新農村建設的路徑選擇與對策*
——以農民權利為中心的制度創新和法律保障為視角

管偉

(山東政法學院法學院，山東濟南250014)

建國以來，特別是自改革開放以來，中國的農村一直處于不斷的變革之中。但由于歷史所形成的原因，城市優先發展的戰略使農村和農民的平等權長期得不到有效的重視，使當前中國已有的農村變革，始終欠缺圍繞提高農民權利話語的改革，從而在長期的發展中演變成一系列阻礙農村發展的制度性障礙，而農民權利的缺失則進一步強化了制約農村發展的種種的制度性因素。因此，新農村的建設決非是僅僅在于增加財政投入和從農村內部挖潛，而是首先應從國家權力與農民權利的關系界分入手，并通過自上而下的制度創新和法律保障，使這種關系達到和諧、平衡、互動的理想狀態，從而使農村及農民逐漸形成自我創生和自我發展的良性之路。

筆者認為，要實現黨和國家所提出的新農村建設的目標，就必須在黨中央城鄉統籌的理念指引下，以切實尊重農民平等權保障的憲法精神為核心，要圍繞著提高、尊重農民權利中心而展開相應的制度創新。唯有如此，我們才有可能在農村建設真正的小康社會，農村才能成為真正意義上的新農村。

一、放權農民:營造實現農民與國家之間對稱性互動的良性機制

自新中國成立后，由于新中國所面臨的國際環境，使共和國的領導者們提出了優先發展城市的工業化戰略。因此，為了實現從農業提取積累用于工業建設，實現對鄉村社會的資源控制，國家權力通過一次次規劃的社會運動而滲透到鄉村社會的底層，至此，農村社會的建設和農民生產及生活的安排，完全依賴于自上而上的命令或指令而無任何的自主權。在國家控制和農民服從的前提下，形成了農民與國家之間不對稱的互動局面。即使是進入二十一世紀我國提出建設社會主義新農村的發展戰略以來，農民與國家之間不對稱的互動局面也并未出現實質性的改觀。

于建嶸曾經提到，新農村建設的“解決方案將農民這個社會主體排除在外，沒有看到農民自己的力量，沒有將農民放在農村社會發展的主體地位，事實上，討論農村問題，如果離開農民這個視野，是不可能得出真正意義的結論的。”［1］當然，國家決策者事實上也認識到了新農村建設過程中重視農民自主地位的重要性。2005年12月31日中共中央國務院發布的《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中的第28條明確規定:切實維護農民的民主權利。健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，進一步完善村務公開和民主議事制度，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權、監督權等等。因此，關注農民各項民主權利，關注農民在新農村建設中的主體地位，為他們充分表述自己意愿提供必要的平等性的制度化渠道，是當前新農村建設的關鍵所在。

(一)人民代表大會制度的創新:為農民提供平等的利益博弈的制度平臺

作為體現人民民主制度的人民代表大會制度，從其內在機理而言，也是最能體現人民當家主，最能讓作為弱勢群體的農民與政府溝通、進行利益表達的途徑。因為要使分散的農民群體的利益訴求有效地向上傳輸并產生實質性影響，離不開能有效整合弱勢群體的分散的多元化的利益訴求的“利益代表”。因此，在新農村建設過程中應緊緊圍繞著發展與完善人民代表大會制度而進行，使人民代表大會制度能夠成為農民平等的利益表達制度平臺，使他們的需求和價值期待平等地進入到政府的視野。

在十一屆全國人大三次會議通過的《選舉法》修正案對于人民代表大會制度的完善起到了積極的促進作用，特別是確立了“城鄉按相同人口比例選舉人大代表”的選舉原則在一定意義上對于實現農民的平等選舉權意義重大，從而保障他們在事關社會資源及利益分配的公共政策之制定及實施過程中，擁有與農民群體數量相適應的農民代表參與利益博弈，同時，在選舉程序等方面也作出了重要的修改。無疑，《選舉法》的修改為營造農民與政府對稱性互動的良性機制邁出了堅實的一步。但是，要真正使人民代表大會制度成為農民與國家之間對稱的良性互動機制的重要平臺，《選舉法》仍存在著改革的巨大空間，特別是實現人大代表從身份代表到利益代表的轉換方面，我們仍需要進行與時俱進的制度改革與創新。

