司法行政“十二五”規劃探討

王公義 (司法部研究室主任 研究員 博士 北京 100020) ■文

司法行政“十二五”規劃探討

王公義 (司法部研究室主任 研究員 博士 北京 100020) ■文

Discussion on the 12thFive Year Plan of Judicial Administration

首先,非常感謝各位通訊員以及各省市司法行政系統內的同志對我們雜志社工作的支持,這次匯總了各位通訊員反饋的材料,綜合各方面意見,準備就“十二五”規劃的諸多問題進行一個初步的探討,也請大家多提寶貴意見。

司法部“十二五”規劃還沒有最終定稿,我手里拿的是未定稿,其中大致羅列了 20個大問題,76個小問題,對未來 5年進行了初步的規劃,并對“十一五”進行了總結。今天我分類講觀點、談問題,提前將司法部“十二五”計劃介紹給大家,這 76個問題還未做最后定稿,但我想變化應該不會太大,而我主要將大致的框架介紹給大家,也可以邊講邊討論。

現在,我就先從工作成就開始講起。

第一個大問題就是“十一五”期間司法行政工作的成就。第 1條是主要講“十一五”期間主要活動的 15個成就。第一個就是服務經濟社會發展取得顯著成就。這其中主要講了以下幾個問題,一是政府法律顧問及企業法律顧問問題,二是應對金融危機風險,促進富民強國和企業體檢。在國慶60周年、奧運會、亞運會、汶川地震等這些重大的事件和活動中,我們司法行政系統提供了很大的幫助,得到了主管領導的表揚以及人民群眾的贊揚。第二個是監獄及勞教 (戒毒)工作取得了顯著成績。監獄、勞教、戒毒是我們司法行政工作的重點,監獄中還關押著 160多萬犯人,任務十分艱巨。本次刑八修正案出臺之后,我們的任務更重,所關押的犯人被關押的時間更長。此前的重型犯人平均被關押 16、7年,而修改之后的死刑緩期二年犯將至少服刑 25年,無期徒刑犯至少服刑 20年。監獄的刑期加長,任務艱巨。盡管如此,我們在“十一五”期間仍然取得了優異的成績,如關于“首要標準”的討論,安全問題、監管問題、改造問題取得很大成績。第三個是法律服務問題取得顯著成效。其中以執業律師的人數增加最為顯著,已達到 20萬人,而公證機構也達到了 3000多家,從事公證事業的從業者 3萬多人,正式公證員也達到 1.2萬人。法律援助機構 1500多個,基層法律服務所 2萬 1千個,法律服務工作人員 7.8萬,現在略顯萎縮。原來是 12萬律師,12萬基層法律服務人員,現在是20萬律師,8萬不到基層法律服務人員,減少 4萬人,遠不能滿足 8萬農民的法律服務需求,但法律服務隊伍總人數增加,總體有長足的進步。第四個是普法依法治理。普法已經開展了 5個五年普法,培訓公務員是 4000多萬人,培訓農民工是 1.56億,成效很顯著。大家總會想,普法依法治理取得什么效果了?其實,仔細想想,這 30年來,廣大人民的法律意識提高很快,與 30年前相比有很大進步。只有老百姓普遍具有法律意識,法治國家才有希望建成。只有廣大人民群眾法律意識提高,法律需求增加,法治國家才能早日實現。因此廣大人民群眾的法律意識提高是至關重要的,我們不要輕易忽視,認為法律宣傳形式上多一點,比較務虛,其實質是經過我們幾十年的法治宣傳,總體上廣大人民群眾的法治意識以及國家的法制建設都取得了長足的進步。只是人民群眾對國家法治建設的要求遠遠超于法律宣傳和法制建設的速度,比如過去大家感覺對政府有合理要求政府就有政策出臺,而現在要求了很久不見對策,大家就有意見了,其實不然,現在人民對政府公權力的約束要遠遠超過 30年前的水平。第五個是人民調解。人民調解取得了顯著成就,最大的成就是 5年調解了 3千 4百萬件民間糾紛,調解成功率96%,大致是每年 7百多萬件。我曾經跟人民調解工作的同事咨詢過,他們對于自己公布的數字相對保守,主要是以協議為依據,沒有調解協議,調完就結束的案件,大約有每年1千多萬件,是這里的 2倍。所以,每年差不多 1千 5百多萬件,我個人認為這個數字相對準確,現實操作中的確是以不做協議的調解居多,人民調解員也不怎么記載。第六個是安置幫教。