論礦產資源、資產、資本一體化管理新機制

■ 付 英

（華中科技大學，湖北 武漢 430074；中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

論礦產資源、資產、資本一體化管理新機制

■ 付 英

（華中科技大學，湖北 武漢 430074；中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

隨著國際礦業(yè)市場的發(fā)展，礦業(yè)國際壟斷資本急劇壯大，一方面扭曲了國際礦產品價格決定機制，導致礦產品價格高居不下；另一方面國際礦業(yè)資本逐步進入我國的礦業(yè)開發(fā)利用進程中，給我國礦業(yè)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。同時，國內的礦產資源管理面臨著礦政管理視野偏窄、礦業(yè)經濟轉型遲緩、資源產權建設薄弱、礦業(yè)資本市場缺位等方面的問題。為有效應對國際礦業(yè)市場的新變化和破解國內礦政管理的難題，應構建礦產資源、資產、資本一體化管理新機制，成立國家自然資源委員會，建立以產權管理為核心、以儲量管理為基礎的礦產資源、資產、資本一體化管理的制度框架，從而提升礦業(yè)市場競爭力，促進礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

礦產資源；資產；資本；一體化管理；新機制

1 我國礦產資源管理的國際背景及其存在的問題

1.1 我國礦產資源管理的國際背景

第一，國際礦產品市場運行正在不斷偏離供求決定價格的軌道。一是二次量化寬松政策、流動性泛濫帶來的貨幣貶值大戰(zhàn)正成為推動資源產品市場走高的主要動力。二是石油、黃金、鐵礦石、鉀鹽等重要礦產，市場不再由供求決定。[1]

第二，礦業(yè)市場、礦產品市場已經被國際壟斷資本所挾持。國際資本（石油美元、主權基金、對沖基金和私募基金）正在剝奪和蹂躪礦產品和礦業(yè)權市場，攫取了世界礦產資源勘查開發(fā)的大部分利潤。我國以分散的礦業(yè)資本對抗西方以跨國公司為代表的寡頭壟斷資本，焉能不敗？鐵礦石是這樣，鉀鹽也將是這樣。我國資源管理面臨的突出問題是“抱殘守缺，不能應時而變”，即“三個未變”：一是我國社會總供求格局發(fā)生了根本變化（商品供過于求、資金總體剩余），而以追求數量和速度為特征的粗放型發(fā)展方式沒有轉變；二是世界經濟出現了重大調整（信息網絡技術發(fā)展迅猛、產業(yè)轉移和資本流動加快），而我國經濟主要依靠投資、進出口拉動和過多依賴物質資源消耗的基本態(tài)勢沒有轉變；三是全球資源布局悄然變化（資源輸出國加強對優(yōu)勢資源的深度控制，消費國則加緊對資源版圖的爭奪），而我國大宗資源消費沒有定價權、優(yōu)勢資源出口沒有話語權的被動局面沒有轉變。

第三，國際礦業(yè)資本開始更深地介入或左右我國礦產資源的勘查開采過程。筆者在青海調研發(fā)現，“大廠”金礦是中加合作勘查項目，青海省希望盡快采金增加稅收，而加方卻在勘查工作中磨磨蹭蹭，因為它在多倫多證券市場已經賺了一筆，并不急于進入開采階段。利用股市、風險勘查資本市場和礦產品市場的關聯性分別取利，使我們只看重實體經濟而無視虛擬經濟的傳統(tǒng)思想受到極大的沖擊。因此，我們不得不思考：以往單一的資源管理已經跟不上時代的要求。同樣的道理，以往單一的對資源的生產經營也與華爾街精英們的手法難以抗衡，我們必須要探索和推動資源、資產和資本的“一體化”管理。

