完善水利公益性行業科研專項項目經費管理制度及措施建議

裴紅萍，許 輝

（1.水利部預算執行中心，100053，北京； 2.長江流域水環境監測中心，430010，武漢）

為貫徹落實 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要 （2006—2020年）》（以下簡稱規劃綱要），財政部2006年設立公益性行業科研專項經費，用于支持公益性科研任務較重的國務院所屬行業主管部門圍繞規劃綱要重點領域和優先主題，組織開展本行業應急性、培育性、基礎性科研工作。為了確保公益性行業科研專項經費的安全和使用效益，財政部和科技部在設立專項的同時，聯合印發了 《公益性行業科研專項經費管理試行辦法》（財教〔2006〕219 號）。自該專項設立以來，水利部抓住戰略機遇，積極爭取公共財政支持，水利公益性行業科研專項投入呈現穩定增長的趨勢。至2010年年底，2007年第一批獲得立項的水利公益性行業科研專項項目已陸續執行完畢，部分項目經費使用管理情況已經水利部組織的中介機構會計師事務所審計，取得了專項經費管理使用的實踐經驗。本文從分析現行專項經費管理制度的優點和不足入手，結合水利公益性行業科研專項項目經費管理實踐，提出進一步加強公益性行業科研專項經費管理的措施建議。

一、現行公益性行業科研專項經費管理辦法制度分析

財政部、科技部制定出臺的公益性行業科研專項經費管理試行辦法明確了項目經費的使用原則、項目申報審批程序、經費開支范圍和預算執行調整程序等內容。要求行業主管部門在專項項目執行完成后開展項目業務驗收和財務驗收工作。專項管理辦法在推進財政項目精細化管理方面進行了有益的探索，具體體現在：

一是在項目立項環節引入了規劃管理和專家委員會立項建議權制度，提高了項目申報的系統性和項目立項的科學性。該項制度將項目的研究內容、研究任務與專項財政資金的投入匹配、項目承擔單位納入了專家委員會的審查軌道，適當保證了立項環節的公平、公正，避免專項經費的低效投入，增強了項目立項的科學性。二是將所有參與項目研究的項目單位納入預算管理，最大程度降低了專項經費隨意外包的可能，確保了專項資金安全。這一規定將所有參與項目研究的單位均納入預算管理，明確其研究任務，避免了將財政資金通過“外部協作”轉為單位創收收入后，用于與開支項目研究內容無關的費用，在解決行政事業性項目協作費外包難以管理問題上進行了有益嘗試。三是規定項目經費的開支范圍，明確部分單項支出標準，提高了預算編制的準確性。四是對項目預算執行調整的審批權限界定清楚，具有很強的可操作性。專項經費管理辦法既允許項目單位在限額內自行微調預算，以符合項目研究工作的實際特點和需要。同時對單項支出科目調整超過核定預算10%、金額大于5萬元的預算執行變更，則必須由項目單位提出調整意見按程序報行業主管部門批準。這種“寬嚴相濟”的制度設計既尊重了項目承擔單位的自主性，又強調了專項經費預算的嚴肅性，具有很強的可操作性。五是在項目財務驗收前設置了財務審計環節，顯著提高了項目財務驗收工作質量和公信力。

當然，由于專項經費管理辦法的制定頒布時間正處于我國公共財政管理體制改革之初，加之當時專項經費項目尚未實施，無法取得現實的管理經驗等因素，造成目前試行的管理辦法中一些不夠完善的地方。如未明確項目財務驗收具體內容和評價標準，未對辦法界定的11項經濟支出科目與各項目單位會計核算科目銜接問題作出規定，單項費用支出標準覆蓋面不夠全面等，還需要在實踐中進一步完善專項經費管理辦法。

