統籌城鄉法律服務的實證分析
——以杭州市為例

葉建豐 (浙江省杭州市司法局 浙江杭州 310006) ■文

統籌城鄉法律服務的實證分析
——以杭州市為例

葉建豐 (浙江省杭州市司法局 浙江杭州 310006) ■文

Empirical Analysis on Overall Planning Urban and Rural Legal Services

黨的十六大提出,“統籌城鄉經濟社會發展,發展農村經濟,增加農民收入是全面建設小康社會的重大任務”。突破城鄉二元結構、構建城鄉一體化發展新格局,必將成為各級黨委、政府當前和今后一段時期工作的重中之重。為加快形成統籌城鄉區域發展新格局,充分發揮法律服務業在農村經濟社會發展中的積極作用,筆者通過調研分析,提出加強杭州市統籌城鄉法律服務工作的幾點建議。

一、統籌城鄉法律服務的重要意義

(一)大力推進社會管理創新的需要

統籌城鄉法律服務,一方面在城鄉基層社會管理中引入律師這一中立的第三方力量,有利于進一步加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制,形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制,統籌協調各方面利益關系,加強社會矛盾源頭治理,妥善處理人民內部矛盾,切實維護群眾合法權益。另一方面,引入律師等法律專業人士參與農村、社區管理和服務,有利于進一步加強和完善基層社會管理和服務體系,把人力、財力、物力更多投到基層,努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作,提升基層社會管理和服務的法治化水平和統籌發展。

(二)加速統籌城鄉區域發展的需要

與城市相比,我國農村法律服務始終處于薄弱狀態,已經影響社會的和諧發展,必須按照統籌城鄉發展要求構建城鄉一體化法律服務體系,進一步加強農村法律服務,依法保障農民與村級集體經濟組織的合法權益。這對統籌城鄉管理和社會治理、加快農村民主法治建設、提高農村干部群眾法律意識和學法用法的自覺性、促進農村社會治安綜合治理具有重要意義。因此,當務之急,必須改革城鄉法律服務管理體制,建立城鄉一體化法律服務資源均衡共享機制,引導律師、基層法律服務工作者等法律工作者發揮專業優勢,主動參與全市統籌城鄉事業,積極提供包括農村“兩委”換屆選舉、農村經濟發展、農民日常生產生活涉及的土地征用、承包、房屋拆遷、勞動合同、家庭鄰里糾紛在內的農村法律服務,為我市發展現代農業、振興農村經濟、維護農民權益、維護社會穩定、全面構建統籌城鄉區域發展新格局保駕護航。

(三)加快基層民主法治建設的需要

統籌城鄉法律服務,讓律師、基層法律服務工作者等法律專業人士走進農村、社區,定期開展法制宣傳教育,傳播法治理念和精神,提供法律咨詢和服務,對基層管理出具法律意見,不斷提高基層工作者運用法律手段處理基層事務的能力,引導村民和社區居民依法參與民主管理、依法維護自身權益,有效提升了農村、社區依法治理的水平,推進了“民主法治村 (社區)”建設。

(四)促進基層社會矛盾化解的需要

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出要“拓展和規范法律服務,加強和改進法律援助工作。深入開展法制宣傳教育,形成全體公民自覺學法守法用法的氛圍。”并提出要“發揮律師、公證、和解、調解、仲裁的積極作用”,發揮律師事務所作為社會組織 “提供服務、反映訴求、規范行為”的作用。統籌城鄉法律服務,依托律師、基層法律服務工作者等專業法律人員進入農村、社區,圍繞土地征用、勞資糾紛、社會保障、環境污染、集體資產處置等影響社會和諧穩定的突出問題,深入開展法制宣傳教育,引導村 (居)民以合法方式和正常途徑正確表達利益訴求;通過參與群體性事件的疏導、調解、處置,及時向政府反映村 (居)民訴求,配合政府機關從源頭上、根本上預防和減少社會矛盾的發生,有力促進社會和諧。