2010年底,處于安置幫教的 380多萬人中,銜接了 217萬,幫教了 195萬,安置了 168萬,幫教率是 98%,安置率是 85%,重新犯罪率是 1.9%,取得了優異的成績。第七個是司法行政基礎建設取得了歷史性突破,主要是基層司法所的建設,西部大致建成基層司法所多大 2萬 8千多個,中部建了 7千多個,其中中部是以自己籌備資金為主,西部是靠國家財政支持。現在人數也有了大幅增加,“十一五”初期平均每個司法所 0.8人,現在是 2.5個人以上,大概是十萬大軍。我國縣以下的基層鄉鎮大約有 4萬多個,平均每個鄉鎮一個司法所,每所 2.5人,也就是 10萬人,也就是說基層司法助理員大約 10萬人。第八個是司法行政信息化建設取得了巨大成效。近幾年司法行政信息化建設有了長足進步,監獄系統、勞教系統發展較快。最近,在我們司法部新辦公樓中吳部長舉行了全國司法行政系統的電視電話會議,效果很好,收效很大。第九個是司法體制改革取得顯著成效。改革大體有以下幾個方面,一是監獄體制改革,從2008年開始的改革取得了很大成效,對十六字方針的政策進行了有效的貫徹和落實,效果顯著,尤其是“全額保障’方面取得較大成績。二是律師制度完善,中央政治局常委集體聽了關于律師制度工作的匯報,并對此進行了重要批示,這在新中國律師發展史上尚屬第一次。律師工作雖然存在許多爭論,但總體上已經取得了長足的進步。三是社區矯正全面試行。刑八修正案中重要的八個字是“依法實行社區矯正”,這是我國首次將社區矯正正式以立法形式確認,刑八修正案是一次重要的修改,而社區矯正的實行即是其中之一。四是司法鑒定管理體制改革。關于司法鑒定管理體制問題,人大常委會作出決定,統一由司法部管理。同時,全國遴選了 10個國家級重點司法鑒定機構。五是法律援助,將事業單位的法律援助管理機構改為國家機關。六是司法考試改革,考試制度進一步完善。第十個是法制建設取得的重大成績。一是《律師法》的進一步修改,該修改的力度比較大,有些部分與現行刑訴法有沖突,今年刑訴法可能進一步修改以適應新的《律師法》。二是《人民調解法》的確立,其中比較重要的立法,第一項是村、居委員會應當建立人民調解委員會,也就是說這兩個委員會如果不建立人民調解委員會則屬于違法行為。第二項是關于人民調解的法律效力問題,到人民法院進行司法確認后,人民調解書就擁有了與判決書、裁決書一樣的效力。這相當于我們增加了許多基層的法院和法官,可以更快更好地處理人民內部矛盾。當然,目前就差一步,還未將人民調解列為訴訟的前置程序。所謂前置程序,如北歐一些國家學習中國人民調解的經驗,將人民調解列為訴訟的前置程序,也就是說在民事訴訟之前必須經過調解程序,如果沒有進行調解,則法院不予受理該民事訴訟,其具有強制性。而我們目前由于人民調解隊伍尚不足以滿足前置條件,因此暫未實行。第三項是財政保障。這主要感謝人大常委們的英明決定,盡管目前剛剛開始實行,其財政保障的重要性在有些地方效果還未顯現,但再過幾年就應該能體會到這條立法的重要性了。另外,我們還制定部辦規章 22件,地方性法規 20件,地方性規章 6件,司法行政工作基本上達到有法可依,司法行政工作法律體系也基本建成。第十一個是司法協助工作取得顯著成效。對于司法協助工作大家也許比較陌生,這主要是國家對外工作。過去幾個部委都有代表國家的權力,后經中央研究決定,由司法部統一行使司法協助中央機關職能,在 3個 5年計劃中已與 6個國家簽訂了移管協議,每年大致完成 3000多起案件,效果顯著。第十二個是政策保障工作取得重大突破。我們的經費問題、辦案經費以及其他經費都由國家財政支持,尤其是縣級以下基層司法行政工作經費納入縣級財政預算,辦案工作效率顯著提高。第十三個是司法行政隊伍大大加強。在公、檢、法、司、安五大政法系統內,我們的人員配備排行第二,司法行政系統公務員及干警大約 50多萬人。“十一五”期間培訓工作做得也很到位,累積全國培訓了 246萬人次,司法部培訓直接培訓了 1萬 2千人,并涌現出如 “劉玉美”“吳戰?！钡扔⑿廴宋?。第十四個是反腐倡廉工作取得較大成績。第十五個是理論研究、法治新聞、法律出版、法學教育等工作以及港澳臺等公司取得較大進展。“十一五”期間所取得的大致成果就是這么多。