二、水利公益性行業科研專項經費管理中存在的主要問題及原因分析

2007年獲得財政立項的部分水利公益性行業科研專項項目已執行完畢，專項經費使用管理情況已經中介會計師事務所審計。從審計結果來看，水利公益性行業科研專項經費使用管理情況總體上是好的，但也有部分項目經費在管理中存在項目預算“報大見小”，項目實際執行與預算批復不一致，未經批準擅自調整項目參與單位、單項預算等問題。這些問題的產生既有管理意識不夠，也有制度不銜接、不配套的原因。

一是由于部分支出定額或開支標準尚未出臺，導致部分項目在預算編制中存在“報大見小”現象。目前，專項經費管理辦法規定的11項開支費用中，設備費、材料費等7項開支均沒有相應的開支標準，辦法雖然規定了管理費根據項目預算規模按比例計算提取，但顯然項目預算規模越大，項目單位能夠提取使用的管理費就越多，且管理費的開支內容沒有明確規定，項目單位使用起來自由度較大，導致有關管理費規定起不到限制項目單位多申報預算經費的作用，也導致主管部門在核定項目預算合理規模時難以拿出有說服力的理由，造成部分項目在研究任務執行完畢后仍留有較多結余資金，造成國家科研資金的閑置和浪費。

二是因制度不銜接產生的審計爭議問題。專項經費管理辦法雖然規定了開支范圍和內容，但對各經濟分類支出科目與現行各類會計主體、會計核算科目之間的銜接沒有明確規定，各單位對同一支出內容在不同的會計科目下歸集、核算，導致部分項目在進入財務審計階段后，審計認定支出數與項目單位申報單項費用支出數存在不一致，從而產生審計爭議。

三是因制度不細化導致項目財務驗收內容、標準不一等問題。辦法規定“項目完成后，項目承擔單位應當及時向行業主管部門提出項目驗收申請”，但對項目單位提請驗收的申請報告沒有統一、標準的格式要求。辦法還規定“行業主管部門應在項目完成后組織項目進行財務審計和財務驗收工作”，但對財務審計組織形式和要求、財務驗收的內容、項目單位應提交哪些財務驗收材料等都沒有具體規定。在實踐中，為穩妥起見，水利部在組織對到期專項項目財務審計工作時，一般是從科技部發布的具有國家科技計劃課題財務驗收審計資格會計師事務所中選取幾家會計師事務所參加審計工作。但也有部分項目單位直接從科技部發布的名單中自行委托會計師事務所進行審計。兩種方式組織的審計工作得出的申報報告質量還是有差別的。同樣，由于規定不具體、不細化，在項目財務驗收過程中，各單位對財務驗收工作重視度不一，對應該向財務驗收專家匯報哪些內容，應提交哪些會計材料等概念混淆，也產生了項目財務驗收工作現實操作難題。

四是因項目單位管理意識不到位產生的未履行審批程序擅自調整預算執行、變更項目協作單位、自籌經費不到位等重大管理問題。從審計報告來看，專項項目經費在執行中存在一些共性問題，如超權限自行調整單項支出預算，未向水利部申請報批擅自變更協作單位，擅自將項目經費委托非協作單位，承諾的自籌經費未到位等。產生上述問題的共同原因就是這些項目單位的科研業務人員和財務人員對專項管理辦法學習理解不夠，項目負責人管理意識不到位，加上科研業務人員與財務管理人員溝通協調不夠等，導致應該按程序報批的卻沒有履行程序，應該在立項環節納入項目協作單位的未納入預算管理，甚至是虛假承諾自籌資金等重大管理問題。

三、加強水利公益性行業科研專項經費管理的建議

科研經費管理是一項政策性、科學性很強的工作。要管好用好水利公益性行業科研專項資金，應該深入分析專項經費管理特點，從已執行完畢的專項項目經費使用管理中吸取經驗，從完善制度著手，改進管理方式，完善管理制度，強化管理措施，在確保國家財政資金安全的基礎上，進一步提高專項經費的效益。

