農地非農化有效實現的法律保障機制

■ 王 忠/揭 俐

（1.中國地質大學(武漢)政法學院，湖北 武漢 430074；2.中國地質大學(武漢)傳媒學院，湖北 武漢 430074）

農地非農化有效實現的法律保障機制

■ 王 忠1/揭 俐2

（1.中國地質大學(武漢)政法學院，湖北 武漢 430074；2.中國地質大學(武漢)傳媒學院，湖北 武漢 430074）

農地是人類共有的稀缺資源，具有私人物品和公共物品的雙重特性。農地非農化屬于產權保護的問題，由此而產生的產權關系是對農地非農化現實法律關系的直接反映。農地非農化的法律關系可以分為兩類：一類是基于權利自由交換的民事權利法律保護關系；另一類是基于政府管制的行政權利法律關系。我國憲法的立法精神強化了農地產權的公有性質，農地非農化的法律關系反映了執政黨和政府公權的利益需要和目標，在實際的農地非農化過程中，政府采用市場之外的力量來限制、阻礙農地自由價格機制的形成，地方政府成為農地非農化的唯一需求者和唯一供給者。如何使農地非農化過程反映市場的價值規律并有效實現其最優法律價值目標，是所要研究的重點。

農地非農化；價值目標；法律關系；產權契約

在中國，由于憲法規定農地實行集體所有的產權制度，農地產權具有公有性質，在農地非農化的過程中，政府采用來自市場之外的強制力量，通過規制、立法等手段來阻止農地自由交易市場機制的實現，破壞權利交換的基礎。同時，由于中國農地產權主體的虛置、司法救濟制度的缺失以及政府公權力的濫用等原因造成了各級地方政府的“土地饑渴”，導致農地過度非農化和土地違法行為時有發生，政府干預農地非農化市場以保護耕地的目的沒有實現應有的效果。農地非農化在現代國家不僅是一個事實問題，更是一個法律問題，法律機制是農地非農化過程中利益關系調整的基本手段，是解決利益矛盾沖突的最終手段。

1 農地非農化的最優法律價值目標

一般認為，現代農地產權的所有制形態可分為三種形態，第一種是實行農地產權的私有制（如法國），第二種是實行農地產權的公有制，第三種則是實行私有與公有相結合的混合所有制形態。對于實行農地產權私有制的國家，農地非農化價值目標的主體性應反映私有產權交易的自由、平等、效益等目標，重點在于實現農地私有產權的經濟性價值；而對于實行農地產權公有制的國家（如中國），農地非農化價值目標的主體性則應反映公有產權配置的社會公平、效益、秩序等目標，重點在于農地公有產權社會性價值目標的實現，同時兼顧農地產權經濟性價值和生態性價值目標的實現；對于實行農地產權私有與公有相結合的混合所有制國家，農地非農化的價值目標則應基于公益性質和非公益性質區別反映不同主體的利益需要和目的，世界上大多數國家實行這種混合所有的農地制度，如日本、美國、俄羅斯、荷蘭等。

農地非農化的過程是國家對農地產權實施優化配置的過程，其配置模式可分為市場化配置模式和非市場化配置模式兩種。前一種配置模式是自由交換思維下的市場配置模式，后一種配置模式則是政府管制思維下的權力型配置模式，兩者差異的根源在于其反映的法律價值目標的不同以及由此而構建的具體法律制度的不同。這兩類配置模式所對應的法律價值的主體性是不同的，自由交換式的配置模式反映的是市場主體基于農地產權的私有屬性，在自由、公平、競爭的秩序中實現農地使用權的價值轉讓或交換，實現使用權價值的優化配置；后者反映的是國家基于公權力的需要，采取對社會經濟發展進行規劃和指導的方式，運用行政行為來實現農地使用權價值的讓渡，公權力可以基于公共利益的目的而對農地非農化過程進行干預。

我國農地非農化采取的是政府管制式的農地配置模式，其價值取向反映了我國政府主導型發展模式所需要的公權力的利益要求。但是，我國農地非農化的立法規范從制度上限制了農地非農化自由交易市場的形成，它反映的只是維護執政黨或國家公權力的壟斷性，即實現執政黨的執政要義和國家行政權對農地資源配置的效率，將農地的供求關系限定在一個非自由市場的供給模式中。在這個模式中，農地非農化的需求者和供給者都是地方政府（農村集體內部的農地非農化除外），地方政府成為土地儲備或土地征收的強勢主體，同時，也是城鎮建設用地一級市場高度壟斷的供給主體。我們知道，當權利沒有界定清楚存在公共領域時，人們便會利用自己的優勢去追租。所以，在農地非農化的供給關系中，地方政府會基于與中央政府形成的代理——委托關系，施行觸犯道德風險來攫取農地產權公共租金的行為。

