食品安全一定要加強法制監(jiān)管

李 萌

1 概述

食品安全是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,單靠食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任、社會責(zé)任和道德約束是不夠的,一定要加強國家、政府職能部門的法制監(jiān)管,主要是按照依法治國、以德治國的基本方略,加強食品安全的法律監(jiān)管、政府監(jiān)管和社會監(jiān)督,加強食品安全的法制教育和宣傳,發(fā)動社會組織和人民群眾共同保障食品安全。本文試圖從食品安全法制監(jiān)管的基本概念、總體狀況以及加強與完善三個方面來論證食品安全一定要加強法制監(jiān)管,誠與法界同仁商榷。

2 食品安全法制監(jiān)管的基本概念

所謂食品安全,根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義,是指“食物中有毒、有害物質(zhì)對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”;按照《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)的定義:是“指食品無毒、無害,符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求,對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。從法制監(jiān)管的基本概念來看,法制是一個多層次的概念,它不僅包括法律制度,而且包括法律實施和法律監(jiān)督等一系列活動及過程,其動態(tài)意義即指立法、執(zhí)法、司法、守法和對法律實施的監(jiān)督,也包括法制宣傳教育;而食品安全的法制監(jiān)管,即指對食品生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)﹑過程依法進行監(jiān)視﹑督促和管理﹐使其結(jié)果能夠達到預(yù)定的目標(biāo),其動態(tài)意義則包含著法律監(jiān)管、行政監(jiān)管以及社會監(jiān)督,也包括食品安全的法制宣傳和教育。從這個意義上講,國家、政府作為社會公共利益的主要代表者,在加強食品安全法制監(jiān)管以及規(guī)范和引導(dǎo)社會監(jiān)督等方面具有不可推卸的公共責(zé)任。在市場經(jīng)濟條件下,在食品生產(chǎn)經(jīng)營者社會責(zé)任和道德約束不足,而以追求“利潤最大化”甚至“暴利”為目的的情況下,食品安全的法制監(jiān)管就顯得特別重要。

3 當(dāng)前我國食品安全法制監(jiān)管的總體狀況

我國早期的食品生產(chǎn)和流通主要依靠自我管理,除了供給比較緊張以外,幾乎沒有發(fā)生大的食品安全問題。改革開放以來,隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,食品生產(chǎn)裝備、食品包裝材料和食品添加劑的現(xiàn)代化,使食品組成成分越來越復(fù)雜,一些化工“科技”人員和食品生產(chǎn)經(jīng)營者受利益驅(qū)動,根本不考慮人民群眾的身體健康和生命安全,使食品摻假、造假越來越嚴(yán)重,幾乎把食品行業(yè)變成了化工食品行業(yè),因此,食品安全的法制監(jiān)管應(yīng)運而生。近年來,黨和政府更加重視食品安全問題,頒布實施了《食品安全法》,成立了國務(wù)院食品安全委員會,確立了政府統(tǒng)一負(fù)責(zé),衛(wèi)生行政部門綜合協(xié)調(diào),農(nóng)業(yè)部門管種植養(yǎng)殖,質(zhì)量監(jiān)督部門管生產(chǎn)加工,工商部門管食品流通,食品藥監(jiān)部門管餐桌,形成了分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的行政監(jiān)管體制;建立了食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估制度,規(guī)范了食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的制定,對食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品檢驗、食品進出口和食品安全事故的處置,特別是食品的包裝和添加劑的使用,都采取了更加有力的監(jiān)管措施;明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營者和監(jiān)管人的法律責(zé)任,加大了處罰力度;提出了食品行業(yè)協(xié)會、社會團體、新聞單位、基層群眾性自治組織和人民群眾進行社會性監(jiān)管的初步理念。與原有狀況比較,一套比較完整的食品安全法制監(jiān)管體系已經(jīng)初步形成,基本覆蓋了食品從生產(chǎn)到流通再到消費的各個環(huán)節(jié)[1]。