二、杭州城鄉法律服務的現狀分析

為了直觀比較,將杭州分為市區和五縣 (市)兩類：市區包括上城區、下城區、江干區、拱墅區、西湖區、濱江區、蕭山區、余杭區 8個區,五縣 (市)包括桐廬縣、淳安縣、建德市、富陽市、臨安市 5個縣 (市)。市區戶籍人口429.44萬人,五縣 (市)253.94萬人①數據來自《2010年杭州統計年鑒》,載杭州統計信息網 (http：//www.hzstats.gov.cn/web/ShowNews.aspx?id=pmxRVlLSP/M=),發布時間：2010年 11月 2日,瀏覽時間：2011年 1月 26日。。通過比較分析,可以發現在法律服務方面城鄉發展很不平衡：

(一)法律服務隊伍城鄉差距大

2010年,杭州市區有律師事務所 185家,專職律師 2027人;五縣 (市)只有律師事務所 28家,專職律師 191人。市區有基層法律服務所 56家,基層法律服務工作者 340人(其中大專以上學歷 317人,占 93%;取得律師、法律職業資格 19人,占 5.6%);五縣 (市)有基層法律服務所 27家,基層法律服務工作者 139人 (其中大專以上學歷 114人,占 82%;取得律師、法律職業資格 2人,占 1.4%)。就分布而言,市區每 1000平方公里有法律服務機構 (律師事務所和基層法律服務所)69家,專職法律服務工作者(律師和基層法律服務工作者)706人;五縣 (市)每 1000平方公里有法律服務機構 4家 (比市區少 94%),專職法律服務工作者 24人 (比市區少 97%)。市區每 100萬人中擁有法律服務機構 56家,專職法律服務工作者 551人;五縣(市)每 100萬人中擁有法律服務機構 22家 (比市區少61%),專職法律服務工作者 130人 (比市區少 76%)。可見,五縣 (市)的法律服務隊伍無論是絕對數量還是平均數量,同市區相比都有很大差距。

(二)法律服務產業城鄉差距大

先看律師業務,2010年杭州市區的律師辦理各類法律事務 60132件,平均每家律所辦理 325件,每個律師辦理 30件;五縣 (市)的律師辦理各類法律事務 15422件 (比市區少 74%),平均每家律所辦理 550件 (比市區多 69%),每個律師辦理 81件 (比市區多 1.7倍)。市區的律師年創收71059.28萬元,平均每家律所創收 384萬元,每個律師創收35萬元;五縣 (市)的律師年創收 4626.95萬元 (比市區低 93%),平均每家律所創收 165萬元 (比市區低 57%),每個律師創收 24萬元 (比市區低 31%)。總量上,五縣(市)的律師無論是辦理法律事務總數還是創收總金額都遠遠低于市區,說明市區律師占有很大的法律服務市場份額(辦理數占 80%,創收占 94%);人均上,五縣 (市)的律師平均辦理法律事務數比市區多很多,但平均創收卻低了不少,說明市區律師辦理的業務中高端業務所占的比重大,法律服務產業的發展更加成熟,法律服務市場更加完善。

再看基層法律服務業務,2010年市區的基層法律服務所年創收 1516.7萬元,平均每家創收 27萬元,每人創收 4.5萬元;五縣 (市)的基層法律服務所年創收 611.2萬元,平均每家創收 23萬元,每人創收 4.4萬元。由于五縣 (市)和市區的基層法律服務所一般是面向鄉鎮街道、社區農村開展簡單的基礎性的法律服務,發展情況差別不大。