1.2 我國礦產資源管理存在的問題

第一，礦政管理視野偏窄。1998年國家機構改革，國土資源部成立，相對集中的自然資源管理框架形成，礦政管理迎來了前所未有的歷史性機遇。隨著各工業(yè)部門的解體，礦業(yè)管理經驗和人才散落于相關協(xié)會、企事業(yè)單位，這正是礦政管理擴編、收容和進軍礦業(yè)領域，形成資源上中下游一體化管理，成為行業(yè)領頭羊的大好時機，但當時卻將人財物過多地用于解決更為急迫的土地問題上，錯失良機。礦政管理將更多的精力和管理資源用于礦業(yè)開發(fā)秩序的整頓與規(guī)范，不僅無暇向礦業(yè)領域延伸管理觸角，而且畫地為牢，不敢越資源管理界限一步，結果成就了國家能源局的成立和今天工信部對礦業(yè)中下游領域的領導權。

第二，礦業(yè)經濟轉型遲緩。二戰(zhàn)后，大國崛起不可能再象以往那樣靠剝奪農民、發(fā)動戰(zhàn)爭、販毒和人口買賣來完成資本的原始積累。60年來，我國走了一條艱苦奮斗、以犧牲資源與環(huán)境為代價的發(fā)展道路。隨著改革開放特別是加入WTO，我國經濟增長加速、財富積累加快，依賴人口紅利和一次產業(yè)實現資本原始積累的歷史逐漸終結。就像多級火箭完成助推后脫落一樣，新世紀以來，我國農業(yè)通過取消農業(yè)稅、貫徹“工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺農村”的方針實現了經濟轉型；林業(yè)則通過落實“以木材采伐為主向以生態(tài)建設為主轉變”，實施退耕還林補貼政策等，完成了經濟轉型。反觀礦業(yè)，由于缺乏頂層設計，迄今全國仍有一半以上的工業(yè)增加值是依靠資源性產業(yè)創(chuàng)造的，經濟轉型步履蹣跚。

第三，資源產權建設薄弱。行使探礦權勘查并探明礦產地的過程，也是礦產資源所有權價值增加或者溢出的過程，它表現為礦產資源向資產化、資本化的邁進；行使采礦權采掘并獲取礦產品的過程，也是礦產資源所有權價值損耗或者補償的過程，它表現為礦產資源之實物資產向貨幣資產的讓渡。換一句話說，伴隨著開采過程，依附于礦業(yè)權的礦產地的儲量在逐步減少，礦產資源國家所有權也在同步滅失，或者說，在逐步由物質形態(tài)轉變?yōu)閮r值形態(tài)。實踐中，由于資源稅費長期偏低，使采礦權人占有了本應由所有者（國家）享有的那部分自然生成的礦產資源價值。據估算，改革開放以來僅煤炭一項國有資產流失達1000億元以上。因此，資源產權建設亟待加強。

第四，礦業(yè)資本市場缺位。如果說主板市場、風險勘查板塊、股權交易、礦業(yè)權或產權交易市場等構成礦業(yè)資本市場體系的話，缺乏礦產勘查風險資本市場，是我國礦業(yè)資本市場體系的一個斷層。它直接影響著投資主體和勘查主體的積極性的發(fā)揮及其市場化和企業(yè)化進程，以及我國找礦突破戰(zhàn)略行動目標的實現。

2 礦產資源、資產、資本一體化管理理論解析

正確認識資源、資產和資本的關系，對于構建以產權管理為核心的礦產資源、資產、資本一體化管理的制度框架具有重要意義。

2.1 幾個基本概念辨析

“資源”是指不同級別、層次的自然資源及其產品。“自然資源”，是指可利用的自然物質，它們通常來自于巖石圈、水圈、大氣圈和生物圈。來自于巖石圈的資源，可稱之為“礦產資源”，其價值一般可用經濟可采儲量來計量。資源需要配置，資源只有實現了高效利用和合理配置，才能發(fā)揮其作為財富源泉的作用。

