甘肅省實行最嚴格水資源管理制度的實踐與探索

甘肅省水利廳

甘肅省實行最嚴格水資源管理制度的實踐與探索

甘肅省水利廳

甘肅；水資源管理；制度；實踐

甘肅省分屬內陸河、黃河和長江三大流域。全省多年平均年降水量277 mm，其中內陸河流域為130 mm，黃河流域為463 mm，長江流域為599 mm。全省年水資源總量為289.4億m3，包括地表水 282.1億 m3，地下水7.3億m3。其中：內陸河流域水資源總量為61.3億m3，黃河流域水資源總量為127.7億m3，長江流域水資源總量為100.4億m3。甘肅的基本水情是：水資源總量短缺，供需矛盾突出；用水結構不夠合理，利用效率偏低；流域生態環境脆弱，對水的依存度高。按照甘肅省委省政府提出的區域發展戰略，河西新能源基地、蘭州新區、平慶能源化工基地對水資源保障提出了新要求，加之全球氣候變化的影響，甘肅省面臨的水資源問題將更為復雜。客觀基本水情和嚴峻的水資源形勢，決定了必須切實加強水資源管理，實行最嚴格水資源管理制度。

一、健全制度，完善體系，最嚴格水資源管理制度框架初步形成

1.制定了《甘肅省最嚴格水資源管理制度實施辦法》

辦法的主要原則是：最嚴格水資源管理制度實施由各級政府負總責，按照上級政府批準的用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污三條紅線，納入經濟社會發展綜合評價體系，制定具體的落實措施，使最嚴格水資源管理制度約束性指標在各個管理層面明晰化、定量化；國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局應當與當地的水資源條件和落實最嚴格水資源管理制度的控制性指標相適應，并進行科學論證；在水資源不足的地區，應當對城市規模和建設耗水量大的工業、農業和服務業項目加以限制。辦法明確了總量控制、用水效率、納污控制紅線和實現 “紅線”控制目標的相應措施，并建立了監督考核體系。從2011年起，省政府將萬元工業增加值用水量指標納入對地方政府目標管理責任考核體系，并簽訂工作目標責任書。

2.編制完成了《甘肅省地級行政區水資源總量控制指標》

甘肅省已組織編制了《甘肅省黃河流域取水許可總量控制指標細化方案》《河西內陸河重要河流初始水權分配方案》，初步將水資源量按流域分解到地級行政區。在此基礎上,與全省“十二五”水利發展與改革規劃、全省水資源綜合規劃等相關規劃相銜接，充分考慮新增生活用水和工業用水的剛性需求，結合各地水資源承載力將新增用水總量分類配置，編制了《甘肅省地級行政區水資源總量控制指標》。2015年全省用水總量控制指標為128.60億m3，并將全省用水總量控制指標劃分到14個地級行政區。

3.編制完成了《甘肅省地級行政區用水效率控制指標》

以水利部下達的用水效率控制目標為上限，在總結分析現狀用水效率的基礎上，按照各地經濟結構布局和發展模式，將用水效率控制指標進行分解，落實到地級行政區。監督考核指標納入省級考核體系，監測評價指標納入省水利廳監督通報體系。2015年，監督考核指標為：全省萬元工業增加值用水量比2010年下降30%以上，降低到69 m3以下；全省農業灌溉水有效利用系數提高到0.54以上。監測評價指標分為萬元GDP用水量、農田畝均灌溉用水量、工業用水重復利用率、城市污水處理回用率等。

4.修編了《甘肅省行業用水定額》

隨著經濟社會發展和用水效率的提高，2004年由省政府批轉發布的《甘肅省行業用水定額》的部分標準已不符合現狀的用水需求，甘肅省組織完成了定額修訂。確定了全省城鎮生活、工業、農業灌溉、農村生活、牲畜共五大類定額，城鎮生活用水定額涵蓋12個大類19個行業，工業用水定額涵蓋81個行業129個產品。農業灌溉定額主要對河西地區13種主要農作物及林、草的凈灌溉定額進行了修訂。農村居民生活按水源水量充足地區和水源水量缺乏地區確定了定額。牲畜用水定額按大牲畜、豬、羊、家禽四類確定。

5.編制完成了《甘肅省“十二五”節水型社會建設規劃》和《甘肅省水資源管理與改革“十二五”規劃》

結合“十二五”水利發展與改革規劃，編制完成了這兩項規劃，指導全省節水型社會建設和水資源管理工作，同時也將規劃項目作為申報中央水資源費分成地方項目和安排省級水資源費項目的主要依據。2015年，全省總節水量7.37億m3，農業是節水大戶，節水量 6.04億 m3，占總節水量的82%。組織實施農業、工業、城鎮生活、非常規水源利用、能力建設等5個方面確定的重點節水工程。用水效率與效益顯著提高，用水總量得到有效控制，為經濟社會發展提供水資源保障。

