河道管理范圍內非防洪建設項目管理問題芻議

周 虹

河道管理范圍內非防洪建設項目管理問題芻議

周 虹

一、引言

河道管理范圍內建設項目可分為防洪類工程和非防洪類工程。根據《中華人民共和國防洪法》規定，防洪工程和其他水工程、水電站的可行性研究報告按照國家規定的基本建設程序報請批準時，應當附具有關水行政主管部門簽署的符合防洪規劃要求的規劃同意書；非防洪類工程其可行性研究報告按照國家規定的基本建設程序報請批準前，其中的工程建設方案應當經有關水行政主管部門根據防洪要求審查同意。筆者多年從事河道管理工作，僅對河道管理范圍內非防洪建設項目的管理問題發表些看法。

二、河道管理范圍內非防洪建設項目的概念

河道管理范圍內非防洪建設項目也可簡稱涉河非防洪建設項目。根據《中華人民共和國水法》第三十八條，涉河非防洪建設項目是指橋梁、碼頭和其他攔河、跨河、臨河建筑物、構筑物，跨河管道、電纜；根據《中華人民共和國防洪法》第二十七條，涉河非防洪建設項目是指跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設施。

三、存在的問題與原因分析

根據《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》的要求，涉河非防洪建設項目“應當符合防洪標準、岸線規劃、航運要求和其他技術要求，不得危害堤防安全，影響河勢穩定，妨礙行洪暢通；其可行性研究報告按照國家規定的基本建設程序報請批準前，其中的工程建設方案應當經有關水行政主管部門根據前述防洪要求審查同意”。同時要求“工程設施需要占用河道、湖泊管理范圍內土地，跨越河道、湖泊空間或者穿越河床的，建設單位應當經有關水行政主管部門對該工程設施建設的位置和界限審查批準后，方可依法辦理開工手續；安排施工時，應當按照水行政主管部門審查批準的位置和界限進行”。在實際工作中，涉河非防洪建設項目在立項、審查、審批、驗收、運營等程序上大多未按上述要求執行，該項管理工作困難重重，步履維艱。

1.政府層面

在經濟社會快速發展的今天，創新發展、協調發展、綠色發展、共享發展，打造民生工程、改善生態環境已經成為各級人民政府當前和今后相當一段時期的重要工作。橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線以及親水休閑設施等均涉及民生和環境，得到各級人民政府的高度重視，有的還列為為民辦實事的重點工程。為體現高效能，政府決策一下達，項目馬上就實施，建設單位簡化或者是省去了許多按照法律法規應該履行的程序和工作，而在決策過程中水行政主管部門和河道管理機關很少參與，有的開工建設后水行政主管部門和河道管理機關才知曉。同時，非防洪工程建設項目，往往是國家投資、地方政府集資或招商引資的重點項目，建設單位往往認為自己有地方政府的支持，河道主管機關在巡查過程中發現違章、違規問題進行制止時，建設單位就會直接找當地政府出面協調。地方政府出于對建設項目的重視，就會召開建設項目協調會，其實質就是變相的行政干預水行政執法；有時還組織各相關單位的負責人進行“統一調度”，甚至直接以行政命令的形式，責成相關單位在規定的時間內完成相關的工作，導致水行政主管部門和河道管理機關對項目管理處于非常被動的地位。

2.法律法規層面

《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國防洪法》對涉河非防洪建設項目的禁止行為和法律責任都有規定，相關辦法對立項、審查、審批、驗收、運營等也有具體要求，但是，作為執法（管理）主體的“縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構”面對的被執法（管理）主體往往是受到政府支持的單位（部門），甚至有的就是政府本身。由于法規對違規涉河非防洪建設項目的處罰措施剛性不強，只有告之、經濟處罰等手段，建設單位我行我素，甚至已移交法院強制執行的項目仍違法施工。水行政主管部門和河道管理機關的管理與執法工作十分尷尬。

3.百姓認知層面

隨著經濟發展和人民群眾物質生活的提高，文化精神生活需求日益增長，橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線等建設大大改善了人們的生活條件，便利了人民群眾的物質生活，尤其是沿河（湖）風光帶等親水休閑設施建設，更為人民群眾業余文化生活增添了樂趣，使百姓享受了發展的成果、得到了實惠，受到百姓的高度稱贊和積極擁護。而百姓對防洪方面的技術要求和涉河非防洪建設項目的管理要求并不清楚。因此，對水行政主管部門和河道管理機構的依法管理往往并不理解。

4.技術層面

根據法律法規和有關技術要求，涉河非防洪建設項目在審批時需提供的材料包括：申請文件；建設項目所依據的文件；涉河部分的工程建設方案，項目可行性研究報告及有關圖紙；防洪評價報告及專家審查意見；占用河道管理范圍內土地、影響河道管護設施情況及補救措施；項目防御洪澇的設防標準及防洪影響補救措施；涉河部分現場清理復原承諾文件；涉及取水工程項目應提供水資源論證報告書等文件，新建、改建、擴建入河排污口項目應提供環境保護部門批準文件，邊界工程應提供有關協議；法律法規規定需提交的其他有關材料等。

審查機關接到申請后，先對申請材料初審，申請材料不全或不屬于其審查的，審查機關按規定時限要求申請人補全材料或告知申請人向有關部門申請；材料齊全的，按有關規定應征求相關水行政主管部門意見。審查機關應對申請作出同意或不同意的審查決定。

