論長三角海域生態合作治理實現形式與治理績效

陳莉莉，王勇

（1.浙江海洋學院管理學院，浙江 舟山 316000；2.溫州大學，浙江 溫州 325035）

近年來，長三角區域地方政府已充分意識到合作治海的必要性。自2002年以來，蘇浙滬三方多次就長三角海洋生態環境治理與保護合作事宜進行協商，并出臺了一系列合作協議，但合作治海卻收效甚微，主要原因在于其所依賴的政府間橫向協調機制存在著欠缺或亟待完善的方面。因此，本文圍繞長三角海域生態環境治理政府間橫向協調機制的實現形式與治理績效展開分析，并提出了進一步完善協調機制的對策建議。

1 實現形式

新制度經濟學者基于交易成本的視角，通常對制度類型作出以下幾種方式的界分，可以為長三角海域生態環境治理政府間橫向協調機制實現形式的確定提供基本參照。

1.1 科層協調機制

科層協調機制表現為，中央政府通過建立并授權長三角海域海洋管理機構、構建區域法規體系、實行一體化區域海洋管理、采用綠色GDP政府績效考核制度以及加強執政資源整合等方式，在長三角海域進行自上而下的政府間橫向協調。科層協調機制主要依靠中央政府來促進長三角海域政府間橫向協調，其優勢在于，可以憑借中央政府的權威實現以長三角海域為單元的統一海洋管理，從而規范同一海域權力、產權邊界，避免相互間出現正交易成本，造成同一海域經濟活動外部性而引起同一海域資源配置使用的負外部性。

1.2 市場協調機制

市場協調機制通過市場力量的引入，發揮其基于海洋生態環境保護的資源配置作用，從而規范區域政府對長三角海域的職能行使，減少其對轄區資源配置使用的負外部性實施地方保護的機會，進而促進長三角海域生態環境治理的區域政府間合作。市場協調機制注重的是，采用針對同一海域的政府間生態補償、排污收費和排污權交易、污水處理設施民營化等方法，抑制長三角海域資源配置使用的負外部性的發生，進而有效減少長三角海域海洋生態破壞、環境污染現象，維護和增進長三角海域政府間橫向協調關系。

1.3 府際治理協調機制

長三角海域同樣可以被視作一個社群，橫向并存的各個沿海政府是該社群的基本成員，它們之間有可能以類似“自主治理”的互惠協商方式來解決同一海域的環境和生態問題、糾紛，從而形成一種有別于科層和市場協調機制的府際治理協調機制。該機制可以采取這樣一些實現形式：構建“公共能量場”、推進政府間電子治理、締結政府間聯盟以及制定和實施長三角海域開發整體規劃，從而抑制長三角海域經濟活動外部性乃至海洋生態環境治理失靈的出現。

2 治理績效現狀分析

2.1 科層協調機制面臨重重困境

2.1.1 區域海洋管理機構權力資源難以集中使用

國家海洋局東海分局是經國務院批準成立，由國家海洋局派駐東海區的海洋行政管理機構，履行對東海海域（包括長三角海域）的有關海洋監督管理職責，然而目前在實踐中，其面臨著與其他涉海部門之間不能進行有效協調的問題，從而難以履行對同一海域進行統一管理的職能和使命。據海洋部門近幾年的監測數據，造成長三角海域污染的污染源八成來自陸地，加強陸源污染治理力度是提升海洋環境質量的關鍵所在。海域生態環境的統一治理既強調對海洋污染源的治理，亦要求對陸源污染實施治理，兩者應該相互結合。但是依據我國有關法律規定，我國從中央到地方，海洋行政管理機構主要管理海洋，環境保護機構主要管理陸地，這樣的職能分工使同一海域內出現了兩套區域環境治理管理機構，這不僅使得有限的區域管理權力資源難以集中支配使用，也容易引發兩個部門之間的爭議，從而耗散了區域統一管理的權力。