第 2條則是“十一五”期間開展的工作所取得的寶貴經驗,用“6個必須”加以概括。第一個是必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟,堅持中國特色社會主義理論。這就是我們回顧“十一五”期間工作經驗的第一條,堅持社會主義傳統。第二個是必須堅持黨的領導,與中央保持一致。第三個是必須圍繞中心,服務大局,我們是以經濟建設為中心,為經濟、政治、文化發展起輔助作用。我們的主體工作是配合經濟發展,為社會建設服務,立足本職工作,保障社會穩定。第四個是必須始終堅持抓基層,打基礎,狠抓基層建設,沒有基層司法工作機構,工作無法開展。從級別建制上來分析,司法部在部委中還屬正常,省級單位中司法廳機構相對龐大,而縣市一級則比較薄弱,鄉鎮司法所則大多會被機構改革弱化,因此,基礎建設還需要再加把勁。第五個是必須堅持改革創新。陜西省的改革創新做的不錯,法制日報、陜西日報有多次報道,并且連續兩年獲得先進單位。第六個是必須堅持隊伍建設。把隊伍建設、廉政建設做好。以上大致是“十一五”工作期間所獲得的寶貴經驗。

第二個大問題是“十二五”期間司法行政工作的指導思想、原則和發展目標。首先從第 3條,“十二五”期間所面臨的工作形勢開始談起。當前所面臨的形勢總體上還是人民內部矛盾凸顯,刑事犯罪高發,基本上與“十一五”相類似,維護社會穩定安定仍然是我們的主要任務。第 4條是我們的指導思想,主要以馬列毛鄧的理論、三個代表、科學發展觀、三項重點工作等思想為指導,關鍵的落腳點是要在“十二五”期間實現創造和諧、穩定的社會環境,公平正義的法治環境,優質高效的服務環境。這是我們“十二五”期間的工作重點和主要目標,是必須十分重視的。第 5條是堅持的原則,共六條。一是司法行政工作必須堅持黨的領導,司法行政工作主要是由政法委領導,盡管屬于國務院的部位,相對歸政法委領導的多一些,這是當前的體制。二是堅持圍繞中心、服務大局。三是以人為本,執政為民,這是根本問題了。四是立足國情,改革創新。這就是說我們司法行政工作、體制改革等諸多問題要立足本國國情,不能盲目照搬西方模式,需要自己探索,建立適合自己國情的制度。五是抓基層、打基礎,還要把基礎打牢。六是統籌兼顧、整體推進。比如我們目前管理的十六項工作就需要統籌兼顧,整體推進。這 16項工作大體可分為四種類型：第一種類型是強制措施,具有強制性,里面又分為 7類。一是監獄,在押服刑人員 160多萬。二是社區矯正,服刑人員公安和司法兩家管理的共約 50萬,監獄的犯人如果釋放前一年進入社區的話,每年大約 30多萬,如果再把看守所中約 30萬人接過來的話,社區矯正大約將有 100多萬人,任務繁重。刑八修正案重新修訂之后,社區矯正的任務加重,監獄犯人在押期間加長,任務也更繁重。另外,社區矯正是有風險的,進行矯正的人是“老虎”而非正常的百姓,因此,社區矯正的安全風險值得高度重視。三是勞動教養人員。勞教是一種行政強制措施,被強制教養的人喪失自由,目前正在嘗試制定一部《違法行為教育矯治法》,以法律嚴格規范。四是強制戒毒人員,吸毒不是犯罪,不能像對待罪犯一樣進行管理,但也不能放任不管,任其危害社會,因此還是需要整治。但是,吸毒人員不是罪犯,只是具有不良嗜好的公民,用什么方式去管理,需要探索。目前監獄和勞教的制度有些太過類似,勞教和戒毒需要制度與管理創新,這是需要我們去研究的。五是戒毒康復人員,這個就更復雜了。他是自愿來到戒毒所進行戒毒,戒毒機構還要給他發一部分工資和生活費,他可以到外面工作,也可以在這里住或者不在這里住,而我們還要對他們進行管理。為什么國家要對其進行管制呢,因為科學研究表明凡是吸毒之后的人員都很難徹底戒掉,他只要有條件就會復吸,因此,最好的辦法是將其隔離,而隔離的時間大致是 7年可以收到很好的效果。而目前戒毒工作強制管理的時間是 2年,時間不夠。為了能夠更好地幫助其徹底戒掉毒癮,因此,又建立了戒毒康復中心,即 2年強制戒毒之后再到康復中心進行康復,這樣可以較好地收到戒毒效果,同時又不會影響社會治安,因此,康復中心就應運而生了。第六種人是安置幫教的刑釋解教人員。這些人員已經不是罪犯了而成為公民了,但我們仍然要對其進行管理。這種人并非只有中國進行管理,全世界各國大都在對這類人進行管理,因為歷史反復證明,他們還是有一定社會危害性的,美國也不例外,其目的很單純,就是為了防止其再犯罪,同時也為了幫助其更好地適應社會,因此要對其進行管理以求更好地保障社會安全。第七種人是司法協助。我們管的是外國人在中國犯罪的人。這是目前為止司法行政工作采取強制措施的 8種工作對象。但是,僅就目前形勢而言,只有監獄、社區矯正不存在問題,而其他幾種人都存有或多或少的問題,并不能從嚴格意義上對其有一個清晰的界定,這也是需要在座的各位進行深入研究的。第二個類型是 5種法律服務類工作,而這五種人還是有爭論的。一是律師,現在目前有 20萬人,“十二五”計劃是 30萬,小平同志當年講我們中國需要 30萬律師,而我們就是奔著這個目標去的。