但是,從《食品安全法》的執(zhí)法實踐來看,當(dāng)前我國食品安全的法制監(jiān)管主要存在四個方面的問題:一是食品安全的法制教育宣傳不夠。特別是食品生產(chǎn)經(jīng)營者和食品監(jiān)管行政人員守法執(zhí)法意識不強,食品消費者的舉報、維權(quán)意識不高,一些食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)包括個體種養(yǎng)加工人員缺乏社會責(zé)任和“道德誠信的血液”,極個別大型食品企業(yè)為了“資本的原始積累”,制造了“血淋淋”的食品安全事件;二是社會監(jiān)管力量沒有充分發(fā)揮。目前的監(jiān)管體制仍然是以行政監(jiān)管作為主體,起實質(zhì)保障作用的,仍然是行政處罰與行政強制措施,大監(jiān)管的體制并沒有形成,社會力量和人民群眾的監(jiān)管仍然處于從屬地位,相關(guān)的民間組織不發(fā)達,受政府管理和控制,沒有獨立的法律地位,缺乏專業(yè)性、獨立性和公正性[2],難以參與食品安全的法制監(jiān)管;三是政府部門行政監(jiān)管責(zé)任難以落實。我國政府的“職權(quán)法定”不健全,食品安全按“品種監(jiān)管”沒有得到充分重視,《食品安全法》設(shè)計的多部門監(jiān)管—綜合協(xié)調(diào)—分段監(jiān)管模式,有可能繼續(xù)出現(xiàn)以罰代管和推諉扯皮的問題,行政監(jiān)管人員受利益驅(qū)動、能力限制和“形式主義”的影響,也可能出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的“瀆職”、“惰政”和“花架子”;四是食品安全法制監(jiān)管的基礎(chǔ)工作有待加強。與《食品安全法》相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、制度、評估、檢驗和法制教育等管理基礎(chǔ)工作比較薄弱,配套的法律法規(guī)不健全,行政監(jiān)管人員和人民群眾食品安全知識和法律知識的學(xué)習(xí)不夠,法制監(jiān)管的理論研究相對滯后。最近《華商報》報道:西安市民趙阿姨買了3塊錢的菠菜面,拿回家煮不爛,發(fā)黃,沒有菠菜的味道,像粉條一樣滑溜溜,結(jié)果打了十幾個電話,有的無人接聽,有的不管,有的“建議送檢”,最后聯(lián)系記者,撥打了食品安全委員會辦公室的電話,仍然無人接聽[3]。從以上問題和案例可以看出,食品安全必須引入大法制和大監(jiān)管的理念,單靠幾部法律,僅靠幾個政府部門的監(jiān)管,食品安全是難以保障的。當(dāng)人民群眾的力量沒有充分發(fā)揮,在政府監(jiān)管失靈后,會不會出現(xiàn)“金錢為王”的混亂狀態(tài)?

4 食品安全法制監(jiān)管的加強與完善

近年來食品安全事件頻繁發(fā)生,食品安全形勢嚴(yán)峻,食品安全問題引起全世界的普遍關(guān)注。從我國目前的總體狀況看,重典治亂必須重拳出擊,除了最嚴(yán)的執(zhí)法,最嚴(yán)的監(jiān)管,最嚴(yán)的準(zhǔn)入,最嚴(yán)的處罰,最嚴(yán)的問責(zé)和最嚴(yán)的專項檢查和整頓以外,還是要按照食品安全大法制大監(jiān)管的理念,遵照“人民戰(zhàn)爭”思想走群眾路線,迫切需要從以下三個方面進行加強和完善。

4.1 加強食品安全的法制宣傳教育

我國目前的食品安全問題很多,原因很復(fù)雜,但從根本上看,還是“教育失敗”和“道德滑坡”問題。因此,在“六五普法”乃至以后的治理方略中,一定要把食品安全的法制宣傳和教育列入規(guī)劃,堅持法制教育和道德教育并重的原則;真正使食品安全法律法規(guī)“進機關(guān)、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學(xué)校、進企業(yè)、進單位”;重點加強食品生產(chǎn)經(jīng)營者、政府監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)干部和行政監(jiān)管人員的守法意識、社會責(zé)任和道德教育;加強食品科技知識、安全知識以及政府部門監(jiān)管職責(zé)的學(xué)習(xí)和普及;抓住大的食品安全事件,注意典型案例,不斷提高社會組織、食品消費者和人民群眾的社會監(jiān)督意識,養(yǎng)成全民參與和共同監(jiān)管的習(xí)慣;通過法制宣傳教育,逐步促進和形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大立法監(jiān)督、政府部門實施監(jiān)管、全社會共同依法監(jiān)督”的法制監(jiān)管新體制。