“資產”是個會計學概念，一般是指過去的交易、事項形成并由企業(yè)擁有或控制的資源，該資源預期會給企業(yè)帶來經濟效益[2]。只有那些既稀缺同時又由所有者擁有或控制的自然資源才能稱為“資源性資產”。“礦產資源資產”隸屬于資源性資產，具有三大特征：一是其價值變化具有獨特性，受資源稀缺性影響、有持續(xù)保值和不斷增值的特質；二是大部分是天然稟賦的結果，物化勞動相對較少；三是兼有流動資產和固定資產特征，形成礦產品后可以流動以及轉換成資本。礦產資源的資產化，是指礦產資源通過依法取得并行使礦業(yè)權，使特定的礦產資源進入市場，通過開發(fā)利用活動產出并經銷售礦產品獲得收益，或者通過礦業(yè)權的轉讓等方式獲取收益。資產需要經營，如果企業(yè)不利用手中擁有或控制的資源進行市場運作，那么該資源也就不會給企業(yè)帶來預期的經濟效益。

“資本”通常用來代表金融財富，特別是用于經商、興辦企業(yè)的金融資產[3]。馬克思認為，它是指能夠自行增值的價值[4]。或者說，是指能夠實現增值的資產。由此推知，礦產資源資本是指那部分能夠實現增值的礦產資源資產。礦產資源的資本化則是指不直接經營礦產資源勘查開發(fā)和礦業(yè)權運作，而是通過礦產勘查風險投資和融資、企業(yè)改制重組或兼并、股權轉移、期貨交易等方式進行投資或者融資，間接地控制礦業(yè)權或者對礦業(yè)權施加影響從而獲利的過程，其實質是以礦產資源的價值為基礎，實現資本的流通和價值的增殖。[5]資本具有逐利性，只有主動參與到企業(yè)改制重組或兼并、股權轉移、期貨交易中去投資或者融資，才可能實現資本收益的最大化。

2.2 資源、資產和資本在經濟發(fā)展不同階段扮演不同的角色

經濟發(fā)展是一個從初級到高級的過程，人類社會的經濟形態(tài)也在不斷地向更高層次演化。隨著人類對社會產品認知程度的加深，其復雜性不斷增加。比如，由物與物的交換發(fā)展到貨幣——等價物——貨幣的交換，或者由有形資產的交易發(fā)展到無形資產乃至權益的交易。同時，隨著市場發(fā)育和不斷成熟，人類社會的經濟形態(tài)向更高層次演化。比如，由商品市場經濟發(fā)展到資本市場經濟，繼而發(fā)展到知識經濟乃至金融經濟。

資源、資本、技術和制度，在不同的發(fā)展階段起著不同的決定作用。哈維和洛頓（Harvey & Lwodno，1961）提出了區(qū)域發(fā)展階段的資源開發(fā)理論：資源始終是人類區(qū)域開發(fā)的物質基礎，不同的資源在區(qū)域經濟發(fā)展的不同階段扮演的角色不同。工業(yè)化初期，資源稟賦起決定作用；工業(yè)化中期，資本和技術將逐步對資源的決定作用進行替代；工業(yè)化后期乃至后工業(yè)化時期技術與制度創(chuàng)新將起決定性作用。目前，我國公民對交易品的認知程度和市場發(fā)育及成熟程度總體上介于資本市場與知識經濟之間。從我國已經進入工業(yè)化中期階段來看，應逐步彰顯資本和技術的作用。

資源、資產和資本一體化體現整個社會生產過程。資源、資產、資本在空間上具有并存性，在時間上具有繼起性。順時針方向：由資源到資產再到資本，為價格形成機制；逆時針方向：由資本到資產再到資源，為價格決定機制。前者是隨著對物的地質認識的不斷加深及其經濟價值的明朗化，逐漸作用于礦業(yè)資本市場；后者則是通過股民預期，從金融世界傳導到實體經濟，影響到礦產資源的定價權，進而影響到社會生產全過程（即反身性）。按流動性和風險性考察，從資源到資產再到資本，流動性逐步由弱變強；從資本到資產再到資源，風險性逐步由大變小。[6]