(三)法律服務供給城鄉差距大

2009年 11月 24日,杭州市委辦、市府辦印發《關于開展“律師進社區”工作的實施意見》 (市委辦 〔2009〕31號),決定在主城區 (除蕭山區、余杭區外)開展 “律師進社區”活動。市律協組織各律師事務所與 497個社區掛鉤結對,向社區派駐 1名律師,律師每周定期到社區工作室工作半天,實現了公共法律服務供給覆蓋主城區的所有社區。“律師進社區”活動還規范了社區律師的工作內容,建立了定期服務制度、工作日志制度、信息報送制度等工作制度,并形成了組織保障、經費保障、考評激勵等長效機制。但“律師進社區”活動暫時沒有覆蓋五縣 (市);除了濱江區將“律師進社區”活動延伸到全區所有社區和農村外,“律師進社區”活動也沒有覆蓋主城區的農村。蕭山區、余杭區則通過“一村 (社區)一法律顧問”活動,將公共法律服務供給覆蓋全區的農村和社區。據統計,市區的社區 100%配備法律顧問,農村有 98%配備法律顧問,并且絕大多數有經費、值班制度等一系列的制度規范和保障措施。而五縣(市)的農村只有 84%擁有法律顧問,并且這些法律顧問絕大多數是由司法行政部門推動、律師公益擔綱的,缺少經費保障和制度規范,長效性難以保證。也就是說,五縣 (市)的公共法律服務供給在覆蓋率、服務數量和質量、制度規范、長效性等方面,同市區相比都有很大差距,遠遠不能滿足廣大農村地區日益增長的法律服務需求。

(四)法律服務投入城鄉差距大

在 “律師進社區”活動中,政府按照 6000元 /人 /年的標準對主城區 (除蕭山區、余杭區外)的社區律師給予補貼,每年共計 300萬元左右,市、區兩級財政各承擔 50%。此外,2010年蕭山區、余杭區政府各投入 120萬元、138.8萬元,為每個農村、社區配備一名法律顧問。據不完全統計,市區財政已每年投入 600多萬元用于為基層群眾購買法律服務;而五縣 (市)這方面的財政投入則很少,2010年僅有淳安縣王阜鄉給予所轄 18個農村的法律顧問每人每年500元總計 9000元的補貼,市政府需要加大對五縣 (市)在基本法律服務建設方面的扶持力度②有關法律服務方面的基礎數據來自杭州市司法局 2010年度統計數據。。

(五)經濟發展水平城鄉差距大

2009年,杭州市城鎮居民可支配收入人均 (按戶籍)26864元,農民純收入人均 11822元,比城鎮居民可支配收入少 56%;城鎮居民消費性支出人均 18595元,農民消費性支出人均 9065元,比城鎮居民少 51%。農民收入低,增收難,無力完全按市場化運作的方式去滿足自身日益增長的法律服務需求,需要政府在提供基本法律服務方面給予財政支持。

2009年,杭州市區的生產總值為 4069.8687億元,人均GDP為 95342元。五縣 (市)的生產總值為 1017.6843億元,比市區少 75%;人均 GDP為 40076元,比市區少 58%。五縣 (市)的經濟發展水平同市區相差很大,在提供基本法律服務等公共服務方面無力自行解決,需要市政府加大財政轉移支付力度,在資金方面提供支持③關于經濟發展水平的基礎數據來自《2010年杭州統計年鑒》,載杭州統計信息網 (http：//www.hzstats.gov.cn/web/ShowNews.aspx?id=pmxRVlLSP/M=),發布時間：2010年 11月 2日,瀏覽時間：2011年 1月 26日。。

三、統籌城鄉法律服務的具體設想

杭州市城鄉法律服務發展的不平衡,反映了統籌城鄉法律服務的緊迫性。要以新型城市化為主導,樹立全市一盤棋的思想,充分發揮市區在法律服務產業、資金、市場、科技、人才、信息等方面的優勢,堅持以城帶鄉、統籌發展,增強市區對五縣 (市)發展的輻射帶動作用,將城市優質法律服務資源傳遞延伸到農村,建立起布局合理、城鄉聯動、優勢互補、方便快捷的城鄉一體法律服務體系。