2.1.2 區域海洋環境保護法治不夠完善

國家立法是推進區域政府間聯合治污的重要手段。1999年修訂后的《海洋環境保護法》第七條第二款規定,“毗鄰重點海域的有關沿海省、自治區、直轄市人民政府及行使海洋環境監督管理權的部門，可以建立海洋環境保護區域合作組織，負責實施重點海域區域性海洋環境保護規劃、海洋環境污染的防治和海洋生態保護工作。”這款規定為長三角兩省一市建立區域協調機制提供了法律依據。然而該規定過于原則，對合作組織的性質、合作組織與海洋環境監督管理部門和地方政府之間的權屬關系都沒有規定，這個問題也成為區域立法的難點。同樣，該法第八條規定,“跨區域的海洋環境保護工作，由有關沿海地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解決。跨部門的重大海洋環境保護工作，由國務院環境保護行政主管部門協調；協調未能解決的，由國務院作出決定。”因為沒有相應的跨區域事務處理與監督機制，此規定缺乏可操作性，致使一遇跨界糾紛，區域地方政府主要不是去積極展開橫向話語談判與合作，加強相互間溝通，而是依賴共同的上級——中央政府來解決[1]，即區域政府普遍表現出對縱向關系的過度依賴。

海洋環境保護法治不僅體現在相關海洋環境保護的立法，更重要的還在于執法。目前，執法主體多元化導致執法力度分散。由于海監、漁政漁監和港監都有海洋環境執法權，三家執法部門缺乏統一的協調行動，對突發海洋污染事件的執法監督反應能力十分有限。一支執法力量只有權負責一個方面的執法，而不能承擔海域所有的環境行政執法任務；部門之間缺少聯系溝通機制，上面的部門搶職責，下面的部門推工作，形不成合力；特別是多家執法力量的存在需要國家對多家力量進行投入，在目前的國力條件下，多支隊伍的建設都難以滿足執法任務的需要，對一些違法行為做不到即時有效的執法[2]。

2.1.3 政府績效考核制度落后

目前，對于絕大多數地方政府來說，發展經濟還是第一要務，是衡量政府官員政績最重要的指標，這使得地方政府熱衷于轄區內任何能夠增加GDP的投資和生產項目，即便項目造成嚴重污染，也對其“睜一只眼，閉一只眼”。當前長三角海域嚴重的污染形勢，很大程度上是由于執行落后的GDP導向的政府績效考核機制所致。

2.2 市場協調機制與府際治理協調機制亟需完善

2.2.1 海洋生態補償機制被忽視

海洋生態補償的目的是通過經濟手段來激勵海洋生態保護與建設行為，抑制生態破壞和過度利用行為。近年來，長三角海域海洋經濟活動日益增加，由此引起的海洋污染事故、生態損害事件增多，導致近岸海域污染嚴重、海洋及海岸帶棲息地損失、海洋生態系統結構失衡、生物多樣性降低、珍稀瀕危物種減少，因此，長三角海域海洋生態治理亟需建立海洋生態補償機制來調整相關利益關系。但由于缺少協調區域間生態補償行為的機構和相關法律法規，海洋生態補償協調方式在長三角海域生態環境管理中的應用非常有限。

2.2.2 府際治理：“一個畫餅”

長三角海域海洋生態環境治理中，不僅市場機制受到科層機制的擠壓，府際治理機制亦然。實際上，府際治理機制所采取的種種實現形式可以為長三角海域海洋環境生態合作治理提供很有意義的解決思路，以彌補單純依靠科層機制協調的不足。然而，盡管長三角區域地方政府從2002年起就開始合作治海，近幾年也出臺了《長三角海洋生態環境保護與建設合作協議》等一系列合作協議，同時建立了蘇浙滬兩省一市海洋生態環境保護與建設共享和協調機制，但由于習慣了科層機制的擠壓，海域生態合作治理的政府間橫向協作關系發育不良，合作的主觀能動性和積極性不高，不愿進行換位思考，忽略或放棄了相互間進行利益交換、協商的機會，使得府際治理機制難以有效運行，合作治海也因此被當地老百姓戲稱為一個誘人的“畫餅”[3]。

3 對策建議

綜合上述分析，長三角海域生態環境治理所依賴的政府間橫向協調機制，包括科層機制、市場機制以及府際治理機制，均存在著欠缺或亟待完善的方面，因此，分別建構和完善科層型、市場型以及府際治理型三種政府間協調機制已成為下一步長三角海域生態環境治理的必要選擇，具體對策建議如下：