2.3 資源、資產和資本都貫穿在礦業(yè)生產活動過程

從總體上看，礦業(yè)生產過程，既是一個投資、回籠和資本增值的過程，也是一個資源儲量發(fā)現、增長和耗減的過程。

第一，資本投入貫穿于礦產資源勘查開發(fā)整個過程之中；從資源勘探、開發(fā)到生產構成了一個完整的礦業(yè)項目生命周期變化。譬如，競購開發(fā)權益，開展航遙、物化探、鉆探等地質工作，獲得商業(yè)發(fā)現，完成了儲量驗證，這時處于低、中資本投入階段；進行預剝采、建筑施工、基礎設施建設和竣工投產，這時處于高資本投入階段；從事礦物采掘、有用組份回收、環(huán)境治理恢復與復墾等，這時又回到低資本支出階段。

第二，不確定性差異導致不同階段的礦產資源價值不同、風險程度也存在差異。礦產勘探階段，勘查產出比低于5%，不確定性大、風險高，若無有效的機制調控，地勘行業(yè)將陷入萎縮；項目建設階段，資源量已經完全轉化為儲量，不確定性較低，這個階段資源的市場價值凸顯。

第三，產業(yè)鏈上下游的市場主體因其礦產經營與資金循環(huán)方式不同，對經濟影響的深度也不同。就地勘單位而言，取得探礦權，投入實物工作量，獲得地質成果，在二級市場轉讓探礦權，可稱之為“小循環(huán)”；進一步與礦業(yè)企業(yè)合作，以礦業(yè)權折價入股，從礦山生產和銷售中享受長期的股權收益，則是“大循環(huán)”。從礦山企業(yè)看，既要在要素市場購買土地、礦業(yè)權、勞動力、固定資產、技術等生產要素，又要在產品市場銷售礦產品、回收資金，還要在資本市場發(fā)行股票、債券，進行融資。所以，作為下游的礦業(yè)企業(yè)對經濟影響的深度和廣度要遠遠大于處于上游的地勘單位。但是地勘階段作為礦業(yè)開發(fā)的初始階段，是礦業(yè)開發(fā)利用的基礎，因此，要通過市場調控機制，促進地勘行業(yè)發(fā)展，避免地勘行業(yè)萎縮。

通過以上分析，筆者認為礦產資源、資產和資本一體化管理就是以產權管理為核心，數量、質量、生態(tài)一體化，資源、環(huán)境、社會一體化，實現產業(yè)鏈整體繁榮，促進礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新型礦政管理模式。

3 礦產資源、資產和資本一體化管理新機制的設計

3.1 礦產資源、資產、資本一體化管理新機制的目標

我國已經進入工業(yè)化中期階段，應該加快從礦業(yè)大國向礦產品消費大國的轉變，實施適度從緊的資源供應政策，降低資源性產業(yè)增加值在GDP中的比重，減輕地方財政對礦產資源收益的依賴，采取“采礦反哺勘查、下游反哺上游、工業(yè)反哺礦業(yè)”的方針，強化綜合、全程、協(xié)調管理，實現礦業(yè)經濟的全面轉型。

構建礦產資源、資產、資本一體化管理新機制主要有三大目標：第一，在宏觀層面，即在礦業(yè)市場監(jiān)管調控中，積極探索以產權管理為核心的“一體化”綜合管理新模式，即數量、質量、生態(tài)一體化，資源、環(huán)境、社會一體化，資源、資產、資本一體化。第二，在微觀層面，即在產業(yè)鏈調控上，積極探索以提高保障能力為核心的“找、開、用、替、補”（找礦增儲，高效開發(fā)，節(jié)約利用，回收替代，境外補充）上中下游全程管理新模式。第三，在中觀層面，即在組織方式調控上，積極探索以礦產資源分類、分級、分區(qū)管理為核心的相關部委、央地政府之間的協(xié)調管理新模式。