(一)構建城市支持農村的系統工程

1、政策扶持,加速農村法律服務產業發展。發揮市區的資金優勢,加強對五縣 (市)的財政轉移支付力度,加快農村法律服務產業的自身發展,進行“造血”性扶持。一是培育農村法律服務人才。由市財政出資,加大對五縣 (市)法律服務機構負責人和成員的培訓力度,通過組織到名所實習、到境外培訓等方式,提高他們的經營管理水平和業務能力。重點加強對律師事務所負責人、合伙人、骨干律師和新執業律師的培訓。要重視對優秀律師人才的選拔使用,推選優秀律師參選和擔任黨代會代表、人大代表、政協委員。二是培育農村法律服務機構。由市里出政策,通過對律所和基層法律服務所實行稅收減免、經營場所租金減免等政策傾斜,使五縣 (市)的法律服務機構能夠擴大規模、增加效益,能夠吸引人才、留住人才,從而促進五縣 (市)法律服務產業加速發展。三是培育農村法律服務市場。加強法制宣傳,加強法治政府和服務政府建設,促進公正廉潔執法,樹立司法權威,引導農民學法、知法、守法、用法、信法,引導農民更多地選擇法律途徑解決沖突,培育農村的法律服務市場。

2、市縣聯動,實現城鄉法律服務相互融合。發揮市區的法律服務產業優勢,通過稅收減免、經營場所租金減免等措施,鼓勵市區的大中型律師事務所與五縣 (市)的律師事務所組建律所聯盟,引導優質法律服務機構和人才向五縣(市)流動。這既能促進市區律師事務所形成規模效應,又能促進五縣 (市)法律服務產業有機更新,實現城鄉法律服務產業融合發展、互惠互利、共同繁榮。

3、重點幫扶,組織市區律所與中心鎮結對。發揮市區的法律服務機構優勢,組織市區 27家大中型律師事務所與全市 27個中心鎮④杭州市 2011至 2015年計劃培育建設 27個中心鎮 (蕭山區 3個、余杭區 4個、桐廬縣 4個、淳安市 4個、建德市 4個、富陽市 4個、臨安市 4個),詳見杭州市委、市政府《關于深入開展農村土地綜合整治工作的實施意見》。簽訂“一對一”的服務協議。市區大中型律師事務所指派律師擔任中心鎮政府的常年法律顧問;每季度要選派資深律師到中心鎮開展一次法律服務,包括舉辦大型法制宣傳、法律講座、巡回法律咨詢等;并要對中心鎮相對應的律師事務所、基層法律服務所進行“一幫一”的互助,加強業務指導。

(二)建立覆蓋城鄉的法律服務網絡

建議依托互聯網,組建“網絡律師團”,作為統籌城鄉法律服務的互動平臺。“網絡律師團”成員由市律師協會、省直律師協會挑選 30名杭州資深律師組成。“網絡律師團”要注重網絡與其他平臺相結合,虛擬和現實相結合,網上服務和網下活動相結合,不斷滿足城鄉居民群眾、各年齡階段群眾日益增長的法律服務需求。

1、整合資源,豐富法律服務方式。一是開展形式多樣的法律咨詢。“網絡律師團”要通過網絡在線咨詢、電子郵件咨詢、QQ咨詢、專線電話咨詢、手機短信咨詢等方式,為全市城鄉居民群眾提供全天候全媒體的義務法律咨詢。還可借助視音頻雙向實時互動系統開展遠程法律咨詢,城鄉居民群眾足不出戶就可 “面對面”地向 “網絡律師團”成員咨詢法律問題,尋求法律幫助。二是開展形式多樣的法制宣傳。“網絡律師團”要依托杭州生活品質網、杭州農網、農村黨員電教中心、杭州城域網、華數數字電視等平臺,合作共建、資源共享,通過視頻直播、錄播、點播、多媒體信息發布等方式開展法律講座、法治論壇等網絡法制宣傳活動,增強城鄉居民群眾的法制觀念。三是開展形式多樣的法律服務。“網絡律師團”要通過電子郵件、傳真等方式為城鄉居民群眾審查合同文本、代寫法律文書,為城鄉居民群眾提供高效便捷的遠程法律服務。

