縣鄉村管理體制的優化問題探討——來自貴州省鳳岡縣的典型調查

■ 高 剛

在社會轉型的關鍵時期，中央提出了要加強社會管理創新，理順體制機制，提高公共服務，減少社會矛盾，促進社會和諧。其中，縣鄉村管理體制是整個社會管理體制中重要的一環，關系到對農村社會的管理是否有效。然而，縣鄉村管理體制卻存在著條塊分割、權責失調、基層自治組織行政化等諸多弊端。本文針對目前縣鄉村管理體制存在的問題及原因展開深入的調研，并提出相關對策建議。

基層組織機構的變遷過程

基層組織機構設置自人民公社時期起，大致可以分為四個階段。一是人民公社時期，公社上設區（鎮），下設生產大隊。其特征是組織設置簡單，黨政高度合一，公社干部大多為工農干部，管理成本小，分工較粗，屬高度集中的粗放型管理。二是上世紀80年代“撤社建鄉”時期。生產大隊過渡為自然村，鄉鎮設立專業化“七站八所”。其特征是黨政開始分離，政事初步分開，但干部職數增加，管理成本上升。三是上世紀90年代初“撤區并鄉建鎮”時期。即撤大區合并小鄉鎮，成立大鄉鎮，在鄉鎮和自然村之間增設管理區。村級常設干部有支書、村長、文書及人口村長，均為民選干部。其特征是管理層級增加，政府對各項事務大包大攬。四是21世紀初的“撤區并村”時期，形成了縣、鄉、村三級管理體制，并一直保持至今。這一階段的基本特征較為復雜，管理層級壓縮，行政效率提高，國家干部駐村，依法行政大力推進，政府雖不再全包全攬，但強勢行政涉足微觀經濟和村民自治的現象依然存在。

現階段縣、鄉、村管理體制存在的突出問題及成因

現行縣、鄉、村三級管理體制不論從運行機制還是運行效果看，都較之前有明顯進步。但任何管理體制都有它的適應性和滯后性，在管理和服務過程中不可避免要出現一些新的矛盾和問題，突出表現在以下六個方面。

（一）鄉村關系時有錯位

鄉鎮人民政府是最基層政府，村民委員會是村級自治組織，鄉村關系法定上是指導與被指導的關系。鳳岡經拆管理區、小村并大村的改革后，鄉鎮大量國家干部被下派到村，一個村8名左右干部，民選干部僅有2—4人，其余均為國家干部。黨總支書記、副書記、財務和計生專干基本上都由鄉鎮下派，全縣86個村（社區）中，只有16個村（社區）實行了書記、主任“一肩挑”。上級部門分配給鄉鎮的產業發展、財政稅收、計生等任務一般都被直接再次分配到村，維穩、安全生產也按縣鄉模式與村級簽訂責任狀，村委會替代鄉鎮政府實施了很多本不該實施的行政行為，變相成為鄉鎮政府的延伸機構，一些地方部分村民稱呼村委會為“村政府”，法定的指導與被指導關系已成為實質上的領導與被領導關系。這種關系有利于政府行政意圖的迅速實現，但村委會失去了部分自治權，處于半自治狀態，久而久之，村干部容易形成重上輕下的思想，對鄉鎮的依賴性增強，工作按部就班，不能大膽創新，活力不足。一些具體工作也容易脫離村情實際，發展產業談任務較多，對區位和市場思考較少，搞“一刀切”或“一窩蜂”。自治組織行政化，源于不夠科學合理的政績評價機制和鄉鎮人財物的極端缺失，為努力完成上級安排的大量工作，鄉鎮就不得不將工作往村級組織轉移。

