我國的行政聽證制度

劉章

我國行政聽證制度的現狀及存在的問題

西方聽證制度最早的法律基礎起源于英國普通法中自然公正原則。在行政法上，自然公正原則包括兩個方面的內容：一是任何行政權力機關在行使權力可能損害到別人利益時，必須聽取相對人的意見，每一個人都有為自己辯護的權利；二是任何人或機關不能作為自己案件的法官。我國的行政聽證制度就是指行政機關為了合理、有效地制作和實施行政決定，公開舉行由全部利害關系人參加的聽證會。

行政聽證制度作為行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要標志，它也是規制公共權力行使的一項重要法律制度，是人類對于權力運行規律認識和總結的產物，其價值取向和最終目的都是為了使行政行為得以公正地行使，實現行政的民主化和法制化，完善行政聽證制度意義非常重大。

一、我國行政聽證制度的現狀。聽證制度是行政程序法的核心制度，為現代各國廣泛采用。在具體規定方面,《行政處罰法》首次以法律的形式確立了聽證制度。2000年《立法法》使聽證制度推進至行政立法領域，從制度上探索了一條使人民群眾更好參與立法的新路子。2003年通過的《行政許可法》則規定了行政許可管理領域的聽證會制度。我國目前尚未有統一的行政程序法典，有關聽證的制度散見于《行政處罰法》、《價格法》和《立法法》等法律中。綜合來看，我國的行政聽證制度主要存在以下問題：

第一，行政聽證的適用范圍較窄。我國聽證程序的適用范圍是十分有限的。我國《行政處罰法》規定“責令停產停業、吊銷許可證執照、較大數額罰款”等行政處罰決定適用聽證程序。很顯然，這一范圍過于狹窄。從行政聽證程序制度的歷史發展和基本原理看，幾乎所有采用聽證程序的國家均未將該程序局限于行政處罰領域，更不可能將其局限于某幾種行政處罰。除行政處罰外，還有很多行政行為有可能造成相對人利益受損的，但這些行政行為卻不在聽證范圍內，如此一來，不利于保護公民法人的合法權益。聽證本身是當事人受到不利指控時維護自己合法權益的抗辯權，無論以行為性質還是行為主體確定較大數額罰款，都無法保證所有受到罰款損害的公民法人受到公平對待，況且較大數額罰款是一個模糊的概念，對不同地域，不同境況，不同領域的相對人來說，具有不同的含義，所以不能以罰款數額大小作為是否賦予聽證權的標準，而應當以罰款給當事人造成的損害結果和當事人對罰款的接受程度為標準。當事人能否接受一個沒有經過聽證的罰款處罰，要取決于法律的規定、當事人的境況以及其他多種因素，所以不能把“較大數額罰款”的主導權交給行政機關，應當交給相對人，凡是當事人要求聽證的，行政機關都必須給予。

第二，申請行政聽證的權利人過窄?！缎姓幜P法》規定聽證應由直接違反行政機關管理秩序行為的當事人依法提出申請，而其他的第三者無權提出聽證申請。但是行政機關的處罰決定往往間接甚至直接的影響到第三者的合法權益，合法權益受影響的第三者卻不能通過聽證程序尋求自身合法權益的保護。這與《行政復議法》及《行政訴訟法》中關于利害關系人可以提起行政復議及行政訴訟的規定不相符。行政處罰的聽證程序作為嚴格的準司法化行政程序，應明確對利害關系人及當事人的保護。而日本《行政程序法》中規定，聽證主持人認為必要時，依照做出該不利益處分所依據的法令，認為第三人與該行政行為有利害關系時，聽證主持人可要求該利害關系人參加聽證，或者允許其參加該聽證程序。依此規定，在日本，不利益處分中，所有利害關系人均列入聽證范圍里，這樣才符合行政程序法的立法宗旨，確保當事人的合法權益。由此可見，中國行政處罰法規定的聽證權利人范圍不夠全面。

第三，對聽證程序規則未做出規定或規定過于原則，操作性不強。目前我國《價格法》、《立法法》規定的可以采取召開聽證會形式聽取意見，未規定任何程序規則；對于《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》雖規定一定的程序規則，但過于籠統。對于聽證主持人，只規定了由行政機關指定的非本案調查人員主持，但是，對于非本案的調查人員的性質、地位及職權都沒有做出規定。

第四，聽證結果對行政決定缺乏約束力。有關聽證的法律規范中都沒有規定聽證結果對做出行政決定的約束力，對聽證筆錄的法律效力未作規定。關于聽證后主持人是否應制作聽證報告書，并向當事人公開也沒有明確的規定。另外，關于聽證文件的排他性原則沒有規定。所謂排他性原則，是指行政機關做出處分決定時，只能依據聽證記錄，不得以本案文件以外的，當事人不知道，未質證的文件為依據。

