我國刑事法律援助制度改革若干問題探討

肖沛權 (中國政法大學刑事司法學院 北京 100088) ■文

我國刑事法律援助制度改革若干問題探討

肖沛權 (中國政法大學刑事司法學院 北京 100088) ■文

Several Issues in Criminal Legal A id Reform in China

刑事法律援助制度是指國家在刑事司法制度運行的各個環節和各個層次上,對因經濟困難或者其他因素而難以通過一般意義上的法律救濟手段保障自身基本社會權利的社會弱者,減免收費提供法律幫助的一項法律保障制度①參見張耕主編：《法律援助制度比較研究》,法律出版社 1997年版,第 4頁。。刑事法律援助制度作為一項實現司法公正、保障人權的重要制度,已為聯合國人權國際公約所確認②聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第 14條第 3款規定：“在制定對他提出的任何刑事指控時,人人完全平等地享有下列最低限度的保證：(d)出席受審并親自替自己辯護或經由他自己所選擇的法律援助進行辯護;如果他沒有法律援助,要通知他享有這種權利;在司法利益有此需要的案件中,為他指定法律援助,而在他沒有足夠能力償付法律援助的案件中,不要他自己付費。”轉引自楊宇冠、楊曉春編著：《聯合國刑事司法準則》,中國人民公安大學出版社 2003年版,第 434頁。。我國的刑事法律援助的內容主要由《刑事訴訟法》、新《律師法》以及《法律援助條例》規定。《法律援助條例》的頒布,更是標志著刑事法律援助制度在我國的全面確立。從我國刑事法律援助制度的運行情況來看,當前立法關于刑事法律援助的相關規定已不能完全適應司法實踐的需要,亟待進一步改革和完善。為此,筆者擬就刑事法律援助改革完善的若干問題略陳管見。

一、刑事法律援助的責任主體

刑事法律援助領域中的責任主體,是指在刑事訴訟中為因經濟困難或其他因素而難以獲得法律服務的社會弱者提供刑事法律援助的責任承擔者。責任主體歸屬是刑事法律援助制度的基礎問題,也是刑事法律援助的受援人獲得法律幫助的根據,直接影響受援人合法權益是否有效實現。

(一)刑事法律援助責任主體的歷史沿革

刑事法律援助制度并非自古有之,而是刑事法制觀念發展到一定歷史階段的產物。它在西方社會產生與發展的歷史,經歷了慈善事業階段 (18、19世紀)、個人權利階段(20世紀前半段)和福利國家政策階段 (“二戰”以后)三個階段。刑事法律援助的主體也經歷了由最初民間組織或個人自發地向窮人提供免費服務的慈善行為,逐步演化為國家保障公民實現合法權益的國家行為的過程。

1、民間組織或個人自發地向窮人提供刑事法律援助。在 19世紀末以前,由于作為新興的政治力量的資產階級剛剛走上歷史舞臺,宗教組織和慈善機構呈現出空前的生機和活力。為了贏取社會贊譽、吸引更多信徒或證明他們的道義觀的高尚,宗教團體或慈善機構等將目光投向社會的弱者,把為窮人提供力所能及的刑事法律援助視為樂善好施的一項慈善事業。例如,在意大利統一之前,存在于某些意大利城邦的為窮人服務的公共律師組織,就把為窮人提供法律援助視為一種積德行善的行為③嚴軍興：《法律援助制度理論與實務》,法律出版社 1999年版,第 6頁。。又如,在 1771年,西班牙開始實行“窮人律師”輪換制度,律師協會在處理涉及關押在法院拘留所的窮人的案件時,由律師輪換為窮人提供免費服務。由此可見,在 19世紀末以前,刑事法律援助僅是宗教團體或慈善機構基于道義或者良心要求的一項慈善事業,這種慈善行為必然具有隨意性。

