農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與土地資源節(jié)約集約利用

■紀(jì)曉鋒

（重慶市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局205地質(zhì)隊(duì)，重慶 401121）

我國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,農(nóng)業(yè)取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。但時(shí)至今日,在工業(yè)化和城市化浪潮來襲之際,承包制遇到了出乎意料的挑戰(zhàn)，如土地權(quán)屬糾紛、農(nóng)民宅基地不合理占用、土地使用權(quán)尤其是非農(nóng)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題及農(nóng)民的權(quán)益問題等。簽于此，筆者認(rèn)為需通過土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與土地資源節(jié)約集約利用，以合理開發(fā)利用土地，保護(hù)和維持土地環(huán)境效能，使土地資源供給與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相平衡。

1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度研究綜述

我國學(xué)者分別從法律、經(jīng)濟(jì)等角度對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行研究，逐步形成集體和農(nóng)民共有產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民完全擁有土地產(chǎn)權(quán)、國家和農(nóng)民共有產(chǎn)權(quán)以及股份合作制等四種主要觀點(diǎn)：

(1)國家和農(nóng)民共有產(chǎn)權(quán)的相關(guān)觀點(diǎn)。秦暉(2000)認(rèn)為，中國集體土地地權(quán)配置不合理，主要是因?yàn)閮深^(農(nóng)戶、國家)權(quán)太小，中間(社區(qū)、地方及基層組織)權(quán)太大，中間組織似乎成了土地的實(shí)際主人。這種狀況既侵犯了農(nóng)民的利益，又嚴(yán)重阻礙了國家的國土規(guī)劃與整治開發(fā)。尹金輝、雷寰(2007)認(rèn)為，農(nóng)民失地前所擁有的土地初始權(quán)益不完整是農(nóng)民在城市化，土地非農(nóng)化進(jìn)程中利益受損的根源，要對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)中賦予土地發(fā)展權(quán)。藏俊梅、王萬茂(2007)認(rèn)為，應(yīng)將農(nóng)地發(fā)展權(quán)(指土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不同用途使用之權(quán))歸屬為國家所有，既符合現(xiàn)狀又有利于國家長治久安和長遠(yuǎn)發(fā)展。[1]

(2)農(nóng)民完全擁有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)觀點(diǎn)。徐漢明(2004)提出“農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)”的概念，即農(nóng)民在一定期限內(nèi)對(duì)集體所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)性權(quán)利關(guān)系。姚允柱(2006)認(rèn)為，實(shí)行永佃制和永久承包法，將土地的產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民，同時(shí)用法律保障這種權(quán)利的穩(wěn)定性。應(yīng)將土地農(nóng)民集體所有制明確界定為農(nóng)民按份共有制，即每個(gè)農(nóng)民都依法擁有相同一份土地所有權(quán)，將這份所有權(quán)明晰到每戶或每個(gè)農(nóng)民身上，切實(shí)保障農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并提出對(duì)部分土地進(jìn)行私有化改革。[1]

(3)集體和農(nóng)民共有產(chǎn)權(quán)。杜吟棠(2007)認(rèn)為，要明確界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。針對(duì)目前村委會(huì)一身二任的狀況，有必要將其行政職能和民事職能徹底分開，立法重建完全獨(dú)立于村民委員會(huì)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)組織，作為一種特殊的農(nóng)民集體法人，行使集體土地和其他財(cái)產(chǎn)的代理職能。黃韜(2007)認(rèn)為，要加強(qiáng)對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)，重新構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，扭轉(zhuǎn)集體產(chǎn)權(quán)處于弱勢產(chǎn)權(quán)主體的地位，使農(nóng)村在產(chǎn)權(quán)上與城市處于“均勢”，并通過不斷完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建包括國有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)、外資產(chǎn)權(quán)的多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，特別是發(fā)展多種形式的集體產(chǎn)權(quán)。[1]