3.1 完善科層協調機制

3.1.1 建立統一、權威的長三角區域海洋環境管理機構

盡快修訂《海洋環境保護法》相關條款，明確區域海洋環境管理機構的主體地位，并整合國家海洋局海洋分局、農業部、水利部、交通部、海事局、環保部門等與海洋環境管理有利害關系的部門建立一個海洋污染源與陸地污染源管理職能相結合、權威適度、協調有力的長三角區域海洋環境管理委員會，法律授權其實施統一的區域海洋管理職能。該委員會的組成可以包括各相關部門駐區域內機構的負責人、各沿海政府省（直轄市）長，以國務委員或副總理為委員會主席[4]，委員會可以就長三角區域海洋生態環境合作治理展開充分協商，制定區域環境共同政策規章，協調糾紛解決機制。

3.1.2 健全長三角區域海洋環境治理法律法規體系

長三角區域法規的統一，是區域橫向協調的基礎條件，有利于防止沿海政府合作治理中的機會主義行為，保障區域合作關系健康發展。一是從國家層面上，應打破行政區劃的束縛，對已經成型或基本成型的長三角區域給予法律上的確認；盡快制定《長三角區域海洋環境管理法》，并依法明確海洋環境區域組織的法律地位；對長三角區域海洋生態環境管理事務的范圍、職責、運作機制等予以規范。二是要促進各沿海政府間的海洋生態環境橫向協調治理，消除地區性壁壘，為長三角區域各沿海政府間跨地區的合作行為提供法律依據。長三角區域沿海政府可根據實際情況，采取“省際協定”、“省際協議”、“省際協作章程”、“政府間服務合同”等具體的協調方式[5]，這些協議、章程通過各地人大的一致確認上升到地方法高度，賦予其法律強制力和約束力。通過地方法的形式明確區域政府合作的事項，規范合作各方的行為，強化合作組織法律責任，落實對地方政府采取非規范行為所造成的經濟和其他方面損失進行經濟賠償的規定，同時確立糾紛解決機制[6]。

3.1.3 建立和完善綠色GDP績效考核制度

要改變落后的GDP導向的政府績效考核制度，注重經濟績效與政治績效的結合；真正實現由地方權力機關和公眾掌握對地方政府官員的考核、任免權，完善地方權力機關和公眾參與并主導地方重大決策的機制[7]；確立對政府官員的科學評價體系，在任期考核指標中除經濟GDP要求之外，還應引入綠色GDP的生態指標，凸顯經濟發展的環境成本，并將控制長三角海域污染工作情況和海洋生態變化情況納入官員年度考核。

3.2 完善市場協調機制

長三角區域海洋生態環境治理，需要全面構建區域之間的海洋生態補償機制。海洋生態補償機制是一種為了維護和改善海洋生態系統服務功能的制度安排[8]，具體地說，就是通過市場協調機制實現海洋生態資源開發利用，根據等利 (害)交換關系原則，讓海洋生態保護的受益者或者生態環境破壞者支付相應的費用，讓提高海洋生態服務功能的貢獻者和投資者或因生態環境破壞遭受損失的受損者能夠得到合理的補償。

區域之間的生態補償不同于生態賠償，可以是等價的，也可以是不等價的，構建長三角區域海洋生態補償機制需要解決三個基本問題：（1）根據長三角區域海洋生態系統服務、資源稟賦的功能變化，明確區域海洋生態補償的補償主體和受償主體；（2）明確補償方式，可以通過資金補償、實物補償、政策補償、智力補償等多種方式實現補償；（3）制定補償標準。

資金補償的資金來源方式可以有兩種，一種是生態補償稅，如一個沿海區域有幾百個排污企業，整體性地降低了海域的品質，影響了相鄰的沿海區域，但這幾百個企業沒有都造成個體性的污染事件，按照現行法律規定，在責任主體不太明確的情況下，讓單個企業承擔賠償責任不可行，但基于公平的原則，一個區域的發展對其他區域產生了非事故性的環境影響，應彌補受影響區域的發展權益和環境權益，就需要區域之間的生態補償談判來解決，而補償資金來源可以考慮統籌其他稅費制度，建立統一的環境或者生態稅制度，拿出一部分資金即生態補償資金來解決這個問題。另一種是生態補償基金，可由中央與地方按一定配比籌集建立統一的生態補償基金[9]。