2、國家基于國家職能的要求為公民提供刑事法律援助。19世紀末 20世紀初,隨著資產階級人權觀念的確立以及“法律社會主義”觀念的出現,刑事法律援助作為人人享有的一項政治權利,在資產階級國家逐漸得到確立。通過刑事法律援助,為公民提供向法院申訴的機會,開始被視為國家的責任,刑事法律援助開始從單純的宗教團體或慈善機構的慈善行為向國家行為轉變。將刑事法律援助視為國家責任的典型表現是國家公共辯護者機構的出現。如美國在 1910年成立了第一家公共辯護者機構,為刑事案件中貧窮的被告提供辯護全部由領取工資的律師承擔,這些律師的工資由辯護者基金支付,而辯護者基金 75%以上來自稅收。二戰以后,在福利國家思想的影響下,西方國家紛紛通過立法明確規定刑事法律援助的國家責任原則。如日本 1946年《憲法》第37條第 3款規定：“在任何時候,如果被告不能夠通過自己能力獲得勝任的律師的幫助,他應得到國家指派的律師的幫助。”法國 1973年《雅各賓憲法》第 96條也規定：“被告人應有自行選定的辯護人或公設辯護人。”其中,公設辯護人一般附屬于法院,領取固定薪金,其職責是為無力聘請或不愿聘請律師的被告人辯護④張耕主編：《法律援助制度比較研究》,法律出版社 1997年版,第 8頁。。在英國,由刑事法庭負責刑事案件中被告辯護的法律援助。盡管英國法律并未規定統一的刑事案件的法律援助手段,但是 1974年《法律援助法案》明確規定：“在合適的法院,為了審判的利益,”刑事法律援助必須實施;并且,只要是在法院認為被告人沒有經濟能力支付訴訟費用的情況下,都有權決定為其提供法律援助⑤同④,第 145頁。。

(二)我國的立法選擇

從我國現行的法律規定來看,我國承擔刑事法律援助的主體包括政府和律師兩種。一方面,法律明確規定刑事法律援助是一種政府責任。《法律援助條例》第 3條明確規定：“法律援助是政府的責任。”為落實政府的援助責任,《法律援助條例》還規定了相關政府司法行政部門應當“根據需要確定本行政區域的法律援助機構”(第 5條),并由政府 “為法律援助提供財政支持”(第 3條)。另一方面,法律還規定了提供刑事法律援助是律師的義務。《法律援助條例》第 6條規定：“律師應當依照律師法和本條例的規定履行法律援助義務,為受援人提供符合標準的法律服務,依法維護受援人的合法權益,……”2007年修訂的《律師法》第 42條也作了同樣的規定：“律師、律師事務所應當按照國家規定履行法律援助義務,為受援人提供符合標準的法律服務,維護受援人的合法權益。”對于拒絕履行刑事法律援助的律師事務所或者律師,《法律援助條例》還規定了“由司法行政部門給予警告、責令改正;情節嚴重的,給予 1個月以上 3個月以下停業整頓的處罰。”(第 27、28條)

我國立法規定法律援助的雙重義務主體的做法在司法實踐中導致國家作為刑事法律援助責任的承擔者往往只扮演管理者、監督者的身份,而由執業律師承擔絕大部分的刑事法律援助義務。這種不合理的義務導致一些承擔刑事法律援助的律師不愿意提供法律援助,以繳納一定數量的金錢敷衍了事;即使律師愿意承擔法律援助義務,也會因為費用的嚴重不足而制約了援助的質量。因此,在《刑事訴訟法》修改時,應當明確為被追訴人提供刑事法律援助是國家和政府的責任,而非律師之義務。這不僅是為了適應世界潮流,更是真正落實國家為被追訴人提供刑事法律援助責任的需要。根據權利義務的一般原理,法律一旦賦予國家承擔刑事法律援助的責任,國家就不得拒絕履行,也不得將其責任轉嫁給其他主體。國家和政府具有公權力性質,試想,在政府和律師都有義務承擔刑事法律援助義務的情況下,如果國家和政府利用手上的權力設定義務履行的先后順序,將政府履行責任的順序放在律師義務之后,這實際上是將其援助責任轉嫁給律師。因此,明確刑事法律援助責任僅由政府承擔,可以避免政府推卸責任,真正為被追訴人提供實質援助。

二、刑事法律援助范圍

就現行的立法而言,刑事法律援助的范圍比較廣泛,貫穿了偵查、起訴和審判等刑事訴訟中的各個階段,凡是有經濟困難的犯罪嫌疑人、被告人、被害人、自訴人都可以獲得無償的法律幫助,對于盲、聾、啞人和未成年人,以及可能被判處死刑的被告人,更能得到法院的強制性指定辯護。目前的問題主要是上述援助對象獲得法律援助的條件應當如何理解的問題。《刑事訴訟法》第 34條規定了關于盲、聾、啞人和未成年人,以及可能被判處死刑的被告人在審判階段能夠免費強制性指定辯護,但是對偵查階段、起訴階段卻沒有涉及,適用對象并不包括老年人,加之《法律援助條例》對“有經濟困難”的規定過于原則,導致刑事法律援助的范圍較窄,明顯與我國當前的經濟發展水平和法制狀況不相符合。基于我國經濟的發展現狀和人權保障的需要,在《刑事訴訟法》修改時應當擴大刑事法律援助范圍。以下僅就強制性指定辯護和“有經濟困難”的條件進行探討。