（二）職能部門權重責輕

中國政府管理模式的典型特征被稱為“條塊管理”，這是在計劃經濟體制下形成并延續到現在的集權型領導體制。“塊塊管理”是指在中央政府統一領導下的地方政府分級管理，“條條管理”是指國務院所屬各部門對地方政府相應部門或行業實行的垂直管理。近年來，不少職能部門權力得到加強，“條條”強過“塊塊”，條塊分割較為明顯。就縣級部門與鄉鎮的關系來看，特別是一些掌管人、財、物、項目及對工作實行“一票否決”制的部門，不僅可在各鄉鎮之間隨意調整資源分配，而且還擁有對鄉鎮某一重要工作考核的“生殺大權”。一些容易做、有利益的工作，職能部門積極性高，甚至親自組織實施，鄉鎮只負責宣傳、協調和處理矛盾。而對于難度大、責任重的工作，則多推給鄉鎮，職能部門只負責督查和驗收。部門權重責輕，權、責、利不對等，造成鄉鎮工作受制，干部積極性受挫。問題成因主要是給部門放權沒有進行合理考量，對部門權力也缺乏有效的監督和約束機制。

（三）鄉鎮職能嚴重弱化

鄉鎮政府是直接服務農民的最基層政府，需要有一定的資源調配能力才能實現行政作為。但從目前的情況看，現行的鄉鎮權力被上收，人財物極度缺乏，社會管理和服務群眾的能力嚴重削弱，主要表現如下。

從人力看，一方面是鄉鎮“空巢化”現象突出。鄉鎮安排駐村的干部一般都在20—30人，且5年內不準增補人員，鄉鎮除黨政領導外，駐鎮的一般干部很少，致使一些公共服務職能無人履行。另一方面是干部服務能力弱。鄉鎮目前在職干部中，還有不少聘用干部和轉業軍人，以及個別子承父業的“頂替”干部，他們掌握的專業知識不多，服務能力有限。

從財力看，突出問題是鄉鎮走不出財政困境。由于沒有工業或工業滯后，農業稅取消后，鄉鎮維持運轉主要靠縣級轉移支付，除工資和必要辦公經費外（自聘人員工資由鄉鎮負責），可自行支配的收入大致有兩塊：一是烤煙等稅收返還，二是計生等收費返還。但這些收入大部分還要再次返還到各村和相關業務站所，能真正留在鄉鎮財政上的可支配收入太少，多數鄉鎮都入不敷出，負債運行，導致鄉鎮在履行管理和服務職能中總是捉襟見肘，一些公益事業想做而無錢做。

從權力看，由于鄉鎮要害站所幾乎上劃，權小事多，服務能力弱。目前，該縣鄉鎮站所中被上收的主要有國土、公安、林業、司法、工商、法庭、國稅、地稅、教育、衛生、畜牧、農技等12個站所，未上收的有計生、財政、民政、農機、交管、村管、水利、文廣、安監、綜治等10個站所，財政、計生雖未上劃，但業務指導性極強，大多由縣級部門說了算。有實權、有收入的部門基本上都上劃了，留下的大多是要“賠錢”和承擔責任的。“有限的權力上收，無限的事務下放”已成為現行鄉鎮的真實寫照。鄉鎮職能被弱化，手腳被多種因素束縛和限制，實際管理和服務的能力已滿足不了農村改革發展的迫切需要，從而導致了兩個嚴重問題。一是“三農”政策到了鄉鎮這個主戰場，因人財物的缺乏難以及時有效實施，農業依然缺技術，農村依然缺活力，農村發展緩慢，農民增收困難。二是鄉鎮政府解決社會矛盾的能力弱化。在社會轉型期，不可避免地產生了大量社會矛盾和問題，這些矛盾和問題大多是因為一些迫切要求沒有得到滿足而產生的，被弱化的鄉鎮無力進行及時妥善處理，造成大量新老矛盾反復交織，各級上訪量增加，規模也不斷擴大。

鄉鎮職能弱化主要源于不夠合理的鄉鎮機構改革以及各級部門利益作祟，機構改革不是簡單的增減人員和機構，而是如何根據鄉鎮實際需要科學設置機構、劃定職能和配備人員，以利于更好地管理社會和服務群眾。

