塔里木河流域水資源管理體制與機制探討

覃新聞

（新疆維吾爾自治區塔里木河流域管理局，841000，庫爾勒）

一、塔里木河流域水資源管理現狀

塔里木河流域是環新疆南部塔里木盆地的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河、和田河、開都河—孔雀河、迪那河、渭干河與庫車河、克里雅河和車爾臣河等九大水系144條河流的總稱，流域總面積102萬km2，是我國最大的內陸河流域。流域多年平均地表水天然年徑流量398.3億m3，主要以冰川融雪補給為主，不重復地下水資源量為30.7億m3，多年平均年水資源總量為429億m3。

塔里木河流域地跨南疆5個地（州）的42個縣（市）和新疆生產建設兵團4個師的45個團場，國民經濟與生態系統之間、地區間和部門間用水矛盾尖銳，流域內整體與局部、源流與干流、上游及下游、地方與兵團的關系協調和利益調整極為復雜。為加強水資源的開發、利用和管理，自20世紀50年代起，各地（州）、兵團師在源流都陸續成立了各自的流域管理機構和用水管理單位，均隸屬于各地（州）、兵團師直接管理，建立了以區域管理為主的水資源管理體制。1990年自治區批準成立了塔里木河流域管理局后，初步建立了流域管理與區域管理相結合的流域水資源管理體制，并推動了塔里木河流域近期綜合治理項目的實施。目前，在塔里木河全流域九大水系中只有喀什噶爾河、渭干河和自身不產流的塔里木河干流屬流域管理，其他均由河流屬地政府管理。

隨著塔里木河流域人口增加及農業經濟的不斷發展，農牧業耕地面積不斷擴大，加上水利基礎設施落后、經濟社會的用水量迅速增加，流域水資源的供需矛盾日益突出。

2001年，國務院批準實施了《塔里木河流域近期綜合治理規劃》，規劃項目自2001年實施以來，流域“四源一干”的水利基礎設施條件得到很大改善，流域的社會、經濟得到快速發展，各地農業生產能力和農牧民的收入水平得到相當的提高，塔河下游生態環境狀況得到一定程度的改善。

二、流域水資源管理工作中存在的問題

塔里木河流域實施近期綜合治理以來，流域的社會經濟和生態環境保護建設取得了階段性成效，流域水資源統一管理力度也在不斷加強。但目前從各方面對流域近期治理反映最強烈的問題來看，主要是因為實施流域近期綜合治理工程建設9年來，平均每年向塔里木河下游生態輸水2.23億m3，未能實現年均向下游輸送3.5億m3生態水的目標，2009年甚至出現了最長達1100 km河道斷流的現象。這主要是由于流域人口的增加、流域耕地面積規模的擴大以及2009年三源流（阿克蘇河、葉爾羌河、和田河）遭遇了10年不遇的水文枯水年共同作用的結果。據統計，到2008年年底，流域五地州常住人口比2001年增加了近150萬人，加上各地經濟社會快速發展，灌溉面積不斷擴大，僅流域“四源一干”增加的灌溉面積就達 730萬畝（48.67萬 hm2），造成農業用水需求劇增，流域近期綜合治理完工項目和各地發展節水灌溉實現的節增水量,都不能滿足各地經濟發展的需求，存在搶占、擠占水權水量的現象。2009年，塔里木河三源流都遇水文枯水年，阿克蘇河、葉爾羌河、和田河來水頻率分別為88%、93%、76%，總來水量比多年均值減少40億m3，源流阿克蘇河、和田河和葉爾羌河僅向塔里木河干流輸水13.4億m3，為有水文記錄以來的歷史最低值。在流域水資源管理工作中，存在著一些亟待解決的問題。

①管理認識亟待提高。主要是對如何處理好當前利益和長遠利益、局部利益和整體利益的關系，如何處理好經濟社會發展與生態建設的關系的認識，以及對開展塔里木河綜合治理是一項系統工程，必須從源流到干流、從上游到下游整體推動才能實現治理目標的認識都還需提高。