長時間以來，人大代表常常被視為地位和榮譽的象征。事實上，我們在人大代表的選舉及職權履行方式的制度建設方面，也是在不斷強化著人們視人大代表為身份代表的印象，而無形中則弱化了人大代表的利益代表性，虛置了人大代表的代議職能。因此，新形勢下的人大代表制度發展與完善的根本就是通過制度上創新，實現人大代表從身份代表到利益代表的轉換，使人大代表特別是基層的人大代表更應成為選民利益的直接代言人，對選民負責，承擔起為選民直接利益爭取的責任。

因此，我們希望在下一步應以強化人大代表的利益代表性為核心的改革，強化人大代表的選民真實代言人的角色，特別是“在基層，就是在鄉、縣兩級和城市區一級、不設區的市一級”，由于人大代表由選民直接選舉產生，因此，要逐步改革基層人大代表在侯選人的遴選上過分強調形式上各行各業代表性而非選民所希望的選民直接利益或行業利益的代表性的問題。事實上，在現代社會，參政、議政主要是要能真正代表某一行業或某一區域內成員利益，至于其是否來源于這個行業并非是一個非常重要的問題。因此，基層人大代表制度的選舉，特別侯選人的遴選首先要體現公開和競爭性，侯選人的提名要基于侯選人的能力、素質以及是否具有真心為選民服務的意愿。在選舉階段要引入不同候選人公開辯論和競爭承諾的程序，只有那些有參政、議政的能力并且能代表所在選區群體利益的人，才能被所在選區的選民所認可，也才有可能成為真正的選民的利益代表、選民所信賴的利益訴求和表達的對象。

(二)完善信訪制度，切實成為我們黨和政府與農民聯系的橋梁和紐帶

作為黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶，信訪制度在我國發揮了“不可或缺、不能代替、不容忽視”的作用。在新的歷史條件下，要彰顯和加強作為我們黨和政府與農民聯系的橋梁和紐帶的作用，唯有完善和創新，明確信訪制度自身的定位，特別是彰顯其民眾利益表達渠道的功能，并通過法治的手段予以規范。

1．規范信訪的職權界限，明確信訪自身的定位。我們必須通過制度化的形式明確信訪制度作為利益表達和利益救濟的政治制度與訴訟救濟渠道司法制度的區別。信訪實踐中所呈現出的混亂與無序，因此如何將大量的涉法特別是涉刑的信訪事項排除于信訪受理范圍之外，還權法院，使相關事項的解決回歸至訴訟的途徑，維護司法裁判的權威，是我們下一步必須改革的重點。

2．疏通信訪的通道，惟有切實暢通信訪的渠道，并善待信訪群眾應當是各級政府尤其是基層政府官員提升社會秩序的的明智之舉，因此，規范信訪制度不僅強調上訪公民要自覺遵守有關上訪的法規規章，更要通過立法明確為上訪者提供有效的法律幫助和法律支持是各級政府尤其是基層政府的法定義務。

3．信訪運行機制的規范化、程序化。“依法信訪”不僅僅在于使信訪的公民要自覺遵守有關信訪的法規規章，更重要的是信訪的運行要納入法治化的軌道。不但受理、處理及解決事項的回復，均應依法建立制度化的、強制性的體系。同時，對于信訪事項的解決，還應進一步的引入回避制度、評議制度和聽證制度，構建對重大疑難信訪事項必須組織評議和聽證等，通過制度創新使傳統的信訪制度煥發出新的生機活力。