律師是什么,律師法并沒有說清楚,它的定義只是說律師是依法取得律師執業證書,接受委托或者指定,為當事人提供法律服務的執業人員。從語法角度講,當把定語去掉時,其實律師法只說了“律師是人”幾個字,而并沒有對其具體屬性進行規范。公證也是如此,公證員是人,也沒有對其屬性進行明確規定。律師制度相對容易研究,國家司法考試的舉辦是為了建立法律共同體,讓社會上存在的矛盾糾紛在法律共同體——法律專家如律師、法官、檢察官的共同作用下得到依法解決。比如唱一臺戲,有矛盾對立的雙方,有文官,有武將,各有分工,一臺戲就唱起來了。如果不是這樣,這臺戲就不好演了,這臺戲進行的過程中就要出問題了。在刑事訴訟中,公安、法院、檢察院代表國家權力,而律師為犯罪嫌疑人、被告等提供辯護,其職責《律師法》講的很清楚,就是根照事實和法律,提出犯罪嫌疑人、被告人無罪、輕罪或者減輕、免除其刑事責任的材料和意見,維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益,訴訟地位完全不同。在行政訴訟中也是起相同性質的作用,律師代表行政相對人的利益,與行政機關對簿公堂。當然,在現實操作中也有政府律師、公司律師,但這并不是制度設計的主體。就是在這種制度下,我們研究怎么管理律師,如何更好地規范私權利代表——律師,這是目前我們司法行政研究需要重點加強的課題。二是公證制度。公證是一種預防制度,大陸法系國家對公證研究的比較多,它主要的職能是盡早地規避可能發生的矛盾,因此大陸法系國家的公證制度相對發達,而律師制度并不發達。英美法系國家的律師制度比較發達,公證制度并不發達,因為他們更多追求事后救濟。在我國,公證目前還沒有明確的定性,物權法還沒有寫入法定必須公證。這次我們去歐洲考察不動產登記制度,準備給公證再增添一部分業務,比如,房屋產權公證必須登記制度,公司重大決策公證必須登記制度等,這些行為未經登記公證不具有法律效力。這是有待于我們進一步考察研究的。三是基層法律服務工作者,這就是剛才我們說的為 8億農民服務的基層法律人員。這個問題也比較麻煩,因為行政許可法中將法律許可的職能給去掉了,也就是說司法部無權為基層法律服務工作者授權從事法律服務工作,但這又是現實社會發展的需要?；鶎庸ぷ髡咭虼嗽絹碓轿s,從 12萬人萎縮到近 7萬多人,每年還在繼續。這是我們需要考慮的問題。四是司法鑒定制度,這是我們所要管的工作,規模越來越大,也是十六大體制改革的重要內容,但屬不屬于法律服務有爭論。五是法律援助,法律援助屬于什么?開始我們把它劃在法律服務中去,但也有認為不屬于法律服務而是法律救濟制度,這就需要大家進一步討論。以上是 5項法律服務工作。第三類型則是法制宣傳。這里有兩類工作,一是普法工作,二是依法治理。普法工作我們搞了5個五年普法規劃,“六五”普法的規劃正在進行,人大正式制定之后就開始投入工作。普法工作中央也比較重視,也是我們司法部可以號令三軍的事情,唯獨這兩件事省級干部兼任普法領導小組組長、依法治理領導小組組長,可以調動各個系統的資源,這是因為國家普法辦在司法部,而其他的工作只能在系統內進行。所以,這兩項工作非常重要,也開展的越來越好。第四類是國家司法考試工作及人民調解工作。國家司法考試已經開展了 10年,中央也比較重視,我們也準備好好總結經驗。這項工作直接關系到法律從業者的入門工作,影響到公、檢、法、司各部門,同時也影響到法學教育,這是一項面向社會的管理工作,號稱 “天下第一考”,難度不低,當然最近通過率有所上升。當然,這就存在一個問題,即通過率到底應該是多少?？剂嗽S多年,但是還沒有解決檢、法兩家從業人員的問題。我去年受中央政法委的調遣,帶隊到河北天津督查司法體制和工作機制改革工作,到一個基層檢察院去調研,這個檢察院 160人,只有 60人是具有檢察官資格的,100人是沒有檢察官資格的,而這60人中有 20人是根據有關政策離崗不離職的,其實基本不工作,還有 20人兼著各級行政職務,很多不在一線,真正在一線專職從事檢察工作的只有 20人。那么,司法考試即便百分之百通過的話,因為法院、檢察院沒有編制也解決不了檢、法兩家的工作人員問題。所以,編制問題也好,中央特殊招生定向培養也好、轉業軍人安置也好,都不是司法考試制度可以解決的,這就需要我們仔細進行研究司法考試與檢察及法院的相互關系問題,指導司法考試沿著正確的道路前進。人民調解工作,它是一個社會管理工作,不單單屬于司法行政工作,它屬于解決社會糾紛的方式。解決糾紛有幾種方式：和解、調解、國家強力機關的裁決或審判。所以我們要統籌兼顧,推進工作,不統籌兼顧工作很難開展。如監獄、勞教、社區矯正、安置幫教等工作是一個系統,包括戒毒等工作,監獄關的人多了,社區矯正就少了,監獄、勞教、戒毒工作做好了,安置幫教工作相對就減輕了,如果前三項都做不好,那么,安置幫教的任務就很繁重了,此消彼長。而這幾項工作司法部外的人很難搞懂,里面的問題很細也很復雜,因此,希望同志們用心鉆研,多開發各種解決問題的方式。