按照上述要求和程序，并嚴格執行《中華人民共和國行政許可法》所規定的時限，但由于種種客觀原因，審查機關的最終決定仍需較長時間，與政府和建設單位的要求相差較大，形成強烈的反差。導致一些項目邊報手續邊建設或未批先建，造成既成事實，使建設方案審批形同虛設。

四、違規涉河非防洪建設項目的危害

根據《河道管理范圍內建設項目防洪評價報告編制導則》，防洪綜合評價的主要內容有：項目建設與有關規劃的關系及影響分析；是否符合防洪防凌標準、有關技術和管理要求；對河道泄洪的影響分析；對河勢穩定的影響分析；對堤防、護岸及其他水利工程和設施的影響分析；對防汛搶險的影響分析；防御洪澇的設防標準與措施是否適當；對第三人合法水事權益的影響分析等。從這八個因素的影響分析，對違規涉河非防洪建設項目來說，實際上可歸納為三大方面的危害。

1.危及防洪工程安全

未經水行政主管部門和河道管理機構批準的項目大多是為了減少投資，而不考慮對防洪影響的補救措施。有的穿堤、跨堤建筑物或構筑物不僅不滿足防洪搶險的基本要求，而且更嚴重的是不滿足《堤防工程設計規范》和《堤防工程施工規范》要求，發生洪水時，極易出現管涌、滑坡等險情，從而導致潰堤。在一條河道上，單體跨河、攔河建筑物一般產生的壅高水位和壅水長度均較小，可忽略不計，但連續幾個、幾十個相距不遠的跨河、攔河建筑物產生的壅高水位和壅水長度則不可小覷，小流量、高水位、大險情的危害極大。為了充分利用水資源，不少季節性河道上層層攔蓄，建設了橡膠壩，改變了原有河道的特性，嚴重影響水文測報，同時，橡膠壩的運用控制隨意性強，造成防汛部門掌握的信息失真，從而錯過洪水調度的最佳時機，嚴重危及防洪工程及下游的安全。

2.危及項目自身安全

未經水行政主管部門和河道管理機構批準的項目不僅僅影響洪水下泄，大部分工程底部的設計高程低于標準設防洪水位，有的工程安全沖刷、穩定甚至不能滿足規程規范的要求，且無應急自保措施，同時運行管理不規范，當洪水來臨時項目自身安全很難保證。

3.危及公共安全

許多河道幾十年未發生設防標準及其以上的洪水，人民群眾的洪水風險意識極度淡漠，當洪水來臨時，低于標準設防洪水位的項目必然被淹沒，有的還可能產生垮塌；行洪斷面減小必然使水位壅高，可能產生潰堤。這些都對公共財產和人民群眾生命財產構成極大的潛在威脅。一旦發生危及人民群眾生命財產的事件，不僅會造成不良的社會影響，而且政府的形象也將受到損害。

五、建議

綜上，為妥善處理涉河非防洪建設項目的管理問題，消除其危害，建議如下。

1.加大洪水防范的宣傳力度

各級水行政主管部門和河道管理機關要在不同的場合，以喜聞樂見的形式向各級領導、相關部門和廣大人民群眾宣傳防洪知識，以人水和諧的實例宣傳“人給洪水出路、洪水也會給人造福”的辯證關系，以違規建設項目對防洪工程安全的嚴重影響警示人們洪水可能造成的危害。

2.加大政府決策過程的透明度

對專業性、技術性較強的重大行政決策事項進行可行性論證、技術咨詢，體現了政府工作的依法、高效、民主、科學，也可大大提高決策的質量。各級水行政主管部門和河道管理機關應提前介入涉河非防洪建設項目的前期工作，為政府依法科學決策提供技術支撐，當好參謀，這樣有利于項目依法按程序早日實施，早日發揮效益。因此，對于此類項目的決策，應當有各級水行政主管部門和河道管理機關全過程參與。

3.加大管理和執法力度

各級水行政主管部門和河道管理機關要強化涉河項目的事前、事中和事后的管理，加強所轄范圍內已建、在建項目的日常巡查工作，對批準的項目應自始至終做好服務，依據職責解決好相關問題；對未批先建或未按批復內容建設的項目，應及時與建設單位溝通，依法予以制止，督促建設單位依法履行相關程序，嚴格按照防洪標準和批復內容進行施工。聯合執法機制在處理某些水行政案件中有著不可替代的作用，也取得了很大成效。涉河非防洪建設項目往往涉及交通、國土資源、規劃、農林（漁業）、環保、市政等各部門，依法建立健全聯合執法機制，符合新形勢發展的需要，也符合客觀實際的管理需要，是加大管理和執法力度的好辦法。

4.加大技術規程規范修訂力度

《河道管理范圍內建設項目管理的有關規定》、《河道管理范圍內建設項目防洪評價報告編制導則》等系統地規定了相關程序和防洪評價的主要內容，對項目管理起到了技術支撐和積極的指導作用。依據相關法律法規，根據目前工作需要，應當制定、修訂和完善相關規程規范，進一步明確工作程序、設計單位資質、技術標準等，在提高工作質量和辦事效率的同時，為建設單位提供更好的服務

淮委沂沭泗水利管理局221009）