(一)強制性指定辯護

關于強制性指定辯護問題,我國《刑事訴訟法》第 34條第 2款、第 3款明確規定：“被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的,人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的,人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。”《法律援助條例》第 12條也作出同樣的規定：“被告人是盲、聾、啞人或者未成年人而沒有委托辯護人的,或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的,人民法院為被告人指定辯護時,法律援助機構應當提供法律援助,無須對被告人進行經濟狀況的審查。”易言之,強制性指定辯護適用于特殊對象,即適用于盲、聾、啞人和未成年人,以及可能被判處死刑的被告人,而適用階段為審判階段。應當說,就立法當時而言,這樣的規定具有合理性和必要性,但隨著我國經濟的發展,當前這樣的范圍顯然過窄。就適用對象而言,我國法律保護的特殊對象既包括盲、聾、啞人和未成年人外,也包括老年人等。考慮到老年的人的身心特點,應當將老年人納入到強制性指定辯護的適用范圍之內。這是考慮到老年人身心特點的需要,也是為了與我國關于老年人權益保障的有關規定和立法精神相接軌的要求。我國《老年人權益保護法》第 39條規定：“老年人需要獲得律師幫助,但無力支付律師費用的,可以獲得法律援助。”具體而言,可參照新出臺的《刑法修正案 (八)》的相關內容,把老年人適用強制性指定辯護的年齡限定在 75歲以上。另外,從刑罰的角度來看,可能判處死刑的案件固然需要強制性指定辯護,但是除了可能判處死刑的案件以外,可能判處無期徒刑的案件也有可能會永遠剝奪被告人的人身自由,對其權益造成嚴重影響。試想,如果被告人沒有聘請辯護人,且法院又不指定辯護人為其辯護,那么將不利于被告人辯護權的有效行使,不利于公正判決的作出。因此,應當將可能被判處無期徒刑的被告人也納入強制性指定辯護的范圍。

就適用的階段而言,由于審判是決定被追訴人命運的最終階段,也是被追訴人行使辯護權的最后機會,強調審判階段的強制性指定辯護,可以保證被追訴人充分行使辯護權。因此,審判階段適用強制性指定辯護具有合理性和必要性。但是,從人權保障的角度來看,僅規定審判階段適用強制性指定辯護遠遠不夠。因為在刑事訴訟的審前階段,偵控機關擁有強大的司法資源,強制力因素更為突出,偵控機關往往不自覺地超越權力、甚至濫用權力,從而侵犯被追訴人的權利,在這樣的情況下,如果被追訴人是盲、聾、啞人、未成年人或者老年人,或者是可能被判處無期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人,那么其人身自由更容易遭受限制或剝奪,甚至根本不知道如何運用法律來維護自己的合法權利。當然,在審前階段被追訴人也可以根據《法律援助條例》向有關法律援助中心申請刑事法律援助,但是這種申請不具有強制性,且即使獲得法律援助也未必是由律師提供,援助質量不能保證,因此,在審前階段由律師憑借其專業知識和業務水平為特殊被追訴人提供法律援助尤顯重要。筆者認為,應當將強制性指定辯護的適用階段擴展至審前階段。考慮到目前我國律師在偵查階段的介入不具有辯護人的身份,可以先在起訴階段適用強制性指定辯護。惟有如此,方能切實保障特殊被追訴人的合法權益。