二、限權:基層政府實現由指令型政府到服務型政府的轉變

長期以來，我國在農村社會的管理體制上“存有兩種相對獨立的權力:鄉(鎮)政府的行政管理權和村民自治權，它們構成了在中國共產黨領導下的農村社會‘鄉政村治’的總格局”。［3］在計劃經濟時代，在行政主導的國家發展戰略下，鄉鎮人民政府所承擔的全能式指令型政府的角色，對農村社會發展與穩定發揮了重要作用。但是在我國整體上正處于“以工補農”的重大歷史轉折時期，處在建設社會主義新農村的第一線的鄉鎮基層人民政府的行為規則也應及時調整，以適應農村社會形勢的發生的巨大變化。但是，根據現行的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定來看，鄉鎮政府不但仍定位是一級職能完整的政府，且也始終未能明確地厘清與農民自治權的相互關系及其界限，致使實踐中許多鄉鎮基層政府的職能出現了明顯的錯位和越位，在新農村建設過程中不但不能充分發揮其應有作用，有時甚至造成諸多負面影響。因此，通過制度建設，明確鄉鎮政府職能定位以及與農民自治權的界限，以轉變政府職能為重點，逐步推進鄉鎮機構改革，構建符合“管理民主”要求的鄉村治理結構模式，是社會主義新農村建設的重要目標和任務。

(一)限制國家行政權力，明確自治組織的自治權與國家行政權的界限

村民自治是使村民能夠有效參與村內事務的決策、管理、監督過程，并以此維護其合法權益的有效手段，由村民直接選舉的村民委員會，從性質上講是基層群眾性自治組織，不屬于國家政權體系的范疇，其所擁有的權力是一種與國家行政管理權完全不同的自我管理的權利。但在具體的自治實踐中。作為村民直接選舉的村民委員卻實際淪為執行基層鄉鎮政府權力并受政府行政權力的直接領導的角色，表現出明顯的功能異化和角色錯位。事實上也造成了作為農民自治性組織的村委會儼然成為只是對基層鄉鎮政府負責的下級機構，卻難以實現對于直接選舉其產生的農民負責。村委會與基層政府的密切關系，以及村委會自身角色定位的不明，也使得法律所賦予農民的自治權利成為形式。

因此，我們必須通過立法明確國家行政權與村民自治權的界限，厘清村民自治權與基層政府行政管理權之間的關系。“某些權利必須通過國家強制力保障實現，而某些權利則可以通過社會契約的方式由社會自治。村民自治權并不能完全替代行政權管制鄉村社會，行政權也不能侵蝕村民自治權。”［4］但是，村民委員會組織法實施后，村民委員會作為基層群眾直選產生的自治組織，盡管與國家政權不再是隸屬關系《但村民自治權的調整范圍非常廣泛，幾乎囊括了一般地方政府行政管理的所有領域，而且目前鄉村民主制度尚不健全、民主政治生活尚不活躍，國家權力包括地方基層的行政權力完全退出鄉村社會既不可能也不現實。但我們同時必須強調，基層鄉鎮政府在以行政權力界入過程中，也有必要引入協商民主制度，以與村民委員會進行協商、廣泛征求村民意見為前提而非是簡單的行政命令的方式。

(二)培育并放權于農村民間自治組織，實現鄉鎮政府從“控制”到“支持”鄉村的角色轉型

隨著我國社會主義市場體制改革的深入進行，作為市場經濟主體的農民平等進入市場參與競爭、發展成為下一步農村社會發展的必然趨勢。但由于單個農民的力量是有限的，且各種社會資源的占有量嚴重不足，只有農民組織起來才能節約生產成本、銷售成本和消費成本并獲得更好的經營效率，以應對市場的殘酷競爭。更為重要的是，作為個體農民與外界發生聯系的組織中介，農村民間組織的充分的發展，不但可以使農民在市場的競爭中更有利加強利益博弈和利益保障的能力，而且更是個體農民與政府進行合作、向政府表達訴求的組織橋梁。