(4)股份合作制。洪名勇(1998)認(rèn)為，要消除家庭承包地塊不斷細(xì)化的趨勢，組織農(nóng)業(yè)股份合作社，期望獲得規(guī)模效益和農(nóng)業(yè)投資規(guī)模，并提出在保持農(nóng)地集體所有權(quán)不變的前提下切實(shí)可行的思路是實(shí)行三元農(nóng)地所有權(quán)制度安排。束景陵(2006)認(rèn)為，再造農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)以明確其性質(zhì)和主體為目標(biāo)，按照民法“總有”理論，以土地股份合作社作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代理機(jī)構(gòu)，這是明確主體，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行有效再造的一種可行的方案。

2 當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

(1)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺，對(duì)農(nóng)民的經(jīng)營和投資激勵(lì)不足。現(xiàn)行農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次，它們在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，由此導(dǎo)致農(nóng)村土地的所有權(quán)主體的缺失。農(nóng)民只擁有土地的使用權(quán)，而不具有對(duì)土地的實(shí)際占有權(quán)、完全經(jīng)營權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。產(chǎn)權(quán)不完全導(dǎo)致的土地頻繁調(diào)整和有限的承包期限，容易造成農(nóng)民經(jīng)營土地行為的短期性，抑制了農(nóng)民投資和經(jīng)營的安全感與積極性，甚至采用掠奪性經(jīng)營方式，導(dǎo)致土地貧瘠化，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，影響農(nóng)民收入的長期增長。

(2)農(nóng)地分散經(jīng)營，難以獲得規(guī)模效益。現(xiàn)行大部分農(nóng)村地區(qū)根據(jù)集體土地的質(zhì)量和數(shù)量，將土地按人口或按勞動(dòng)力平均分配，這種生產(chǎn)組織形式使農(nóng)地經(jīng)營分散，難以形成規(guī)模效益，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化、規(guī)模化和集約化發(fā)展。加之當(dāng)前開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱等各種“圈地運(yùn)動(dòng)”使不可再生的土地資源流失嚴(yán)重，耕地面積大量減少，也加劇了人地間的矛盾。我國地區(qū)之間土地資源和人口分布不均，按人口平均分配土地很容易造成人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡。

(3)分散經(jīng)營使農(nóng)產(chǎn)品供給層次低，難以獲得市場優(yōu)勢。目前，大部分農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)層次低，農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)的結(jié)構(gòu)性矛盾明顯。農(nóng)業(yè)發(fā)展受需求約束的特征突出，而農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)結(jié)構(gòu)仍沿襲傳統(tǒng)模式，調(diào)整滯后，造成相當(dāng)部分農(nóng)產(chǎn)品不能適銷對(duì)路，農(nóng)民增產(chǎn)不增收。而且單個(gè)農(nóng)戶進(jìn)入市場面臨重重困難：一是主體分散，無力抵御市場競爭、需求變化帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)；二是組織化程度低、素質(zhì)低以及封閉式經(jīng)營，使農(nóng)戶直接進(jìn)入市場的交易費(fèi)用昂貴；三是缺乏獲得市場信息的有效渠道，缺乏對(duì)信息進(jìn)行分析、過濾、判斷、選擇的能力，面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)高。同時(shí)，家庭生產(chǎn)的盲目性和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭的無序性，也造成農(nóng)業(yè)資源的巨大浪費(fèi)。

(4)農(nóng)村土地與城市土地權(quán)利不平等。依照現(xiàn)有法律，只有城市的國有土地才可以出讓其建設(shè)使用權(quán)，而農(nóng)村集體農(nóng)地必須經(jīng)過政府征用，變成國有土地，才可以產(chǎn)生出建設(shè)使用權(quán)。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者：二是交易當(dāng)事者；三是強(qiáng)制交易合同執(zhí)行的執(zhí)法者。在這種制度框架內(nèi)，農(nóng)民幾乎沒有任何討價(jià)還價(jià)的余地。農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與國有土地建設(shè)使用權(quán)出讓價(jià)格之間的差額，被地方政府與工商企業(yè)分享了。這種不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與不公平的征地方式，讓農(nóng)民在失去土地時(shí)無法獲得合理的補(bǔ)償。目前的土地制度把農(nóng)民束縛在土地上，不利于農(nóng)村人口流動(dòng)，還嚴(yán)重影響了中國城市化和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