(二)對 “經濟有困難”的理解

對經濟有困難的人提供刑事法律援助問題,我國《刑事訴訟法》第 34條第 1款規定：“公訴人出庭公訴的案件,被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的,人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。”最高人民法院《關于執行中華人民共和國刑事訴訟法若干問題的解釋》第 37條也作了相關規定⑥最高人民法院《關于執行中華人民共和國刑事訴訟法若干問題的解釋》第 37條規定：“對于具有下列情形而沒有委托辯護人的被告人,人民法院可以為其制定辯護人：(1)符合當地政府規定的經濟困難標準的;(2)本人確無經濟來源,其家庭經濟狀況無法查明的;(3)本人確無經濟來源,其家屬經多次勸說仍不愿為其承擔辯護律師費用的;(4)共同犯罪案件中,其他被告人已委托辯護人的;(5)具有外國國籍的;(6)案件有重大社會影響的;(7)人民法院認為起訴意見和移送的案件證據材料可能影響正確定罪量刑的。”。據此,對于有經濟困難的公訴案件的被告人,法院可以為其指定辯護,但是這種指定只適用于審判階段,且具有任意性。《法律援助條例》進一步擴大了對經濟有困難的人提供刑事法律援助的范圍。《法律援助條例》第11條規定：“(1)犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起,因經濟困難沒有聘請律師的;(2)公訴案件中的被害人及其法定代理人或者近親屬,自案件移送審查起訴之日起,因經濟困難沒有委托訴訟代理人的;(3)自訴案件的自訴人及其法定代理人,自案件被人民法院受理之日起,因經濟困難沒有委托訴訟代理人的。”至此,因經濟有困難而能夠申請刑事法律援助的對象從被告人擴展至犯罪嫌疑人、被告人、公訴案件的被害人及其法定代理人或者近親屬以及自訴案件的自訴人及其法定代理人,且在偵查階段就可以申請刑事法律援助。如前所述,經濟有困難的人雖然能在刑事訴訟的任何階段申請刑事法律援助,但是這種申請并不當然具有約束力,即使申請刑事法律援助以后也有可能無法獲得律師提供的法律援助。即便是到了審判階段,經濟有困難的人有可能通過法院的指定辯護獲得律師提供的法律援助,但是法院的制定辯護同樣具有任意性。雖然《法律援助條例》第 13條對“經濟有困難”的標準作了規定：“本條例所稱公民經濟困難的標準,由省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域經濟發展狀況和法律援助事業的需要規定。申請人住所地的經濟困難標準與受理申請的法律援助機構所在地的經濟困難標準不一致的,按照受理申請的法律援助機構所在地的經濟困難標準執行。”但這樣的規定過于原則,不具有可操作性,司法實踐中經濟困難的標準很有可能被人為地提高,導致刑事法律援助成為一紙空文。事實上,司法實踐對非指定辯護的受援人的經濟困難審查時較為苛刻的,一般規定都在居民生活保障線之上的 20%左右,這就極大地限制了刑事法律援助受援人的范圍⑦李業秋：《論我國刑事法律援助制度的完善》,《勝利油田黨校學報》2006年第 5期,第 84頁。。因此,在制定“經濟有困難”的審查標準時,應當綜合考核當地經濟發展狀況、社會法律服務收費標準以及居民消費水平等諸多因素,從而使本地區大多數經濟有困難的人獲得刑事法律援助。

三、刑事法律援助的質量保障

要保證刑事法律援助的質量,必須建立在完整的保障體系基礎之上。這主要包括保刑事法律援助提供者具有專業知識、刑事法律援助提供者有暢通的途徑為受援者提供援助以及對刑事法律援助提供者的援助行為進行監督等。關于刑事法律援助提供者提供援助的途徑,新《律師法》在《刑事訴訟法》相關規定的基礎上進一步完善了律師的會見權、閱卷權、調查取證權等,律師提供法律援助的障礙得到了一定程度的排除,這保證了律師有暢通的途徑提供刑事法律援助。本文對此不擬展開論述,而著重就刑事法律援助提供者的專業化與如何監督刑事法律援助行為問題予以探討。

(一)如何保證刑事法律援助提供者的專業知識

由于現代刑事訴訟呈現精密化、專業化的趨向,加之受援人在刑事訴訟過程中往往缺乏專業的法律知識以及人身自由受到限制或者剝奪,其辯護權能否得到有效行使在很大程度上依賴于刑事法律援助提供者的法律知識和業務能力。如果援助機構提供的辯護人不具備專業知識和業務水平,那么很難保證他們有能力提供有效的法律援助。因此,應當保證刑事法律援助的提供者具備專業知識和一定的業務水平。為保證刑事法律援助的提供者的專業知識和業務水平,我國《刑事訴訟法》第 34條規定了指定辯護的提供者只能是承擔法律援助義務的律師⑧我國《刑事訴訟法》第34條規定：“公訴人出庭公訴的案件,被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的,人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的,人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的,人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。”。然而,根據《法律援助條例》第 21條的規定,法律援助機構除了“可以指派律師事務所安排律師”辦理法律援助案件以外,還可以“安排本機構的工作人員”,或者“根據其他社會組織的要求,安排其所屬人員辦理法律援助案件。”簡言之,刑事法律援助的提供者包括律師、法律援助機構的工作人員、其他社會組織所屬人員三種。應當承認,刑事法律援助提供者的多元性有利于解決當前不斷增長的刑事法律援助需要與有限的經費及援助律師之間的矛盾。但是,由于法律援助機構的工作人員與其他社會組織所屬人員為非律師人員,其專業知識與業務水平較之專業律師而言有所欠缺,難以保證其提供法律援助的能力。因此,筆者認為,應當將刑事法律援助的提供者限定在通過國家司法資格考試,具有一定司法實踐經驗的律師。這既是保證刑事法律援助質量的需要,也是聯合國公約的一項重要要求。聯合國《關于律師作用的基本原則》第 6條規定：“任何沒有律師的人在司法需要的情況下均有權獲得按犯罪性質指派給他的一名有經驗和能力的律師以便得到有效的法律幫助,如果他無足夠力量為此種服務支付費用,可不交費。”