6.完善水功能區管理工作體系，促進水資源保護

對省政府批準實施的水功能區劃成果結合近年實施情況進行了修訂完善，并與國家和流域重點水功能區劃成果進行對接，編制完成水功能區水質監測斷面規劃。組織開展了3次全省范圍的入河排污口調查，完成全省水功能區納污能力核定并將污染物總量控制指標細化分解到流域三級區，加強日常監督管理，正確處理開發與保護的關系。制定了《全國重要城市飲用水水源地安全保障規劃》貫徹實施意見，對全省135個重要城市飲用水水源地開展重點監控，制定保護工作方案和應急預案，從2009年開始，分批核準公布全省39個重點飲用水水源地名錄。

二、以點帶面，河西先行，最嚴格水資源管理制度措施逐步推行

甘肅河西走廊包含石羊河、黑河、疏勒河三個流域，經濟較發達，水資源開發利用程度高，用水矛盾突出，生態環境問題嚴重。河流上中游用水過多，造成下游河湖干涸，荒漠擴大；在沙漠邊緣地區，由于超采地下水，植被枯萎，造成土地沙化。石羊河終端青土湖、黑河終端東居延海、疏勒河終端西湖的生態問題，都是流域生態危機的縮影，其主要原因是流域資源型缺水引起的，是人類生產生活占用了過多的水資源，也是長期演變、積累的結果。近年，我們把水資源的合理配置、高效利用和生態環境保護作為水利工作的重點，加強石羊河、黑河流域的綜合治理，加強地表水、地下水統一調度和管理，合理安排生活、生產和生態用水，加強用水總量控制管理與水資源優化配置，推進節水型社會建設，努力提高水資源的利用效率和效益，實現了水資源可持續利用、生態環境得到保護和修復的目標。石羊河流域2010年10月23日民勤蔡旗斷面總過水量2.51億m3，全年民勤蔡旗斷面總過水量達到2.61億m3，完成了向民勤下泄2.5億m3地表水的階段性控制目標,完善地下水控采措施，削減地下水開采量，民勤盆地局部地下水水位下降明顯減緩并有所回升，局部地區生態環境得到明顯恢復和改善。黑河流域加強水資源統一管理和調控，連續11年完成黑河水量調度任務，實現了黑河干流全線通水，東居延海水面面積達42 km2，下游生態環境得到明顯改善。疏勒河流域調整產業結構，發展高效節水灌溉技術，安裝機井計量設施和智能水表，加大水資源監控和節約保護力度，有效調控地表水，嚴格控制地下水。

1.建立總量控制指標體系，明晰初始水權

武威市按照 《石羊河流域水資源配置方案》，明晰了全市各行業，各縣區、灌區、鄉鎮、村組和用水戶的初始水權，灌區配水計量到斗口，井灌區計量到井口，31萬農戶明晰了水權，分級管理，保證了用水控制指標的落實。張掖市制定了 《黑河中游水資源配置方案》和《黑河中游縣際斷面控制指標實施方案》等，明確縣區引水總量和下泄總量雙指標控制，逐級分解水權，發放水權證覆蓋農戶達到95%以上，建立起覆蓋區域的地表水總量、地下水可開采總量、取水許可控制指標體系，將取水總量指標細化到鄉、村、組及每個用水戶，把定量指標規定到每畝地。酒泉市建立完善“總量控制、定額管理”為重點的水權制度，以土地二輪承包時的耕地面積為基準，核定每個農戶土地二輪承包地基數，對承包地分配水權，對非承包地不分配水權；地表水能滿足灌溉的地區，地下水不再納入水權分配；地表水不能滿足灌溉的地區，缺額部分從地下水允許開采限額內分配水權，將推行差別水價相關政策。

2.建立用水效率控制體系，推進節水型社會建設

張掖市、敦煌市、武威市、慶陽市列為全國節水型社會建設試點，全省先后分兩批確定了43個省級試點，涵蓋河西的所有縣區，開展節水型社會建設示范區的基礎條件較好，甘肅省編制完成 《河西地區節水型社會建設規劃》和《河西地區節水型社會建設實施方案》，指導節水型社會建設。張掖市在抓好農業節水工作的同時，將節水工作向生活節水和工業節水領域拓展，在48家企業開展了城市節水創建活動。敦煌市加大水價改革力度，強化經濟節水措施，采取“三禁”措施，杜絕了亂打井、亂開荒、無序移民的行為。金川公司積極采用節水新工藝、新技術，工業用水重復利用率提高到86%，萬元產值用水量降至107 m3。酒鋼公司大力發展循環經濟，提高水資源利用率，認真落實節能減排方案，年節水達到700萬m3，水的重復利用率達到96%。

3.建立管理控制體系，促進地下水開發利用及保護

河西地區地下水用水量占總用水量的24%，占全省地下水總用水量的73%；河西地區地下水超采區41處，占全省的72%；地下水過度開發利用引發的生態環境問題日益凸現。結合《黑河流域近期治理》《石羊河流域重點治理》《敦煌生態環境治理與保護》等流域重點治理規劃的制定實施，各地制定了《石羊河流域地下水削減開采量實行地方行政首長責任制的規定》《關于加強黑河、疏勒河地下水管理的意見》，明確地下水開發利用和管理保護目標，關閉城區自備地下水源，削減灌溉面積，壓縮開采量。石羊河中游及民勤盆地地下水開采量由2005年的11.05億m3削減到2010年的4.94億m3，減幅達55%，民勤盆地局地地下水水位已止降回升，湖區生態環境有了明顯恢復和改善。同時限制工業用水開采地下水，鼓勵循環用水、污水處理中水回用措施，發展循環經濟，如石羊河流域的武威、金昌熱電廠均采用中水作為供水水源。