由此我們可以看出，要使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整和優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)效益得到提升，農(nóng)民利益得到保證，必須對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)這一深層次問題進(jìn)行研究。

3 理論基礎(chǔ)

3.1 科斯定理與產(chǎn)權(quán)界定

科斯第一定理的內(nèi)容是：如果交易費(fèi)用為零，不管產(chǎn)權(quán)初始如何安排，當(dāng)事人之間的談判都會(huì)導(dǎo)致那些財(cái)富最大化的安排，即市場機(jī)制會(huì)自動(dòng)達(dá)到帕雷托最優(yōu)。認(rèn)為如果只是考慮資源的最優(yōu)配置，只要產(chǎn)權(quán)是明確界定的，雙方通過談判和交易就會(huì)帶來資源的最有效利用。原因在于，明確的產(chǎn)權(quán)及其轉(zhuǎn)讓可以使得私人成本（或利益）與社會(huì)成本（或利益）趨于一致。

3.2 重復(fù)博弈與合作行為

博弈論中有個(gè)著名的模型是“囚徒困境”。按照博弈論中關(guān)于局中人為理性人的假定，“囚徒困境”中局中人的不合作似乎是必然結(jié)果。博弈論專家認(rèn)為，當(dāng)局中人考慮到短期決策的長遠(yuǎn)利益時(shí)，其選擇就可能傾向于合作。這樣，當(dāng)博弈可重復(fù)多次時(shí)，局中人就會(huì)考慮短期決策對(duì)長期利益的影響，因而原有的僅考慮短期利益的均衡就可能變?yōu)樽⒅亻L期利益的均衡。

4 今后農(nóng)村土地制度改革的幾點(diǎn)設(shè)想

按照“科斯定理”和“囚徒困境”假設(shè)，我們可以將土地的產(chǎn)權(quán)明確賦予某人，并可以自由買賣，則土地產(chǎn)權(quán)對(duì)所有者來說就是一種特殊“生產(chǎn)要素”。這種要素與資本和勞動(dòng)一樣，無論是買來的還是原來擁有的都是生產(chǎn)成本的一部分。這種情況下，生產(chǎn)者生產(chǎn)時(shí)就會(huì)發(fā)生兩種成本：一種是生產(chǎn)產(chǎn)品本身的成本，另一種就是使用產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本。生產(chǎn)者的總成本應(yīng)當(dāng)是這兩種成本之和。如果將使用產(chǎn)權(quán)的邊際成本加到生產(chǎn)的邊際成本上，則總的私人邊際成本曲線就要向上移動(dòng)，從而私人利潤最大化的產(chǎn)量就會(huì)與社會(huì)最優(yōu)產(chǎn)量相一致。由此，建議農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)行私有化：

4.1 私有制能保證農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛信潘缘漠a(chǎn)權(quán)及由此產(chǎn)生的一切權(quán)利