（四）基層黨建仍需加強

從目前情況看，基層黨建還存在一些認識誤區和操作缺陷，主要表現在三個方面。一是思想認識上，一些干部特別是極個別黨組織領導干部認為抓經濟工作立竿見影，抓黨建不能快速體現工作成績，對黨建務虛不務實。另外，少數民選村干部在發展黨員的問題上還有怕“丟飯碗”的思想，阻撓農村進步青年入黨，發展黨員搞一般化，黨組織戰斗力削弱；二是黨員能力上，部分從事基層黨務工作的同志對黨的工作內容、基本程序了解得不多，還不夠熟悉。黨員老化現象突出，整體素質能力還不高，發揮先鋒模范作用十分有限。三是工作方法上，一些基層黨委、總支、支部對于如何抓好黨建思考不多，創新不夠，方法不準，抓黨建只注重一兩個點，忽視了面上的工作，黨建和經濟沒有形成互動局面。就其根本原因，主要是重經濟輕黨建的思想沒有徹底清除，基層各種黨組織活動以及黨員的教育培訓開展得不夠。

（五）村級自治組織行政化嚴重

國家法律明確規定，村民委員會是法定的自治組織，但國家干部下村后，村“兩委”習慣聽從于鄉鎮一級的指令，按照鄉鎮意圖開展工作，導致部分地方發展生產、公益事業等村民自己的事自己說了不算。一些基層政府還直接插手村級事務和各種農民協會組織，該管和不該管的都在管，行政烙印無處不在，忽略了村委會、農民協會都是自治組織這一最大根本前提，農村民主發展受到阻礙。如一些地方為了讓村民能按地方意圖發展生產，人為增加辦事環節。導致農村群眾會開得少了，民主議事的氛圍也不濃了，農村民主的發展環境不夠寬松，就像在夾縫中生長一樣，進程緩慢。農村民主受制的原因，一是部分基層黨政組織沒有正確認識到民主才是農村改革發展巨大的推動力量，政府只是服務的主體。二是村級集體經濟薄弱，甚至無任何經濟來源，辦公經費以及干部工資（補助）均靠政府財政撥付，經濟上的高度依賴導致了工作安排上的絕對服從；三是村民整體素質不高，各地《村規民約》還不健全，“一事一議”、民主決策等辦法得不到全面實施，只能通過強制行政對村民進行約束。

（六）干部作風亟待轉變

領導干部是帶領地方發展的火車頭，其作風的好壞直接關系到一個地方的發展。總體而言，干部作風還是好的，但在局部仍然存在不少問題，主要表現為干部牢騷話多，不注重學習提高，享樂主義抬頭，慵懶散和吃拿卡要不同程度存在。造成這一現象的主要原因如下：首先，干部教育培訓談業務的多，談思想、政治、信仰的少，作風問題沒有從思想上根除；其次，由于人事、工資制度改革不徹底，干部心理不平衡。目前，行政公務員、事業人員、工勤人員由于不同身份，在工資、職位職稱等方面有較大懸殊。另外，國家干部到村混崗也使得民選干部與國家干部同工不同酬的現象凸顯。如公務員津補貼規范后，事業人員績效工資政策還未出臺，同職級公務員與事業人員相比（如行政正科與事業中級職稱對比），月平均工資相差500元左右，駐村公務員與民選干部月平均工資（補助）差距更是拉大到1200元左右；第三，干部考核激勵機制不活。一些干部做了大量有成效的工作卻得不到相應回報，多干不一定多得，少干不一定少得，不干也不一定不得，工作積極性難以提高；第四，干部作風督查不夠。一方面是督查面較大，無力到邊到位。另一方面是督查方式不夠靈活，“碰硬”的較少，沒有起到必要的警示作用。

優化縣鄉村管理體制的政策建議

縣鄉村管理體制存在的各種問題不僅根源深、影響大、政策性強，而且還相互關聯，互為前提和因果，嚴重影響到農村改革、發展、穩定。要加強農村社會管理的創新，減少社會矛盾，實現社會和諧，必須理順縣鄉村管理體制。

（一）職責劃清，理順縣鄉村及部門關系

一要合理精簡縣級機構。機構設置應根據地方的實際需要，不搞上下一致，對職能不清或功能作用不大的縣級部門進行撤銷，對一些職責交叉、職能相近、容易造成政出多門的部門進行合并，以減少資源浪費，提高工作效率。同時，要建立健全制度，對部門權力進行科學考量和合理收放；二要以法律、政策所確立的關系為基礎，切實實行黨政分離和政事、政企分開，徹底劃清縣、鄉、村及部門各自的職責職能，部門與鄉鎮、鄉鎮與村要逐步從現行的管理關系走向真正的指導與被指導關系，實現有序、有效、規范運行。