但是，自新中國成立以來，特別是改革開放以后，農村民間組織的發展卻始終存在著諸多的障礙性因素，一是存在諸多農村民間組織發展的制度和政策性限制，二是普遍存在的小農意識使農民對于團結互助、合作共贏的現代農村民間組織的重要性缺乏共鳴，從而也限制了農村民間組織的發展壯大。事實上，中國當前社會的各個階層，幾乎都有自己的全國性的以及地方性的正規組織，而作為中國第一大階層的農民階層，卻基本上沒有全國性以及全省性的正規化組織。因此，構建符合“管理民主”要求的鄉村治理結構模式，就首先要求地方各級人民政府必須樹立起鼓勵、支持農民民間組織發展壯大的現代農村治理理念，并通過有效的宣傳教育，改變農民觀念，實現農民的組織化生存方式的轉變。

實現農村民間組織的主體能動地位，發揮其積極功用，關鍵在于政府對于農村民間組織的充分信任，并在一定程度上向民間組織開放生存空間。因此，對于各級人民政府而言，要充分認識到農村民間組織的存在及其社會功能的發揮與政府對農村進行治理的目標的一致性。政府是服務者，農村民間組織也是服務者，農民是二者共同的服務對象，二者的共同目標是改善和服務民生。民間組織與政府的關系是合作伙伴，而不是敵對的互相抑制的關系。［5］正如美國學者朱莉．費希爾所言:“政府和NGO的聯合努力要比單獨一方的努力更為有效。”［6］(P128)因此，“管理民主”式的鄉村治理結構模式，就必須改變傳統的國家權力特別是基層人民政府的行政權力對于農村各領域的絕對控制的局面，著重培育并逐步放權于農村民間自治組織，讓農村利益主體組織化和民間化。同時，充分利用農村民間組織與政府組織兩方面資源優勢，加強雙方合作，對新農村建設、村民自治權的實現和農村“民生”的改善意義重大。

當然，需要強調的是，在當前中國農村，囿于資金、人才、智識、習慣等因素的限制，農村民間組織總體上自我服務、自我管理、自我發展的水平還比較低，正處于發育成長的初期階段。因此農村民間組織的發展壯大，離不開政府的引導和政策上的扶持。但前提是必須尊重農村民間組織作為獨立法人主體的平等地位，應該在依法引導而不是行政干預，政策扶持而不是代替包辦，平等協商而不是行政指令的基礎上建立政府與民間組織的指導、協作關系。［7］

(三)轉變職能，從指令型政府到公共服務型政府的轉變

“鄉村社會的發展離不開政府的作用，而新農村建設的過程也正是一個政府學會怎樣運用新的理念和方式治理農村的過程，政府應本著‘有所為有所不為’的原則，力避過度的行政干預手段的介入，將其職能的落腳點專注于公共服務”。［8］因此，在新農村建設中，各級人民政府一方面要充分尊重農民在新農村建設中的自主地位，同時也必須確立新的執政理念，轉變鄉鎮政府職能以改善治理方式，盡可能減少對鄉村社會的行政管理和控制，樹立公共服務型政府角色。首先，基層政府的行政權力逐步退出對農村各領域的控制，放權于農村民間自治組織，并不意味著國家權力對于農村的發展完全放任，而主要是指對損害最廣大農民群眾根本利益的一切特權以及旨在對于農村政治、經濟行為直接而具體控制的行政干預，都必須作出有計劃主動退出的制度安排，給民間組織發展以空間。但由于當前中國農村民間組織總體上自我服務、自我管理、自我發展的水平還比較低，正處于發育成長的初期階段，因此農村民間組織的發展壯大，離不開政府的引導和政策上的扶持。因此，在現階段，國家對于鄉村社會管理經濟和政治的方式首先從直接管理和控制農村社會到創造條件積極扶持農村民間組織自治權的行使，并對組織運行進行規范、監督和引導。其次，要切實做好職能轉變和精官簡政的工作。國家權力在減少對農村社會的行政管理和控制的同時，對于農村社會整體規劃、協調關系、調控資源等基本任務卻不能因此而減弱，必須同時強化鄉鎮基層人民政府的社會性公共服務職能和經濟性公共服務職能，加強對農村公共服務的力度。同時，與職能轉變相適應的是，要減少鄉鎮基層人民政府的行政層級，合理設置機構和領導職數，精官簡政。中央明確規定，五年內鄉鎮機構編制和財政供養人數只減不增，這是機構改革必須堅守的“底線”。