3.2 礦產資源、資產、資本一體化管理新機制的基本框架

在體制建設上，成立國家自然資源委員會，指導和協(xié)調資源綜合事務。礦產資源、資產、資本一體化管理關系到礦產資源勘查開發(fā)與合理利用、資產增值、資本利用、可持續(xù)發(fā)展等多個方面，目前，這些職能分散在國土資源部、能源局、發(fā)改委等多個部門，因此，有必要成立國家自然資源委員會，組織協(xié)調各部門之間的工作，從上層建筑的設計上降低礦產資源、資產、資本一體化管理的體制成本。同時，要通過落實共同責任機制，建立礦產資源勘查、開發(fā)與合理利用部委協(xié)調聯動體系和事業(yè)支撐機構，為國家自然資源委員會工作的順利開展提供組織和資源保障。

在制度建設方面，建立以產權管理為核心、以儲量管理為基礎的礦產資源、資產、資本一體化管理的制度框架，主要包含三個方面：

第一，明晰產權。國家投資形成的礦產地，經儲量估算，模擬國有資產進行管理；建立財產權登記體系，將現有的儲量登記冊擴充、改造為礦業(yè)權之財產登記簿，從制度設計上將礦業(yè)權的財產權性質和行政許可權性質分開。

第二，資源管理向資產化管理轉變。具體分三步走：第一步是加強礦山地質測量機構，建立儲量動態(tài)監(jiān)管和變更調查系統(tǒng)；第二步是修訂我國企業(yè)會計制度，將礦產資源經濟可采儲量作為實物資產計入礦山企業(yè)賬戶；第三步是建立自下而上的統(tǒng)計系統(tǒng)，將礦產資源的實物量和價值量納入國民經濟核算體系。

第三，勘查開發(fā)采取資本化運作方式。制定能與國際通行標準對接的化石能源和資源儲量分類框架；實行資源開發(fā)企業(yè)信息和地質信息公開披露制度；建立數據采集與儲量估算分離的注冊地質師制度和行業(yè)誠信管理體系；推進礦業(yè)權出讓、轉讓有形市場建設，建立全國統(tǒng)一的礦業(yè)權交易監(jiān)管平臺；實現產業(yè)資本和金融資本的良性互動，構建獨立的輻射亞洲的中國礦業(yè)資本市場。

在法制建設上，加快礦產資源法修訂及其配套法規(guī)建設進程。加大依法行政和執(zhí)法監(jiān)察力度，進一步改善礦產資源勘查、開發(fā)和合理利用的法制環(huán)境。

4 推進“新機制”的相關政策建議

4.1 進一步加強調控，優(yōu)化市場秩序，提高市場資源配置能力

第一，嚴格準入機制。提高技術門檻，逐步實行國家訂貨、專業(yè)隊伍找礦、普通投資者通過勘查風險資本市場投資的模式。

第二，從制度上遏制礦業(yè)權炒作。從法律上鼓勵投入、約束流轉、規(guī)范兼并，實行礦業(yè)權轉讓入市和生產性投資監(jiān)管制度。

第三，改善礦業(yè)權出讓方式。以招標為主，勘查開采方案勝出者得之，優(yōu)質礦業(yè)權可以優(yōu)先配置給內部治理結構好的勘查開采上市企業(yè)。

第四，建立利益分配調整機制。將礦產資源前段收益打回價款原形，建立資源稅與回采率掛鉤機制和資源補償費率動態(tài)調整機制。

第五，建立小礦業(yè)權管理制度。根據資源賦存特點，設置小礦業(yè)權，單獨配號；由各省、區(qū)、市礦產資源行政管理部門負責小礦的認定、授權、管理和服務，允許小礦間的合作、聯合擔保等。

4.2 綜合考慮地區(qū)差異，實現差別化管理，提升資源管理能力

我國各地區(qū)礦產資源稟賦差異較大，其中，西部地區(qū)礦藏豐富，是實現找礦突破的主要靶區(qū)。因此，應對礦產資源實行差別化管理。

第一，按照礦產余缺，實行探礦權省域限批政策。根據一省的礦種的余缺程度，實行探礦權分省限批（或凍結）制度。例如，國家在控制煤炭產能方面可凍結主要產煤省份的煤炭探礦權，而象青海等一些缺煤省份則應放開探礦權，其他礦產可以類推，以此體現礦產資源的精細化管理。