（二）權力下移，增強鄉鎮服務功能

服務“三農”，建設新農村，必須增強鄉鎮一級組織的管理和服務能力。要對鄉鎮充分放權，做到能放就放，使鄉鎮人財物權與事權相匹配，責權利相統一。一是除因工作性質需要并可獨立開展服務的站所可實行上劃外，其余站所特別是涉農專業站所不應上劃，其工資、人事均歸還鄉鎮負責統管，解決鄉鎮有權辦事的問題；二是將下派駐村的國家干部逐步撤回鄉鎮，按人員編制歸口管理，充實各站所力量，并適度松動鄉鎮進人計劃，加大專業技術人才的引進和干部培訓力度，建設一支懂技術、有能力、負責任的鄉鎮干部隊伍，解決鄉鎮有人辦事的問題；三是改革現行的財政稅收分配體制，增加縣鄉返還和提留比例，加大對縣鄉兩級財力轉移支付力度。完善“鄉財縣管”制度，充分給予鄉鎮對財政的自由支配權。同時，幫助鄉鎮開辟財源稅源，解決鄉鎮有錢辦事的問題。

（三）民主治村，推進村民自治進程

農業稅取消后，廣大農村采取“一事一議”民主決策的辦法，很好地解決了公益事業占地歷史遺留問題，現在的關鍵是要培育有利于農村民主生長的土壤，并營造良好環境。一是采取“國（國家干部）退民（民選干部）進”的辦法將國家干部撤出村支“兩委”，村兩委人員均在村內選舉產生。二是大力發展村級實體經濟，增加村級積累，并逐步取消“村財鄉管”制度，建立村級民主理財和監督機制，完善村級財經管理制度，避免分光吃光，出現“空殼村”現象；三是加快發展農村各類專業協會組織，政府加強協會管理和指導，不插手協會內部事務；四是創新形式加強新時期的農民思想政治教育，加大民主宣傳，完善《村規民約》，增強村民的法律民主意識，培育適合民主生長的土壤及其外部環境，引導村民對內部事務進行充分討論，公正決策。

（四）觀念更新，加強農村基層黨建

一是加強基層黨組織“一把手”及黨務工作者的思想觀念和黨建理論知識培訓，促進基層各級黨組織自覺抓好黨建工作落實；二是足額撥付黨組織管理和各種活動經費，以黨性教育、農業科技推廣、農村實用技術培訓為核心內容，不折不扣抓好農村黨員教育培訓工作。落實好黨員“一對一”幫扶制度，把發展黨員與培訓黨員有機結合起來，幫助黨員提高自身素質和帶領群眾調整經濟結構、發展農村經濟和駕馭市場的能力。三是基層黨委、總支、支部要掌握新形勢下黨建和經濟互動的本領和方法，把黨組織活動的內容和形式延伸到經濟產業上，重點要讓黨組織進非公有制企業和各種協會，有針對性地組織涉農部門、科技部門開展各種支農活動，充分發揮在外黨員的信息與經濟優勢，向農民群眾推廣發家致富的新技術、新方法，實現農村基層黨建和經濟的有機結合。

（五）“三化”武裝，綜合改進干部作風

干部作風問題的實質是解決干部思想和完善干部管理制度的問題。一要加強干部思想政治教育，進一步做深做細“三化”標準的量化考核工作，努力培養干部“干事創業革命化的精神、發展經濟市場化的方法、服務群眾人性化的情懷”。同時，切實抓好各項工作機制的“廢、改、立”，用制度管人、管事，激發干部干事創業的熱情；二要進一步深化人事和工資制度改革，本著多勞多得和公平公正的原則，充分體現干部工作成就感，營造人人爭先的濃厚氛圍。改革縣對鄉鎮和部門的綜合考評辦法，政策規定內的獎金福利應實行差別管理，不同級別、同一級別中實職與虛職也應有所不同;三要建立民選干部的報酬穩定增長機制，并千方百計解決其養老問題;四要加強干部作風督查。及時準確了解干部風氣和傾向，改進督查方式方法，對不良風氣要敢于曝光和懲戒，切實讓干部遠離庸懶散。