2 農地非農化的現實法律關系

從所有權的法律關系上來講，農地集體所有的土地制度造成了農地產權主體的虛位。因為“集體”的概念是相當模糊的，農地集體所有的產權歸屬于“集體經濟組織、村民委員會、鄉鎮政府”三類主體，在其中集體經濟組織大多已經不復存在，村民委員會是一個自治組織，而鄉鎮政府則是一級政府機構，所以，農地集體所有事實上變相演變為鄉鎮政府所有。從學理上來講，這一現象也有著深刻的理論根源。農地集體所有的實現主體（集體）與原始主體（國家）之間存在著一種附屬關系，集體所有是國家公有制的一種實現形式，是國家制造的一種權利，它既不是純粹的國家所有，也不是集體的公有私權，缺乏獨立性和完整性，它是國家控制下的集體權利制度，本質上還是屬于國家所有。如此一來，國家土地所有權就可以很容易侵犯到農地集體所有權，農地集體所有權行使將受到國家土地所有權的種種限制。

從現實法律關系的角度來講，由于農地是一種不可替代的自然資源，具有生產作物的經濟價值，供給工業原料的社會價值，保護環境優美的生態價值等，能否保持足夠的農地資源，直接關系到一個國家社會經濟的可持續發展。因此，世界上許多市場經濟國家都采取了對農地非農化市場的干預措施，以期實現上述三類農地價值的有效實現，如，荷蘭、日本等國實行農地私有和國有相結合的產權制度，農地非農化的實現模式是以市場自由交易為主，政府征購為輔的農地非農化模式，其法律關系是基于權利自由交換的民事權利法律保護關系。中國，與一般市場經濟國家不同，農地非農化實行政府權力直接介入的模式，以基于公共利益為依據，將性質上屬于集體所有的農地通過行政強制征收的方式收歸國有，然后通過行政劃撥與市場招、拍、掛或者協議出讓相結合的方式讓給用地方，農地權利的自由交換機制在很大程度上遭到政府權力的限制和破壞，其形成的法律關系則是基于政府管制的行政權利法律關系。

我國農地非農化事實上的行政權利法律關系屬性反映的是對執政黨執政要義與公權力資源配置效率的一種體現。但隨著市場程度的不斷完善，公權力理應逐步退出對市場的干預，而維護市場機制的自由和高效。我們知道，囿于對農地所有制主體地位認識的不足和公權力的擴張天性，公權力對市場機制的替代欲退還進，進而又阻礙了自由市場的形成，從而形成農地保護的產權悖論，再加上中國立法、行政、司法統屬于廣泛的政府范疇，從而使得無法從政治制度內部形成抑制公權力追逐農地非農化利益增值的動能，司法救濟制度和權力制約機制的缺失，最終導致了我國農地非農化的價值目標只能將地方政府變成為追求農地價值增值的經濟人，從而造成政府管制的悖論：即，在農地公有制度基礎上，如果沒有農地非農化的政府管制，農地產權將得不到有效的讓渡和保護；而有了政府管制，政府公權力又可能會損害農地產權的利益方，使農戶成為公權力侵害的對象。

3 農地非農化的產權契約保護機制

從理論上講，農地產權具有私權和公權的雙重屬性，農地非農化問題的本質是一個屬于產權保護的問題，有效的產權保護可以形成不同的產權結構，帶來經濟績效的改進。農地資源是人類共有的稀缺資源，除了具有基本的生產功能外，還具有明顯的社會效益和生態效益。生產性功能反映的是農地作為生產要素投入生產過程之后，將產出一定數量的、具有經濟價值的農作物產品，因而，農地便具有了生產私人物品的屬性，屬于私人物品。相反，對于農地的社會性功能和生態性功能而言，由于這些價值是被置于公共領域之中的，市場機制無法自由實現農戶對農地保護進行投資而獲取的經濟性價值，這一權利具有公共物品的屬性，屬于準公共物品。所以，農地產權具有私人物品和準公共物品的雙重屬性，農地非農化的過程就是將農地產權所具有的經濟性價值、社會性價值和生態性價值進行轉移的權利再配置過程。

在中國，農地非農化以行政性調整為主，由此而形成的管制式產權安排其實就是一種不完整的產權契約。在這個契約中，農地產權被分解為農地所有權、農地占有權、農地使用權、農地收益權與轉讓權幾個部分，使用權可以從所有權中剝離出去。在我國的農地產權制度中，所有權為國家所有，國家出于組織億萬分散農戶進行有序生產的考慮，制造出了農地集體所有的形式，將所有權有條件地賦予給了農村集體所有，但前提要件是農村集體需要完成國家下達的糧食生產任務。對于農地使用權而言，國家將使用權從所有權中剝離出來，賦予農戶，以家庭聯產承包責任制的契約形式，來激發農戶創造和積累財富的動力，農戶在保證契約履行的前提下，可以獲得農地承包經營權的30年期限或70年期限的使用權。