3.3 完善府際協調機制

（1）完善長三角海域治理的區域“公共能量場”。例如在長三角海洋環境管理委員會內采取民主協商一致的決策原則；圍繞長三角海域環境治理主題建立各種形式的互動論壇、委托課題研究；成立由國務院有關部委、兩省一市相關領域專家、學者、企業和行業協會負責人以及其他特邀人員等組成的咨詢委員會，形成多層面表達機制；召開決策咨詢會議、參與決策討論、提供研究結論和研究報告等。總之，逐步形成區域政府與公眾共同參與長三角海域海洋生態環境治理決策模式，讓各方間平等、舒暢、真誠、立足情境并能作出實質性貢獻的進行信息溝通，進而共同構建一個“公共能量場”[10]，最終樹立長三角海域共同繁榮和可持續發展的愿景。

（2）促進長三角海域政府間電子政務的形成。推進針對長三角海域的政府上網工程，在此基礎上，由長三角區域海洋環境管理委員會實施“一體化”電子政務戰略規劃，并采取必要的經濟激勵機制[11]，以實現圍繞長三角海域生態環境治理的政府間聯網和區域信息共享。促使長三角區域政府在其網站上公布轄區海洋污染情況以及采取的相應治理措施、治理成效等信息，從而推進長三角海域政府間電子政務，促進合作治海。

（3）建立和完善長三角海域政府間聯盟。完善業已存在的“長三角城市經濟協調會”、“滬蘇浙經濟合作與發展座談會”、“滬蘇浙主要領導會晤”、“滬蘇浙主要領導會晤”等區域溝通機制；設立長三角海域生態合作治理省長聯席會議、政府秘書長協商會議等，實現領導人制度化互訪；定期召開污染防治聯席會議，訂立污染治理協定，負責統一對長三角海洋環境區域治理進行規劃，互通轄區段海域污染重大事故的信息，協調整個長三角海洋環境區域治理問題。通過這些體現“海域政府間聯盟”的協作形式，加強交流，建立并穩定相互間的信任，進而促進對長三角海域生態環境的合作治理。

[1] 熊向陽.建立流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制的相關問題探討[J].水利發展研究，2006（06）：5.

[2] 劉琳.渤海環境污染防治區域立法研究[C]//資源節約型、環境友好型社會建設與環境資源法的熱點問題研究——2006年全國環境資源法學研討會論文集（三）.北京：中國法學會環境資源法學研究會，2006-08.

[3] 佚名.近海赤潮頻發，長三角合作治海成 “畫餅”?[EB/OL].（2007-07-24）[2011-06-15].http：//weather.news.sina.com.cn/news/2007/0724/23715.html.

[4] 王琪，叢冬雨.我國海洋環境區域管理的政府間橫向協調機制研究[C]//中國行政管理學會2010年會暨“政府管理創新”研討會論文集.北京：中國行政管理學會，2010.

[5] 陶希東.跨界區域協調：內容、機制與政策研究—以三大跨省都市圈為例[J].上海經濟研究，2010（01）：63.

[6] 操小娟.合作治理的法律困境和出路[J].武漢大學學報，2008（03）： 255.

[7] 王勇.試論構建和諧政府管理[J].求實，2007（10）：50.

[8] 賈欣，王森.海洋生態補償機制構建 [J].中國漁業經濟，2010（01）： 16.

[9] 李忠峰.海洋生態補償不容忽視[N/OL].（2010-07-17）[2011-07-22].中國財經報.http：//www.cfen.com.cn/web/meyw/2010-07/17/content_650358.htm.

[10] 王勇.政府間橫向協調機制研究——跨省流域治理的公共管理視界[M].北京：中國社會科學出版社，2010.

[11] 李衛東.政府信息資源共享的原理和方法 [J].中國行政管理，2008（01）： 67.