第 6條是發展目標,即“十二五”期間司法行政工作該如何發展,大致有六個目標,第一是司法行政職能要進一步強化,上一個新臺階。第二個是監獄、勞教、戒毒、人民調解、社區矯正、安置幫教要上一個新臺階。第三個是法制宣傳教育和依法治理要上一個新臺階,推進法治國家建設。第四個是法律服務、法律援助等工作要上一個新臺階。第五個是體制改革、機制改革要上一個新臺階。第六個是隊伍建設要上新臺階,干部隊伍的素質和水平要提高。

接下來的問題就比較系統和細致,我將選擇一些問題重點講解,一些問題一般講解。首先從法律服務開始講起,按順序就到第 7條為經濟方式、發展方式轉變提供法律服務,這要求我們剛才講的幾個部門如律師、公證、法律援助等機構提供法律服務,如社會法律服務、企業法律顧問、政府法律顧問以及為對外開放、農村改革等工作提供法律支持。第8條是為加強和創新社會管理提供法律服務,這主要是講律師如何代理,公證制度如何發揮證明、監督和預防的作用,人民調解、司法調解和行政調解這三大調解如何有效地聯動起來,以人民調解為基礎解決矛盾糾紛。第 9條是為保障及改善民生提供法律服務。為就業、入學、就醫、社會保障、農民工、老弱病殘、基層群眾、社區鄉村等如何更好地提供法律服務?，F在基層法律服務工作開展得場面很熱烈,某些地區律師包戶下到鄉鎮農村,宣傳效果非常的好,實際服務情況還有待進一步調研?，F在目前的情況是北京擁有律師 2萬 2千人,占全國十分之一,京津滬加廣東占全國律師三分之一左右,律師基本上都在較大的城市。而目前大約有 200多個縣,基本沒有律師,那么,鄉村法律服務工作到底如何開展是擺在我們面前的一個需要解決的難題。所以,法律服務是一個很大、很難的問題,而開展工作的隊伍又不如公務員或事業單位編制好管理,因此需要各位開動腦筋,好好研究研究。