4.建立水權制度體系，推動區域水市場良性運行

在近期水資源總量難以增加的情況下，解決河西內陸河流域工業發展用水問題，需要通過合理調整用水結構，大力推行灌區節水，實行總量控制和水權轉讓來解決。水權轉讓的主要途徑是通過高強度的農業節水投入，跨行業轉讓水權，引導水資源有序地由水資源利用效率與效益較低的農業用水向水資源利用效率與效益較高的工業用水轉移。同時，改變農業節水工程投入依靠國家投入的傳統模式，拓寬農業灌溉工程節水改造的投資渠道，彌補農業節水資金缺口。通過水權交易，實現同一區域內不同行業之間水資源的優化配置，推動區域水市場的形成，提高灌區水資源利用效率，又支持了新增工業項目的用水指標問題，實現了工農業發展的雙贏。如疏勒河流域的常樂電廠、黑河流域張掖電廠、石羊河流域紅砂崗工業園區等，都是通過水權交易獲得水量。農業用水權轉讓程序是：水管單位按年度用水總量、各輪次配水定額制定用水計劃，用水戶按用水計劃向水管單位購買水票，農民用水者協會或用水戶可在本年度內對水票進行流轉和交易。

5.完善水資源管理基礎設施，強化管理手段

以流域綜合治理為契機，加大取水計量設施安裝配套力度，建設末級渠道量測水設施，推廣運用適用性強、便于管理和維護的小型量測水設備，健全區域地表用水監控體系，有效控制農業用水總量和灌溉定額。加強地下水統一管理，對機井實行“全面普查、建檔立卡”，安裝機井計量設施，改造現有地下水動態監測井，基本實現區域內地下水動態監測。張掖市和酒泉市建設了水資源管理系統，武威市石羊河流域水資源調度管理系統已立項，準備啟動建設，為水資源調度管理提供了手段。

三、啟示及打算

在落實最嚴格水資源管理制度的工作中，一要提高各級領導、水利行業、各相關部門對實行最嚴格水資源管理制度重要性的認識。二要明確各級政府的責任，在政府主導下，發揮各個部門的優勢和作用，形成合力，全力推進。三要建立“三條紅線”的考核評估體系，制定出臺水資源管理配套制度。四要統籌處理好區域水資源配置、水權轉讓、取水許可、用水增量之間的關系，加強用水全過程的管理。下一步工作打算是：

1.出臺最嚴格水資源管理制度實施辦法

征求各方面意見，盡快頒布“甘肅省最嚴格水資源管理制度實施辦法”，進一步將“三條紅線”分解到縣區，建立省、市、縣用水總量控制指標、用水效率控制指標、河道納污指標，使最嚴格水資源管理制度的實施可操作、易考核、能落實。

2.建立水權轉換制度，推進節水型社會建設

組織制定甘肅省水權轉讓實施意見，進一步規范水權轉讓的范圍、年限、轉讓費、轉讓程序以及水權轉讓的監督管理等，以農業節水支持和促進工業的節水與發展。建設農業、工業、城鎮生活示范點，繼續抓好4個國家級、43個省級節水型社會試點，縱深推進全省節水型社會建設。

3.做好水量調度，保護水資源

按照水利部和黃委的要求，制定黃河、黑河、石羊河等主要河流用水調度計劃，實施水量調度動態管理，完成水量配置和調度工作。完善地下水監測井網，治理超采區，保護好地下水水生態環境。加強重要飲用水水源地綜合治理，推進農村飲用水水源保護，開展祁連山水源涵養林保護和治理。

4.做好水資源費征收及使用管理

按照 《甘肅省取水許可和水資源費征收管理辦法》，加強對年度取水計劃的審核和實際取水量的檢查，做到水資源費應征盡征。以《甘肅省“十二五”節水型社會建設規劃》和《甘肅省水資源管理與改革“十二五”規劃》為基礎，編制《甘肅省落實最嚴格水資源管理制度經費保障方案》，使水資源費專項用于水資源的節約、保護和管理，有效推動最嚴格水資源管理制度的實施。

5.建設全省水資源管理信息系統

在水資源管理需求分析的基礎上，充分利用已有信息化基礎設施，修改完善全省水資源管理信息系統建設方案，組織實施，提高水資源監控和管理能力，為實施最嚴格的水資源管理制度提供平臺。

6.推進城鄉水務一體化，統籌水務綜合管理

在市縣機構改革中，市縣水行政主管部門統稱為水務（水電）局，要研究水務投資渠道，逐步理順職能，做到對地表水、地下水，供水、排水，生產、生活、生態用水的統一管理。■

（主要撰稿人：張世華 張潛 劉宗平 高志麟 戚篤勝）

責任編輯 韋鳳年

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2011-03-10