4.2 加強食品安全的社會監(jiān)督

食品安全的社會監(jiān)督是指社會團體組織和公民個人依據(jù)憲法和法律賦予的權(quán)利和權(quán)力,以批評 、建議 、對話 、檢舉 、申訴 、控告 、請愿 、示威 、上訪和輿論宣傳等方式對食品生產(chǎn)經(jīng)營者和政府監(jiān)管權(quán)力主體進行的監(jiān)督,主要包括人大的法律監(jiān)管、政協(xié)和各民主黨派的民主監(jiān)督和各社會組織、各新聞機構(gòu)及其公民個人的社會監(jiān)督。從我國目前存在的主要問題看,首先需要加強社會監(jiān)督的法制化、制度化和規(guī)范化建設(shè),積極探索研究制定和頒布實施《社會組織法》和《社會監(jiān)督法》,以專門立法的形式確定社會監(jiān)督的法律地位,創(chuàng)造條件讓人民群眾批評和監(jiān)督政府;加快政協(xié)民主監(jiān)督的法制化進程,依法增強人民政協(xié)、各民主黨派和工、青、婦組織民主監(jiān)督的剛性;制定和完善食品行業(yè)協(xié)會、社會團體、民間組織及新聞輿論監(jiān)督的行政法規(guī)及其實施細(xì)則,發(fā)動人民群眾進行社會監(jiān)督。其次要整合社會監(jiān)督力量,在社會監(jiān)督各監(jiān)督主體之間、社會監(jiān)督與行政監(jiān)管之間建立起有效的信息溝通和協(xié)作機制,建立社會監(jiān)督與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等監(jiān)督機關(guān)的聯(lián)席會議制度,把社會監(jiān)督(包括群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督)與法律監(jiān)管、行政監(jiān)管和政協(xié)民主監(jiān)督有機結(jié)合起來。另外要在社會監(jiān)督不健全的情況下,考慮建立食品安全社會監(jiān)督員制度,由地方人民政府聘請人大代表、政協(xié)委員、離退休老干部以及社會不同界別的代表擔(dān)任社會監(jiān)督員,賦予社會監(jiān)督員對食品生產(chǎn)經(jīng)營者和政府監(jiān)管部門及其工作人員行政行為進行監(jiān)督的權(quán)利,定期召開社會監(jiān)督員會議,征求意見,對其反映的問題進行匯總,交由食品安全委員會進行調(diào)查核實、督促整改,并及時反饋辦理結(jié)果。

4.3 落實食品安全的法律責(zé)任

食品安全的法律責(zé)任是指因違反了食品安全法律規(guī)定的義務(wù)或契約義務(wù),不當(dāng)行使法律權(quán)利、權(quán)力所產(chǎn)生的,由行為人承擔(dān)的不利后果。就其分類而言,包括民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任、違憲責(zé)任和國家賠償責(zé)任。承擔(dān)法律責(zé)任的主體是食品生產(chǎn)經(jīng)營者和政府監(jiān)管部門,方式可以分為補償性方式和制裁性方式。從食品安全法律責(zé)任的構(gòu)成主體和因果關(guān)系來看,一是要認(rèn)真貫徹落實《食品安全法》等相關(guān)法律法規(guī),加強執(zhí)法檢查,落實食品生產(chǎn)經(jīng)營者和政府監(jiān)管部門及其工作人員的法定責(zé)任。二是要加大食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法責(zé)任追究,努力提高其社會責(zé)任和道德水平,堅決取消制裁性處罰的上限,擴大補償性處罰的范圍,加大違法成本,加強食品、保健品的價格管理,依法取締“暴利”行為,對重大食品安全事件,一定要追究其刑事責(zé)任。三是要嚴(yán)肅政府監(jiān)管部門及其工作人員的法律責(zé)任追究,全面落實“職能法定”原則,加強“學(xué)習(xí)型政府”建設(shè),完善食品安全法制監(jiān)管的各項基礎(chǔ)工作,不斷提高行政能力和執(zhí)法水平,健全行政執(zhí)法程序,加強監(jiān)管部門綜合協(xié)調(diào),規(guī)范行政執(zhí)法行為,強化行政監(jiān)督和問責(zé),認(rèn)認(rèn)真真地實行執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法公示制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制,積極推進法律的有效實施,不斷提高政府公信力和執(zhí)行力。四是要加強食品安全法制監(jiān)管的理論研究,注意重大食品安全事件的國家賠償問題,在實踐檢驗的基礎(chǔ)上,認(rèn)真分析研究多部門監(jiān)管與獨立監(jiān)管、分段監(jiān)管與按品種監(jiān)管的利弊,為食品安全監(jiān)管體制的改革和完善創(chuàng)造必要的條件。

[1]張芳.論中國食品安全監(jiān)管體制的修正[J].東方法學(xué),2009(2):137-139.

[2]曾祥華.食品安全監(jiān)管主體的模式轉(zhuǎn)換與法治化[J].西南政法大學(xué)學(xué)報,2009,61(1):22-25.

[3]苗穎.電話舉報食品安全真累好難[N].華商報,2011-06-04(A2).