第四個問題是加強監獄管理工作,提高改造質量,保持監獄穩定。第 10條是罪犯教育改造。監獄的主要作用就是改造罪犯。監獄有兩個職能：第一是監管職能,即限制罪犯的自由,第二是改造罪犯。監獄的職能很簡單,一是將罪犯及時收監,保證人民群眾遠離罪犯騷擾,保障經濟社會發展,二是用多種方式改造罪犯,使其認識到自身的錯誤,重新做人,不再犯罪。現在我們的監獄工作開展得還是不錯的,當然也不是沒有問題。具體的工作開展中也有些以經濟利益為中心的,當然這與我們的體制有關,因此,監獄體制改革十六字方針中的“全額保障”是最重要的,有必要對其進一步加強認識,才能保證監獄改造功能的實現。第 11條即是監獄維穩工作,監獄必須穩定才能保證功能實現,才能保證社會安定。第 12條是規范監獄刑罰執行。第 13條是監獄的規范化管理問題,專業化、規范化、標準化、信息化,罪犯的學習、生活、勞動統統應該規范。第 14條是監獄基礎設施進一步加強。

第五個大問題是勞教戒毒等問題。第 15條是不斷提高教育挽救質量,要求要像老師對待學生、父母對待子女、醫生對待病人一樣,這是勞教應該保持的基本態度,也是勞教的光榮傳統,也是勞教區別于監獄的本質所在。這樣就區別開了罪犯和勞教人員,否則很難開展工作。但現實工作中監獄、勞教的管理模式很相像,這有悖于勞教人員的特殊身份,因此值得大家好好研究。第 16條是保障勞教戒毒場所安全穩定,安全穩定和自由度是一對矛盾,希望大家對此也多留意。第 17條是大力加強戒毒管理工作,強制隔離戒毒要創造一個全新的管理模式,絕對不能與勞教模式等同。如果不能創造出一個全新的模式,那將會出現勞教像監獄、戒毒像勞教,最后戒毒等同勞教等同監獄,這是很不應該的。

第六個大問題是法制宣傳問題。第 18條是要深入開展法制宣傳教育。重點是憲法的宣傳教育,因為憲法是根本大法,規定了公民的基本權利,憲法權利得到保障,法治國家基本成型。因此,憲法的教育極其重要,依法治國、依憲治國、依法治官、依憲治官,這才能有效地推行法治。第 19條是法制宣傳地位的問題,還是要繼續深入開展。第 20條是依法治理。依法治理的難度比較大。鄉村依法治理、城市依法治理等,各地也在配合開展依法治理,司法部在具體管理這項工作。但是,在管理過程中措施不多、手段不硬、權力不大,有時還略微有些越權。這里我們要好好進行研究,在鞏固原有權力的基礎上,推進我們依法治理工作。第 21條是法治文化建設問題。法治文化建設是一個長期的工作,將來要在全社會形成尊重法律、崇尚法律、維護法律的一個氛圍和習慣,不是短期可以達到的,這是我們責無旁貸的工作。

第七個問題也是第 22條是人民調解問題。第一個是村(居)應當建立人民調解委員會,這等于建立數百萬個小法庭,行業性、專業性人民調解委員會的建設法律規定參照村(居)人民調解組織來建,這是我們工作的一個重點。其次,如何推動協議效力更加嚴格按照法律來辦,第三是經費保障如何切實落實?；鶎铀痉ㄐ姓ぷ鞯拈_展方式和方法需要認真研究。

第八個問題是社區矯正和安置幫教工作。第 23條是社區矯正工作。社區矯正法正在立法,大體上同志們提的問題基本都能得到解決。首先是司法行政負責這項工作,第二由三種隊伍來管,執法隊伍本質上是警察,具體以什么名稱尚待研究,社會志愿者和司法所的管理者構成另兩類隊伍。當然,社區矯正的規模越來越大,地位可能僅次于監獄,前景光明,任務復雜。上百萬的罪犯放到社區里對我們的隊伍還是有相當挑戰的,具體采用什么樣的方式更好地教育,有待于大家的研究。比如給每個矯正人員佩戴電子定位的儀器,依靠電子圍墻將罪犯合理的掌控在有效區域內。周永康同志就曾提出：要加強社區矯正工作的信息化建設,本次立法中就明確寫明有必要的就可以佩戴電子監控設備。監獄是依靠土圍墻關押犯人,那社區矯正就可以依靠電子圍墻監控犯人,美國就是這樣管理犯人,我們為什么不可以呢?第 24條是安置幫教工作。安置幫教中心的建立、中途之家的實行等具體工作的開展,它與社區矯正是相輔相成、此消彼長的。