第二，按照“省批部控”，將礦業(yè)權審批改革試點延展至西部各省。實行礦業(yè)權省級國土資源管理部門審批、報部備案、統(tǒng)一配號的制度。為招商引資和實現生產型資源配置的需要，允許各省自主選擇礦業(yè)權出讓方式。

第三，實行資源稅費差別化征收政策。對礦產資源節(jié)約和綜合利用效益好的礦山，可根據其采用節(jié)約和綜合利用技術新增的產量相應核減資源稅費。對大面積的鹽湖礦產開采區(qū)塊可以減征或免征采礦權使用費。

4.3 抓住國際礦業(yè)市場機遇，加快建立國際礦業(yè)資本市場，提高礦業(yè)國際競爭力

當前，我國正面臨著一次不可錯失的重大國際機遇。最近，國際股票市場出現了一輪合并浪潮，倫敦與多倫多股票市場合并，紐約與德國股票市場合并，悉尼在商討和新加坡股票市場合并。這些合并是一個國家（地區(qū)）的資本與另一個國家（地區(qū)）資本的優(yōu)勢互補。悉尼股票市場是世界最成熟的礦業(yè)資本市場之一。悉尼與新加坡還是香港合并關系到我國未來在國際礦業(yè)資本市場上的地位，我國政府應該盡快與香港資本市場溝通，鼓勵香港股票市場競投悉尼股票市場，爭奪國際礦業(yè)資本市場的戰(zhàn)略高地。我國的大陸經濟是在亞洲建立礦業(yè)資本市場的最大優(yōu)勢。日本無法建立國際礦業(yè)資本市場是受制于其島嶼經濟。如果我國宏觀管理對國際礦業(yè)資本市場這個問題長期忽視，印度就很可能成為亞洲礦業(yè)資本市場。澳大利亞-新加坡，再加上印度礦業(yè)資本市場，我國礦業(yè)資本走出去的通道將會日益狹窄。此外，在國際礦業(yè)24小時資本和物流動態(tài)管理的全球體系中，亞洲時區(qū)始終是一個斷點。倫敦、紐約各自控制了一個8小時時區(qū)的交易，但是沒有一個東方資本市場能夠承擔國際能源與金屬交易在亞洲時區(qū)的銜接功能。鼓勵香港股票市場與悉尼股票市場合并，東方就有了自己的礦業(yè)資本市場，大陸經濟就會搭上這趟快車，我國的礦業(yè)健康發(fā)展就有了一個良好的融資平臺。[7]這將極大地有利于我國占領國際礦業(yè)資本市場的制高點，爭奪國際礦業(yè)資本市場定價權，為我國礦業(yè)“走出去”提供高端平臺，促進礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]張新安.國際礦產品市場運行正在不斷背離供求決定價格的軌道[J].國際動態(tài)與參考,2010(40):1-5.

[2]財政部.財政部關于印發(fā)<企業(yè)會計準則—或有事項>的通知（財會字〔2000〕6號）[EB/OL].[2011-03-30]http://www.chinaacc. com/new/63/64/71/2000/4/ ad44642030111724000211970.htm.

[3]方正生.企業(yè)會計學[M].北京:中國財政經濟出版社,2004.

[4]馬克思,恩格斯.馬克思思格斯全集[M].北京:人民出版社,1956:122.

[5]劉欣.試論礦產資源的資源、資產與資本一體化管理[N].中國國土資源報,2010-05-21(6).

[6]干飛.礦產資源三位一體管理理論探索與改革建議[R].北京:中國國土資源經濟研究院，2010.

[7]徐漢京.一次不可錯失的重大國際機遇[J].國土資源經濟參考,2011(5):1-8.

F407.1

A

1672-6995(2011)04-0004-05

2011-04-06

付英（1958-），男，吉林省農安縣人，華中科技大學社會學系博士生，中國國土資源經濟研究院研究員，中國國土資源經濟研究院副院長，主要從事資源經濟管理研究。