一是加強宣傳培訓工作，抓好對專項項目經費的管理。據統計，2007年至2011年期間，共有350多家科研院所、企事業單位和大專院校參與承擔了327個水利公益性行業科研專項項目的研究工作。這些項目參與單位既有水利部直屬單位，也有水利系統以外的單位，單位分散，會計主體的類型不同，管理起來確實難度較大。同時，在獲得財政立項327個水利公益性行業科研專項項目中，還有200多個項目正處于項目執行期，管好這批項目具有重要現實意義。在相關制度修改完善前,開展對項目協調管理人員和財務管理人員的制度宣傳、培訓是首選措施。建議行業主管部門繼續加大專項經費使用管理制度的宣傳培訓工作力度，對在執行項目的業務協調人員和財務管理人員進行制度培訓，將專項經費管理辦法的規定和要求宣傳到位，解釋清楚，同時構建兩方面管理人員交流的平臺，形成管好用好專項經費的共識，為項目順利實施和經費合法合規使用創造好的條件。

二是盡快完善現有專項經費管理辦法。首先，可進一步健全費用支出標準或定額的覆蓋面。如可以規定燃料動力費的測算應根據所使用的科研儀器設備的功率、耗時、材料等進行測算，勞務費的開支標準可與國家規定的研究生津貼發放標準、地方最低工資標準等掛鉤進行測算等。其次，可進一步明確單行支出費用與會計核算科目的銜接關系。在充分考慮不同性質會計主體、會計制度差異的基礎上，進一步明確11項開支費用與單位執行的會計制度、會計核算科目關系，避免產生審計認定爭議問題。最后，可進一步完善財務審計和驗收要求，逐步建立專項經費績效考評與預算掛鉤制度。可進一步明確行業主管部門在組織項目財務審計和驗收的組織形式、內容要求等。進一步界定引入中介會計師事務所參與審計是否必須，具備什么條件的會計師事務所可承擔公益性行業科研專項審計工作，項目單位是否能夠自行委托中介機構審計，行業主管部門組織的項目財務驗收應對經費使用的哪些方面作出評價，評價的標準是什么等。進一步強調行業主管部門開展項目績效考評工作的責任，必須對重大項目或行業整體專項項目進行績效考評，并將考評情況報送財政部和科技部，逐步建立項目績效與專項經費預算投入掛鉤制度，進一步提高專項經費的效益。

三是盡快出臺部門專項經費管理規章。在財政部、科技部出臺的專項經費管理制度的框架內，盡快出臺水利公益性行業科研專項經費管理部門規章。在部門規章中，除了應細化專項經費管理辦法的管理要求外，在經費管理方面應重點關注如下內容：首先要在科技業務管理部門和財務管理部門之間架構起既分工明確、又協同配合的責任分工框架，解決目前項目單位在遇到管理問題需請示水利行業主管部門時，不知該向哪個部門咨詢、請示的問題。其次，盡快明確財務驗收工作相關要求。目前水利部應盡快明確財務驗收的內容，評價標準等，以便為今后開展項目或專項經費績效考評工作、建立績效考評結果與預算投入掛鉤制度打下基礎。同時，應進一步統一項目單位提請財務驗收申請、財務驗收報告的格式，統一項目單位應提交的財務會計資料、項目經費決算表格格式等要求，解決目前財務驗收組織工作中存在的操作難題。再次，應建立項目經費預算執行中期檢查或評估制度。落實專項經費管理辦法賦予部門開展項目實施檢查監督職能，對正在執行中的項目實際開支與預算相符性、專項經費使用合規合法性開展檢查或評估。這樣既能強化項目單位管好用好專項經費意識，又可對出現管理問題的項目單位提出改進措施，確保項目執行完畢后不出現重大審計問題。最后，逐步建立專項經費績效考評制度。逐步建立包括業務考評和財務考評兩方面績效考評制度，對水利公益性行業科研專項投入與產出進行績效評估，并將結果作為按項目進度續撥經費或調整預算安排的重要依據，對那些績效評估排名靠后的項目和項目負責人采取通報等警告措施，盡最大努力從制度上把獲得專項經費的機會投向那些真正干事的科研人員和更能出成果的項目，保證公益性行業科研專項資金效用的最大化。