛起步。因此，在地勘單位改革過程中，首先需要解決完善社會保障這一重大問題，對于改革中涉及到社會保障資金來源的，應由當地財政解決。

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F407.1

B

1672-6995(2011)06-0048-03

2011-01-07

朱堂華（1961—），男，湖北省武穴市人，貴州省地質礦產勘查開發局經濟發展處處長，地礦經濟研究員，主要研究方向：地勘產業經濟、財務管理。