關于完善我國行政聽證制度的幾點建議

行政權有易擴張性和侵犯性，如不加以制約和控制，就極易產生對相對人權益的損害和侵犯。為此人們從不同視角提出了控制行政權的方法，其中為避免發生行政違法和侵權的方法之一就是賦予行政機關更多的程序義務，而相對人享有更多的程序權利，從而保持行政關系雙方當事人之間的平衡，促使行政機關在行使職權時達到公開、公正、民主和高效。其核心是在行政權運作過程中設置各種監督機制，在各種行政程序的監督機制中，聽證制度尤為重要。依據上面對我國行政聽證制度現狀存在的問題，建議可以從以下幾方面著手完善我國的行政聽證制度。

一、完善我國行政聽證制度應遵循的相關原則。首先是注重公正與保證效率原則，是完善聽證制度必須認真把握的，既要注重公正，又要保證效率，不能偏廢其一。其次是職能分離原則，行政聽證必須確立聽證主持人的相對獨立與公正超然的法律地位，不能從事與聽證和裁決不相容的活動。再次是案卷排他性原則，既然法律規定了聽證程序，就要落實它具有的作用，凡按照正式程序做出的決定只能以案卷為根據，不能以案卷以外，以當事人未知悉和未論證的事實為依據第三是聽證公開原則。公開原則是一般行政程序的基本原則，行政公開可以起到監督行政行為依法進行、保護公民合法權益的目的。

二、適當擴大行政聽證制度的適用范圍。目前我國在《行政處罰法》中只規定了三種適用聽證的條件，對行政權涉及面日益擴大的趨勢來說是遠遠不夠的。即使在行政處罰方面，也應該擴大行政聽證的范圍。限制人身自由的行政處罰是最嚴厲的，對當事人的影響也比責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額的罰款更為直接和嚴重，對此，應該更為審慎和嚴肅，但卻被排除在《行政處罰法》的適用聽證程序之外。為了能夠切實保障當事人的合法權益，應盡快將行政拘留等限制人身自由的行政處罰納入聽證范圍。我們應要將行政聽證范圍逐步擴大至其他的重大侵益性行政行為以及部分將影響相對人重大利益的受益性行政行為，同時將行政拘留等限制人身自由的行政處罰納入行政聽證的范圍，在行政復議活動中引入聽證程序。

三、建立聽證主持人制度。為保證聽證活動的公平、公開和公正，我國應逐步建立一支相對獨立的穩定的聽證官隊伍。我國對聽證主持人的資格也應有一定的要求。由于聽證主持人制度同程序公正緊密聯系在一起，為了達到程序公正的目標，同時一定要保證主持人的獨立性，賦予行政聽證主持人以中立、客觀的地位。當涉及到民航究竟應該繼續維持價格管制還是實行市場定價這樣的根本性問題時就不宜再由掌控有價格管制權的部門來主持聽證會，否則，有自己當自己案件的法官和先判后審之嫌，聽證會也不可能對政策制定產生任何實質性的影響，甚至會使公眾對流于形式的聽證會產生排斥情緒。行政機關無權自由任命行政法官，只能從文官事務委員會所確認合格的人員名單中擇選任命人員。再根據我國的國情，建議在我國，聽證主持人應當由政府法制機構的人員擔任為宜，這是因為：第一，政府法制機構獨立于其他行政機關，不受其影響，可以公正獨立地做出決定。第二，從我國的現狀來看，隨著我國依法治國進程的加快和政府法制機構力量的增強，政府法制機構都配備了有豐富法律知識的人員，他們不但有能力主持聽證，而且，聽證工作的專門化也有利于提高聽證的質量。

四、進一步完善對聽證程序的審查。聽證制度的完善當務之急在于完善現行的正式聽證。聽證中的主體，聽證的當事人和參加人，聽證的原則、步驟、方式和具體程序做出詳盡的規定，使聽證制度達到規范，具有極強的操作性，便于執行。這樣做不僅有利于保障當事人的權益，而且有利于我國聽證制度的良性發展，因為從國外聽證制度演變來看，其基本上是從正式向非正式、由繁入簡過渡，若沒有良好運行的正式聽證制度，非正式聽證甚至整個聽證制度便會流于一種形式。再者，對行政程序的審查是指對聽證程序是否合法，以及經過聽證后的行政行為是否合法、適當問題進行審查。這是行政行為的一種監督，也是對受侵害的相對人的一種救濟。聽證制度目前在我國還是初創階段，行政機關和行政相對人對此都沒有充分的認識，也沒有多少經驗，在執行當中難免會有差錯，違反聽證程序的現象也不可避免。因此，建立與之相適應的監督、制約機制，也是理所當然的。可以通過建立全面的監督機制來進行相應的救濟，如以立法機關、司法機關監督聽證行為，以社會組織、社會輿論監督聽證行為等。

再者，聽證會要想獲得成功，必須考慮許多更為宏大的體制改革問題，不能只是孤立的就某一事實而論。所謂取法乎上，乃得其中；取法乎中，乃得其下。聽證會的高起點本身就決定了其后來成功的必然性，如果僅僅局限在技術問題上，肯定不可能產生巨大的歷史影響。

（作者單位：安徽財經大學）