《土地管理法》第20條第2款規(guī)定：“國家建設(shè)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。”該法第39條還規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設(shè)用地，必須嚴(yán)格控制。省、自治區(qū)、直轄市可以按照鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)的不同行業(yè)和經(jīng)營規(guī)模，分別規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)。”但是，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊, 土地所有權(quán)主體不清晰,導(dǎo)致集體土地?zé)o法得到有效保障, 這也為地方政府濫用征地權(quán)隨意剝奪農(nóng)民的土地開了綠燈。筆者認(rèn)為，私有制能保證農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛信潘缘漠a(chǎn)權(quán)及由此產(chǎn)生的一切權(quán)利。理由如下：一是處理非法侵奪農(nóng)民土地問題不能只依靠行政干預(yù)的力量，而要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。私有制使經(jīng)濟(jì)行為主體對(duì)其財(cái)產(chǎn)擁有確定的排他性權(quán)利,擁有“占有、使用、處置、收益”等相關(guān)權(quán)利,能夠自由分割這種權(quán)利,那么,在自由市場競爭條件下必然能實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。過去，各地往往按地塊來測算年產(chǎn)值，并由此確定年產(chǎn)值倍數(shù)，這就帶來同地不同價(jià)的問題。一般來講，地塊的變化很大，今天種稻，可能明天就改成園地，因此很難確定年產(chǎn)值。科斯定理表明：產(chǎn)權(quán)明確，農(nóng)民就有了使用土地產(chǎn)權(quán)的機(jī)會(huì)成本，總成本就是生產(chǎn)成本和機(jī)會(huì)成本之和，總的私人邊際成本曲線就要向上移動(dòng)。政府一旦確定要征用土地時(shí)，征地的成本要正好等于付給農(nóng)民的損失費(fèi)（擁有土地的期望收益），私有制條件下，市場競爭會(huì)使這個(gè)平衡自動(dòng)達(dá)到。同時(shí)，政府征地的成本增加，占用耕地或占用好地成本也會(huì)增加。這種情況下，政府就會(huì)盡量少隨便征地，盡量征用荒地或劣等地。二是土地集體所有，無法自由流轉(zhuǎn)，棄田撂荒不會(huì)增加農(nóng)民的任何成本。土地私有化，農(nóng)民就有了使用土地產(chǎn)權(quán)的機(jī)會(huì)成本，迫使獲得了新的贏利機(jī)會(huì)的農(nóng)民不想種地也不愿意棄田撂荒，他會(huì)選擇自由出讓自己的土地給想多種地的農(nóng)民。

4.2 私有制是造就農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行長期投資的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制

土地資源的環(huán)境保護(hù)，關(guān)鍵在于使土地的環(huán)境效能得到更好的發(fā)展，使其持續(xù)為人類所利用。這需要通過產(chǎn)權(quán)界定來實(shí)現(xiàn)。我國目前存在的“三農(nóng)”問題，根本癥結(jié)就在于農(nóng)村土地不屬于農(nóng)民所有，農(nóng)民從心理上不認(rèn)為自己種的土地是自己的，所以沒有長遠(yuǎn)投資于土地的打算。根據(jù)博弈論的觀點(diǎn)，當(dāng)博弈可重復(fù)多次時(shí)，局中人就會(huì)考慮短期決策對(duì)長期利益的影響，因而原有的僅考慮短期利益的均衡就可能變?yōu)樽⒅亻L期利益的均衡。土地屬于國家所有時(shí)，農(nóng)民就不會(huì)注意土地的維護(hù)和保養(yǎng)，甚至?xí)?duì)土地過度使用。產(chǎn)權(quán)不清晰的財(cái)產(chǎn)必然會(huì)遭到短期行為的破壞，“公共地的悲劇”就是產(chǎn)權(quán)不明確出現(xiàn)的“囚徒困境”。一個(gè)辦法就是讓土地私有化。實(shí)行土地私有化后，擁有土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民將有權(quán)決定如何使用這塊土地，享受這塊土地帶來的所有收益，有權(quán)將他擁有的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人。土地私有化后，農(nóng)民不僅考慮短期的利益，而且還會(huì)考慮土地的長期增值和土地未來的長期贏利能力。只有土地成了自己的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民才知道愛惜，才舍得投入，才會(huì)做長遠(yuǎn)的打算和規(guī)劃。這樣，土地資源才可持續(xù)利用，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境才會(huì)得到根本性改善。

5 結(jié)論

在現(xiàn)實(shí)生活中，由于鄉(xiāng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬界定不清晰，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的殘缺成為引發(fā)有關(guān)政府部門隨意侵占、剝奪農(nóng)民土地的案件層出不窮的最大誘因之一。非法侵奪農(nóng)民土地的現(xiàn)象警示人們，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利到底能不能得到切實(shí)保障。除非改革土地產(chǎn)權(quán)制度，否則就很難打破“三農(nóng)”的僵滯局面。改革的方向就是明確界定并嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)民的土地私有產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民完整的土地所有權(quán)，使農(nóng)民以獨(dú)立自主的市場主體地位進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場直接參與市場交易活動(dòng)，尋求實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化的有效途徑，并且實(shí)現(xiàn)其潛在的最大收益。土地私有化可以使有限的土地資源得到節(jié)約和集約利用，可以緩解有限的土地給人類帶來的巨大壓力。

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