三、保障農民權利:構建保障農民權利平等享有的制度體系

“農民可以是現狀的堅固堡壘，也可以是革命的突擊部隊。農民究竟扮演哪種角色，全看政府是否能滿足其經濟和物質需要而定……總之，現代化中國家的政治安定，部分是視其進行農村改革的能力如何”。［9］P380－381顯然，新農村建設的成敗與否的關鍵是我們的改革能否真正認識到現階段“三農”問題存在的根源所在并進行有針對性地改革。毋庸置疑，長期以來為實現城市優先發展戰略而忽視甚至犧牲農民所應具有的平等權利，從而導致農民與市民因社會資源及利益分配不平等而形成貧富分化的巨大差距上。“中國最重要的公民權利，當是鄉民的權利，中國最重要的人權，當是農民的人權。所以，研究中國公民的權利發展，若要從中國的實際出發，就該特別關注鄉民的權利，這個關注點既有別于西方人權的關注點，也有別于當前國際人權的關注點。”［10］P616忽視對于農民平等權利的保障，只在經濟上的減負、經濟利益的補償只能在表面上緩解農民的貧困，并不能從根本上解決引發農民問題的深層矛盾。因此，強調在新農村建設過程中的任何制度創新或變革，都必須圍繞著與實現農民應有的生存狀態和社會地位緊密勾連在一起，一方面要保障農民作為建設主體和受益主體的公平性，同時也必須保障農民作為建設主體必有的發展機會的公平性。

(一)逐步完善以農民平等權實現的憲政框架

理論上講，憲政視野下的公民本身就是以平等作為其基本價值尺度的文明產物，對公民決不應作任何制度性的分類與相應非正義的差別對待。我國《憲法》總綱第二條規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，第二章第33條規定，“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。“國家尊重和保障人權。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務”。但是我國現實中，以戶籍制度為核心的城鄉二元體制的存在，使得憲法上平等的公民卻人為的被分為市民與農民兩類，這種基于社會資源不平等分配而進行的社會群體的劃分，①使農民在國家制度層面上一開始就與非農業人口的市民處于一種不平等的地位，二者在政治、經濟、文化教育、社會生活等方面存在著巨大的差距。但是，反思我國當前憲政體制下農民平等權利享有的現狀，我們卻發現，建國后我國為了實現城市優先發展戰略而采取的戶籍制度之所以在形式上不存在所謂的違憲性問題，恰恰在于我們的現行憲法，未能明確授予我國公民的自由遷徙權，或可言之，正是因為憲法對于公民特別是對于農民自由遷徙權利規定的缺失，使歷史形成的城鄉二元化的社會結構的相關制度有了合憲法性的基礎，從而也使一些城市既得利益者采取的種種針對農民的歧視性政策有了無違憲法之虞。“戶籍制度改革首先是一種觀念上的變革，與戶籍制度改革密切相關的乃是遷徙自由問題，遷徙自由其實是關涉‘國家尊重和保障人權’的重大法律問題”。“戶籍改革是一種具有制度創新意義的制度變遷，其對經濟、社會等諸多方面的深遠影響不容低估”。公民的遷徙權亦稱遷徙自由，從嚴格的法律意義上講，是指在法律允許的范圍內，公民所享有的選擇、變更居住地的權利。自由遷徙權在憲法中的表現不只是其在公民權利中重要性的一個方面，而是自由遷徙權背后所包含的平等對待權。“一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位。要從這種相對平等的原始觀念中得出國家和社會中的平等權利的結論，要使這個結論甚至能夠成為某種自然而然的、不言而喻的東西。”［12］P444