第九個問題是大力加強律師、公證和法律援助的工作,不斷提高律師、公證和法律援助工作的水平。第 25條是要大力加強律師工作,其中一是律師權利保障問題,二是業務范圍問題。目標是 2015年律師人數要達到 30萬,其次是政治上要信任律師,在將來人大代表、政協委員、法官、檢察官和黨政領導干部選拔過程中要積極推薦律師,讓律師走向政治舞臺,這是我們一項很重要的問題,這就需要我們用心研究,構建合理的制度確保“十二五”規劃對律師的這些設想的實現。第 26條是公證工作,其一是必須公證問題,第二個是如何管理,體制問題,第三個問題是規模問題,它要發展到 1.6萬人 (現有 1.2萬人),大約 5年內每年增加 4千人。第 27條是基層法律服務問題,一是政策問題,二是發展問題,將來要形成基層法律服務隊伍、律師、法律援助隊伍三足鼎立的局面。而這其中法律援助是無償的,律師是正常收費的,基層法律服務則是低收費的,因此這就要求我們研究構建合理的制度進而規范和管理這三種隊伍,這就涉及到國家如何制定財政政策和收費制度、社會管理如何開展,需要好好地斟酌一番。第 28條是法律援助。“十二五”規劃中重點是規范化建設,標準建設,中西部法律援助建設,基層工作站建設,再就是管理機構納入政府工作序列。

第十項工作就是司法考試和法學教育問題。第 29條是國家司法考試。包含兩個問題,一個是實施問題,再一個是如何配合國家法學教育的問題。第 30條是法學教育問題,其中包括管理法學碩士研究生發展方向的問題,再一個是指導政法管理院校發展方向的問題。

第十一項工作是基層司法行政工作。第 31條是縣市司法局的用房建設。第 32條是司法所建設,打牢基層工作基礎,為進一步開展司法行政工作做好準備。

第十二項工作是司法行政信息化問題。第 33條是監獄管理工作信息化,要建成數字監獄。第 34條是司法行政系統要建成信息化,要連成網將各項工作貫穿起來形成信息平臺。

第十三項工作就是司法體制改革、工作機制改革問題。改革是無止境的,第 35條是堅持改革方向。第 36條是完成六個制度,見前述。第 37條是深化監獄體制改革。第 38條是健全社區矯正制度,社區矯正制度有一個立法問題,監獄制度有一個《監獄法》的修改問題。第 39條是完善法律援助制度,其中包括落實政府責任、完善管理體制、加強標準建設、不斷擴大援助建設。第 40條是完善國家司法考試制度,解決西部問題,解決職業人員短缺的問題,特別是少數民族從業人員問題,及建立司法考試基地的問題。第 41條是司法鑒定體制問題,現在該工作由司法部主管,但公、檢兩部門尚有自己的一小攤“自留地”,具體怎么解決這個問題還有待于同志們的努力研究。

第十四項就是司法行政法制建設問題。第 42條是建立法制體系,如社區矯正立法要抓緊進行,特許律師職業考核條例要抓緊進行,監獄法、仲裁法修訂工作,律師法、公證法、人民調解法的配套建設問題,還有加強法治政府建設問題等都是法制建設工作中需要注意的問題。這幾個法律都存在不同程度的修訂和適應現實的問題,希望大家好好研究。法制建設很重要,這里面大有可為,大有作為,希望大家為司法行政工作的大力開展做出自己的貢獻。

第十五項大工作也即第 43條是司法協助和外事工作。司法協助工作近年來成效顯著,主要由司法部來開展,其中有些案件還要交由公、檢、法等其他相關部門去執行。司法協助法也正在立法籌備中,聯合國打擊犯罪,引渡等問題也由司法部負責,研究的空間很大。