考慮到我國截至 2010年,在全國近 3000個縣中,仍有210個縣沒有律師執業的現狀⑨張爍：“中國律師 30年增近 850倍仍有 210個縣無從業人員”,載《人民日報》2010年 8月 29日。,筆者認為要保證法律援助的有效性,應當加快公設辯護人制度的創設。在公設辯護人的設置方面,我國臺灣地區的公設辯護人制度值得我們研究和借鑒。我國臺灣地區的公設辯護人是司法人員,具有公務員身份,且必須通過公設辯護人考試、或具有法官或檢察官任用資格、或通過律師考試并執業三年以上。公設辯護人的公務員身份既體現了法律援助的國家責任,又保證了公設辯護人隊伍的穩定性;而要求通過公設辯護人考試、或具有法官或檢察官任用資格、或通過律師考試并執業三年以上,能夠保證公設辯護人的專業知識與技能和執業律師旗鼓相當,提供有效的法律幫助。我國臺灣地區的公設辯護人制度在幫助貧窮被告行使辯護權,維護被告合法權益方面發揮重要作用。

(二)對刑事法律援助行為的監督

刑事法律援助的直接目的是幫助受援人有效地行使辯護權。如果援助提供者拒絕提供援助,或者不愿提供援助而敷衍了事,那么,設置刑事法律援助的目的就會落空。正因為如此,西方國家普遍采取多種措施積極對法律援助案件進行嚴格的監督。具體而言,包括規定法律援助人員向法律援助機構履行報告義務、通過受援人的報告監督法律援助人員的工作和設立法律援助監督機構或者人員實施監督等⑩參見宮曉冰主編：《中國法律援助立法研究》,中國方正出版社 2001年版,第 188～191頁。。與西方國家多種監督措施的做法不同,我國《法律援助條例》第24條第 1款明確規定：“受指派辦理法律援助案件的律師或者接受安排辦理法律援助案件的社會組織人員在案件結案時,應當向法律援助機構提交有關的法律文書副本或者復印件以及結案報告等材料。”據此,刑事法律援助的提供者應當接受法律援助機構的監督。這樣的規定問題有二：一是監督措施單一,無法有效監督刑事法律援助的質量。筆者認為,應當擴大監督的渠道。具體而言,可增加當地律師協會對律師提供的法律援助進行監督。即律師協會通過查閱律師承辦法律援助案件的法律文書和案卷材料、聽取受援人的反饋、征求法律援助機構的意見等,對律師辦理法律援助案件的質量進行評價,并據此對律師實行獎懲制度。

《法律援助條例》第 24條第 1款規定的法律援助提供者提交“有關的法律文書的副本或者復印件以及結案報告等材料”過于原則,實踐中難以準確把握。如結案報告具體包括幾項內容并未細言,案卷材料包括技術性鑒定材料、所指控的犯罪事實的材料是否屬于“等”的范圍也未明確,導致司法實踐中有的法律援助提供者不負責任,嚴重制約了我國刑事法律援助的質量。因此,應當細化援助提供者提交的結案報告的內容,要求援助提供者在結案時提交的結案報告,包括與當事人會談的次數與時間、閱卷的次數、調查取證的次數與證據的數量等。

當然,對刑事法律援助的質量保障是一項系統工程,保證法律援助提供者的的專業知識和加強監督雖為其不可或缺的一部分,但遠非全部。觀念的轉變、國家的財政投入、新聞輿論以及其他團體、個人的監督,對于法律援助質量的提高也不可或缺。

(責任編輯 趙海鷗)