因此，在憲法的框架內，消除對農民的種種歧視，尊重和保障憲法賦予每個公民的平等權利，是改變我國農民平等權現狀的關鍵所在。從目前的修憲現狀來看，從1982年憲法說起，這部憲法已經經過了四次修改，其主要修改目的是適應中國變化發展了的政治經濟情況，特別是黨的十六大以后所提出的“統籌城鄉發展”新理念，在新農村建設過程中強調尊重農民主體性和平等權的情形下，為中國農民平等權利的保障和實現創造了前所未有的政治環境，自由遷徙權入憲的時機日益成熟。我們期待，在不久的將來，在公民所享有的基本權利體系中增加“公民有居住和遷徙的自由”，完善農民平等權保障的憲政框架，充實公民所享有的基本權利，從根本制度上彌補農民憲法平等權享有虛置的憲法漏洞，通過修憲來逐步撤除過去籠罩在農民身上的身份符號或象征，而還原為其本來的面目。

(二)逐步建立農民平等權利保障的制度體系

通過修憲，完善農民平等權保障的憲政框架，僅僅是實現農民平等權保障的第一步。從憲法享有到實際享有，離不開在保障公民平等權的憲政框架的指引下，通過制定、修改、廢除等立法活動，逐步完善有關農民平等權利保障的制度體系，“對于當下的中國而言，要消除這種城鄉差別格局，惟有政府以給農民國民待遇為核心、以轉變農民身份為出發點和落腳點、以最終消除城鄉居民在戶籍、教育、醫療、社會保障等方面存在的二元結構為目標的強而有力的推動才是。”［13］

1．制定《戶籍法》，改革現行戶籍制度。盡管在進入21世紀以來，我國在戶籍法律制度建設已經取得的一些新進展，但仍然存在一些不合理的因素，對農民歧視對待并沒有得到實質性的改觀，仍然是農村進一步良性發展和城鄉差距不斷擴大的制度性障礙，有學者言:“我們這樣的社會主義國家，應該在人民中間拉開如此大的差距嗎?今天，時光進入了21世紀，縮小前50年間形成的巨大的地區差距和城鄉差距已迫在眉睫地成為中國新世紀的主要任務和戰略目標。必須打破計劃經濟時期形成的戶籍管理制度，保障各種資源在全國范圍內合理流動，確立以人為本的發展戰略，應當成為我們的主要思考”。［14］P194因此，根據黨的十六大明確指出的“消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動”精神，順應歷史潮流特別是工業化和城鄉一體化的趨勢，就需要進一步調整和改革目前的戶籍制度，同時盡可能早的制定一部符合憲法精神的《中華人民共和國戶籍法》，給社會全體成員特別是農民創造一個公開的競爭機會。