2、走向基層,開展各種線下活動。“網絡律師團”要定期開展“走進社區”、“走進農村”活動,面向城鄉居民群眾進行法律咨詢、法制宣傳和法律服務。要利用 “3·15”國際消費者權益日、全國助殘日、“6·5”世界環境日、“6·26”國際禁毒日、世界住房日、“11·9”消防日、“12·4”全國法制宣傳日等重要節假日、紀念日、主題日,面向城鄉居民群眾開展豐富多彩的主題宣傳活動。“網絡律師團”要指導、幫助城鄉居民群眾通過合法的途徑維護權益;要積極幫助城鄉困難居民群眾依法獲得法律援助;要通過傾聽城鄉居民群眾的民生訴求,了解社情民意,積極為黨委、政府科學決策提供意見、建議。

(三)統籌構筑農村的法律顧問體系

要建立以法律服務工作者為主體,大學生“村官”、農村工作指導員為補充的專兼結合的農村法律顧問體系,做到“一村一法律顧問”。

1、政府購買配備專職法律顧問。要引導和鼓勵法律服務工作者 (包括律師、基層法律服務工作者、司法行政機關中從法律院校畢業的人員、取得法律職業資格的人員、退休法律工作者等)積極參與農村專職法律顧問工作。堅持屬地配置與適當調配相結合原則,當某縣 (市、區)法律服務隊伍無法滿足服務需求時,市司法局可以根據行政區域內的律師、基層法律服務工作者等法律服務隊伍情況,統籌安排,逐步提高農村專職法律顧問的配備率。

農村專職法律顧問每月定期到結對農村工作半天,為農村各組織和村民提供法律咨詢,更新法制宣傳資料;每季度至少在農村舉辦 1次法制講座;每年至少對基層人民調解員、“和事佬”進行 1次業務和法律知識培訓,提高基層人民調解工作水平。農村專職法律顧問倡導公益為主,由政府予以適當的交通費、誤餐費等工作補貼。工作補貼建議按照3000元 /村 /年的標準,由市、區 (縣、市)兩級各承擔50%。有條件的區 (縣、市)可以通過提高工作補貼的方式,向農村專職法律顧問購買更多更好的法律服務。

2、定向招錄法學專業大學生“村官”。在尚未配備專職法律顧問的農村,可以考慮定向招錄法學專業大學生“村官”,讓大學生“村官”擔任農村的兼職法律顧問,通過大學生“村官”的引領示范作用,提升村干部的整體法律素養和依法辦事能力,為新農村建設打下良好的人才基礎。若已招錄的大學生“村官”不是法學專業畢業的,則要經過一個月的法律知識培訓,并通過考試取得 “法律知識合格證書”后,方可擔任農村的兼職法律顧問。大學生“村官”要結合農村實際,加強對相關法律知識的學習研究,積極為群眾查找法律條文、司法判例,解答法律咨詢,積極當好為民辦事的便民服務員,積極參與到發展農村經濟、加強基層組織建設、管理村級事務等工作中,與農村黨員干部一起為群眾辦實事、做好事、解難事。

3、選派“農村 (法治)工作指導員”。在尚未配備專職法律顧問也沒有招錄大學生“村官”的農村,建議考慮有關部門在選派農村工作指導員時選派有法律工作經歷的人員,可以稱之為“農村 (法治)工作指導員”,讓其擔任農村兼職法律顧問。“農村 (法治)工作指導員”從公檢法司等政法機關、政府法制部門、法學科研院所等單位中選派。“農村 (法治)工作指導員”要求政治素質好,身體健康,有較強的法律政策水平和組織協調能力。“農村 (法治)工作指導員”受上級黨委、政府的委派,在村黨組織的領導下,指導、幫助和配合基層組織開展依法治理工作。“農村(法治)工作指導員”應列席村黨支部、村民委員會、村經濟合作社等基層組織的各種會議,參與重要問題的討論和決策,提出有關意見和建議。

(責任編輯 張文靜)