農地非農化的契約保護是私法保護與公法保護的結合，重點應突出私法的保護作用。我們知道，產權主體的明確可以產生經濟學意義上的競爭，以實現稀缺資源配置的經濟效益，產權的任何缺失與弱化，都可能直接或間接地使價格信號失真或不存在，市場機制失去優化配置的作用，民事權利法律關系的調節作用也就不復存在。所以，對于我國歷史上實行的沒有可分割、可轉讓的社會主義公有式產權制度，實質上是一種公權對私權的替代而形成的管制式行政權利法律關系，是一種對社會經濟效率的破壞。依據現代產權理論的觀點，每一份產權契約都可以以具體、精確化的方式實現農地配置的經濟效率，促進社會福利的帕累托改進，農地產權的契約保護應實現私法主導下公私法相結合的保護機制。

4 農地非農化價值實現的有效路徑

農地非農化的應然價值目標應該是努力實現農地非農化社會公共利益的最大化，同時兼顧農地私有權利交易的自由、公平和效率。根據這一最優法律價值目標，農地非農化價值實現的路徑則依賴于以下兩條，一是運用自由市場的價格機制，自發地對農地產權在農業利用和建設利用兩種用途之間進行配置，形成高效有序的農地非農化自由交易市場；二是運用國家權力的規制機制，對農地產權的外部效應進行調節，促進農地產權公共租金的消散，形成有限理性的農地非農化政府干預機制。由此可見，農地非農化有效實現的關鍵在于清晰界定農地產權的法權結構，并將農地非農化的最優法律價值目標建構在相應的法權基礎之上，形成充分有效的產權契約保護機制。依據產權的法律性質，我們可以將農地產權的法權結構劃分為公法產權與私法產權兩類。公法產權是指國家或社會所享有的，表現在農地的經濟公益、環境公益以及社會公益三個方面的權利，其產權的保護受到國家公法的調節。而私法產權則是指農戶個人所享有的，表現在農地所賦予給農戶的包括生存利益和財產利益在內的兩個方面的權利，這兩方面產權的保護則受到國家私法的調節。

實質上，農地產權的法權結構與契約保護機制之間還存在著一種天然的共生關系：當農戶覺得國家契約保護機制對農地法權結構的配置明確，并且有完善的司法救濟機制幫助農戶用以抵抗國家公權力對農地產權中具有私權屬性權利的干預或任意剝奪時，農戶便會有更強的激勵去對農地進行投資，使其保存和增強農地的長期投資回報率，而市場的價格機制又會對農地產權的任何變更實施價格保護，從而進一步增強了農地產權配置的穩定性，從而反映出契約保護與法權穩固性之間的共生關系。這種共生關系也為我們闡釋了農地法權結構與產權契約保護機制在創造農地經濟效率過程中所體現出的共生效應。

在確知契約保護機制與農地法權之間的關系之后，就需要采用哪種價值實現的路徑。從理論上講，實現市場價格機制、行政規制機制與司法救濟機制的有機耦合而成的“三位一體”的混合機制，有助于實現這一目標。但如何“耦合”，則需要視具體的法權結構而定。在非公益性農地非農化中，私法產權的契約應得到農地非農化私法調節機制的保護，讓市場價格機制發揮基礎性作用，通過行政規制機制對其市場失靈現象加以糾正，并通過司法救濟機制對行政規制失靈現象加以規范。在公益性農地非農化中，公法產權的契約應得到農地非農化公法調節機制的保護，讓行政規制機制發揮主導性作用，并通過市場機制、司法救濟機制對規制失靈現象加以矯正，以確認公益性農地非農化的行政規制是基于公共目的，而沒有實現地方政府的部門收益。

現實中，我國農地非農化的過程呈現出行政規制居壟斷地位、市場調節和司法救濟相對缺失的特征。我國《憲法》和《土地管理法》規定國家可以基于公共利益需要的目的對農地實施征收。但由于這個公共利益指代不明，在實際的操作過程中公共利益的概念常常被各級地方政府泛化，將征地的范圍從公共利益需要擴大到包括非公共利益需要的一切用地范圍。市場價格機制無法真正反映農地非農化所應給付的征地補償費用，而行政規制機制又成為了地方政府尋求農地非農化公共租金的推手，從而形成“規制失靈”與“市場缺失”的困境之中。其矯正的路徑則在于通過農地非農化的司法救濟機制對行政規制的利益受損方進行保護，對違法行政行為進行糾正，并通過政府公權力在農地非農化過程中增設土地增值稅、土地交易稅等市場價格機制，對涉及低價征地、高價讓地的違法農地非農化行為予以矯正。

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F301.11

A

1672-6995(2011)06-0033-04

2011-02-18

中國地質大學（武漢）國土資源法律評價工程實驗室開放基金資助項目（571228）

王 忠（1979-），男，湖北省武漢市人，中國地質大學（武漢）政法學院講師，政治經濟學博士，主要從事政府管制問題研究。