2．完善土地征收法律制度。“土地是農民最基本的生產資料和最可靠的生活保障，是農民賴以生存和發展的基礎，農民承包土地的各項權利是農民的根本利益所在。”［15］P1針對我國現行的土地制度所固有的缺陷，特別是在土地征收上因缺乏公平公正的程序及合理的補償原則而無法對于農民的土地權益提供全方位保障的現狀，②就必須以保護被征地農民利益為前提的土地征收法律制度的完善。首先，完善土地征收的程序，明確征地補償費的制定標準。盡管我國《土地管理法》第48條規定了“征收補償方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”。要求土地征收要聽取當事人意見，但如此規定形式意義多于實質，且缺乏在征收補償方案確定前民眾事先談判、協商程序，對被征地人的權利救濟措施規定不足。因而筆者建議，應在土地征收法律中專設“征收程序”一節，增強土地征收程序的透明度。同時，針對征地制度的欠缺，特別是標準不確定，利益不分配不合理的情況，應通過立法明確土地補償安置費計算依據和方法，確立征地補償安置方案的可操作性，避免人為操作或暗箱操作的因素。其次，建立科學的征地糾紛救濟制度。該制度建立的目的在于使在土地征收過程中利益受損的農民得到有效的解決或救濟機制。我國現行的《土地管理法實施條例》第25條規定:“對補償有爭議的，有縣級人民政府協調;協調不成的，有批準征用土地的人民政府裁決”，這種政府既當運動員又當裁判員的糾紛解決機制，是不符合法治要求的。因此，對于糾紛仲裁，就必須通過立法明確引入專業仲裁機構，并同時擴大被征收人及各方當事人的司法救濟權利，尤其是可就土地征收沒有用于公共利益目的的合法性和合理性提起行政訴訟。

3．建立城鄉一體、平等享有的社會保障法律制度。盡管當前我們在改革固有的社會會保障法律制度方面已經進行了一些重要的嘗試，并業已成為建立健全農民平等享有的社會保障制度的先導。但總體而言，當前的社會保障法律制度距離農民平等享有社會發展成果，與市民平等獲得國家保障尚遠，農民也遠沒有獲得實現其主體良性發展的保障。當然，在當前的國情條件下，一步到位地實現全民社會保障體系也并不現實。因此，構建城鄉一體、平等享有的社會保障體系需從最迫切納入國家保障體系的農民工和失地農民入手，通過修改《失業保險條例》和《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，把保險對象拓展到所有非農產業就業人員。同時，以失地農民的土地補償費和安置費為依托，將他們納入城鎮社會保障體系，在此基礎之上，以制定全民平等享有的《社會保障法》為目標而漸次展開城鄉一體、平等享有的社會保障改革，使之惠及全體農民。可以說，建立和完善農村社會保障體系，既是實現農村經濟社會全面發展的重要基礎條件，同時更是農村經濟社會全面發展，乃至于城鄉經濟社會全面協調發展的內在要求。

結語

當前，隨著我國進入現代化建設的快速發展，“三農”問題日益凸現，且一直是黨和中央政府關注的焦點問題。但“三農”問題如何復雜，怎么變換，都離不開農民這個核心問題，而農民問題集中表現在農民與市民社會資源及利益分配不平等、貧富分化的巨大差距上。正如本文所述，農民當前的惡劣的生存及權利現狀是建國以來所形成的以戶籍制度為核心的一系列的歧視性制度的內在根源，而農民平等權嚴重缺失的現狀又不斷強化和固化了這一系列的歧視性的阻礙農村發展的制度性因素，在兩者不斷的惡性循環中，“三農”問題日益嚴峻。因此，新農村建設的核心問題，在于國家如何平等對待農民。故而密切關注農民權利、確認農民權利、大力保障農民權利是當下迫切需要解決的問題，也是解決農民問題的關鍵。

注釋:

①中國社會科學院“當代中國社會結構變遷研究”課題組研究表明，如果以職業分類為基礎，以組織資源、經濟資源和文化資源的占有狀況為標準來劃分當代中國社會階層結構，可以分為10個社會階層:國家與社會管理者、經理人員、私營企業主、專業技術人員、辦事人員、個體工商戶、商業服務人員、產業工人、農業勞動者、城鄉無業失業人員。農民幾乎處于社會的最底層。參見王天義，王貴民:《正確處理經濟發展中的公平問題》，載中國改革報，2005年7月18日。

②盡管我國在2004年的憲法修正案第20、22條分別規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”但是，我國的憲法修正案對于土地征收或征用的合理性補償則沒有涉及。

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