第十六項大問題是提高裝備水平。第 44條是提高司法行政經費保障。第 45條是加強基層的業務裝備水平,特別是縣級的具體標準也已經出臺,具體就看細節的落實問題了。

第十七項大問題是宣傳問題、出版問題、理論研究問題,這與在座的各位有密切聯系。第 46條是加強宣傳、出版、理論研究水平。怎么樣提高理論研究水平,這就需要在座的諸位深入基層,通過大量的實地調研和翔實的數據來證明這一切,得出的理論成果就可以發表在我們《中國司法》雜志上,以期各地方互動互相交流,做好我們的研究工作并能將研究成果轉化成現實解決問題的方式和手段。比如戒毒模式的研究,就可以到戒毒所開展試點,基層司法所的建設具體如何開展,都可以在現實中實踐再推廣。比如廣東順德模式,政法委將司法局合并掉,這就有些問題,有待我們進一步研究,我是親自到順德實地調研之后得出的結論。

第十八項就是司法行政隊伍建設的問題。第 47條是司法行政隊伍的思想建設,第 48條是司法行政隊伍的業務素質建設。第 49條是執法規范化建設。第 50條是領導班子建設。第 51條是隊伍管理體制建設問題。第 52條是黨的建設問題。

第十九項是黨風廉政建設。第 53條是懲罰體制問題。第 54條是反腐倡廉教育問題。第 55條是黨風廉政責任制建設問題。第 56條是加大查處力度。

第二十項的問題講的是項目問題。第 57條是監獄項目問題,需要新建幾十所新監獄,改建幾百所并建立若干高規格的監區。隨著重刑犯刑期的延長,犯人的管理越來越有難度,需要我們研究罪犯心理學、關押學,更好地執行監獄任務,這有待于各位的刻苦鉆研。第 58條是罪犯勞動改造項目。第 59條是監獄信息化問題。第 60條是要把燕城監獄建的更好。第61條是勞教場所建設,國家投資改建擴建 100多所勞教所,消除勞教隱患。第 62條是強制隔離戒毒場所的建設,全國大概改擴建 160個強戒所,新建 40個,改擴建20個,未來強制戒毒可能要超過勞教。第 63條是戒毒康復中心的建設,大致要建設 37個戒毒康復中心。第 64條是勞教戒毒信息化問題。第 65條是司法行政信息化問題,整個司法行政系統,不含監獄、勞教建立完整的信息系統。第 66條是司法業務用房建設問題,從地、市、縣、鎮各級用房的問題。第 67條是東部司法行政業務用房,基本上都是單位自建,需要部里統一指導安排。第 68條是社區矯正基地建設,要求每一個縣建立一個社區矯正管理服務中心,為每一個社區矯正人員統一開展法制教育、心理輔導等。第 69條是安置幫教基地建設,要求在全國每個省會城市或藏區重點城市建立 40個一定規模的過渡性安置中心,解決刑釋解教人員重點幫助對象出監之后的生存問題,讓他們順利回歸社會。第 70條是司法鑒定基地建設,要建立各種數據庫,如司法鑒定專家庫、樣本庫、標本庫、DNA數據庫等。第 71條是法律援助專線建設。第 72條是中西部法律援助便民窗口建設,大致要建立 2000多個窗口。第 73條是建立法律援助工作站,全國要建 6萬多個法律援助工作站,需要大力投資。第 74條是國家司法考試基地建設,要在北京建立一個安全、有效、現代化的司法考試基地。第 75條國家司法交流中心建設。第 76條是司法行政學院、中央司法警官學院等需要進一步建設。

以上是司法行政“十二五”的大致規劃和方向,與正式的定稿基本不會有太大的差別。我們作為通訊員要把握政策的大方向,如同紅色娘子軍里的常青指路一樣,要知道山后是紅區還是白區,如果路的方向指錯了,則必然全軍覆沒。當然,對于我們諸位司法行政領域的專業研究人士而言,不僅僅要能指對路,還要落實到具體細節,比如山怎么翻,河怎么過,前面的敵人怎么對付等等都需要通訊員同志好好地下一番苦功夫。在以上的方案中細細地思索,進而認真研究本地的問題,認真調查研究,用大量的數據來證明自己的理論成果。有條件的同志可以進行高深的理論研究,但這個研究不好開展,建議還是把自己的“一畝三分地”管明白,那對于我們司法行政工作的幫助就不小了。將自己培養成專、精、通的專業人才,成為各項工作的專家,咱們在座的近100位同志每人解決一個問題就是近 100個問題,每個人解決兩個問題就是將近 200多問題,每人解決 10個問題就是上千的問題,那就不得了了。希望大家共同努力,共同奮斗,我們《中國司法》為大家提供了很好的平臺,研究室也為諸位提供研究平臺,法律出版社為大家提供更厚實的出版平臺,希望大家多多努力。

感謝各位同志的支持,謝謝大家。

(見習編輯 遲 洋)