②管理體制亟須理順。流域水資源管理體制不順，具體表現在：一是流域管理與區域管理事權劃分不明，水資源行政管理權分割。目前的實際情況是塔管局只能直接管理塔河干流，源流的各地州、兵團師實際上各自管理本轄區內的水資源，管理權相對獨立。二是流域管理機構職能不健全，權力結構不合理，管理難以取得實效。新成立的流域管理機構塔管局“人、財、物”三不管，而且也不具有重要控制性工程的控制權。三是執法難、難執法的問題比較突出。塔河干流水權及生態用水水權得不到依法保護，塔管局由于現行的管理權限有限，難以依法進行處罰。四是在流域內部同一區域都存在地（州）與兵團間的不同隸屬關系、自成體系的兩套水資源管理體制，存在著各自為政、分割管理的問題。

三、建立流域水資源統一高效的管理新體制

1.指導思想和原則

指導思想：建立流域水資源統一管理、高效利用的體制，保證流域水資源合理開發、利用與保護，調度管理政令暢通，全面實現塔里木河近期綜合治理規劃目標。

原則：按照流域管理體制順暢、隸屬關系清楚、事權劃分明確、管理層次清晰、責權統一的原則，水資源管理打破行政地域界限，實現流域管理與區域行政管理相結合、區域行政管理服從流域統一管理。

2.新體制構想

按照國務院對塔里木河流域近期綜合治理規劃報告的批復要求，借鑒黃河水利委員會管理黃河流域水資源的模式，將塔里木河源流流域管理機構整建制移交塔里木河流域管理局直接管理，各地、州、師負責限額水量內的灌區配水管理。構想方案如下：

①將源流流域管理機構整建制移交，劃歸塔管局直接管理。按照自治區機構、人事及國有固定資產等管理規定，依據重新確定的源流流域機構管理職能，將目前塔里木河“四源一干”中的源流葉爾羌河流域管理局、和田河流域管理局、阿克蘇河流域管理局以及具有流域水資源管理職能的巴州水利管理處，整建制（包括河道供水工程）移交塔管局，成立塔里木河流域和田管理局、塔里木河流域喀什管理局、塔里木河流域阿克蘇管理局、塔里木河流域巴音郭楞管理局，隸屬塔里木河流域管理局，對四源流的水資源和河流上的提引水工程實行垂直管理。

②源流各地（州）和兵團師負責限額水量內的灌區配水管理。

③成立塔里木河流域水利公安機構。水利公安機構對維護流域水管理范圍內的社會治安秩序，維護法律、行政法規的執行，保障水行政執法工作的正常進行將起到重要作用。參考黃委會的做法，在自治區公安系統中成立塔里木河流域水利公安機構，并由塔管局協助管理，以維護重要水利工程的安全，維護流域正常的水事秩序。塔里木河流域水資源管理新體制構想方案如圖1。

四、建立強化流域水資源管理的五大機制

1.生態補償機制

即以“誰破壞誰治理、誰占用誰補償”的原則在流域內實施生態補償制度。針對目前塔里木河流域內統籌兼顧、全面協調發展的思想認識不到位，以及搶占擠占生態水的突出問題，必須要用有力的制度管理起來。加強用水管理，教育是一方面，強勁的制度也要跟上，對搶占擠占生態水的行為，應體現“誰破壞誰治理、誰占用誰補償”的原則，破壞者必須為破壞生態埋單，交納補償費。生態補償費應按占有者水費收益的3～5倍或5～10倍收取，以此提高搶占擠占生態水的代價，從而遏制這種行為。生態補償制度有利于維護流域水資源的統一、有序管理，有利于促進流域的統籌兼顧和全面、協調、健康的持續發展。

圖1 塔里木河流域水資源管理新體制構想圖

2.水費補償機制

即在流域內實施水費補償制度。針對流域內占用他人限額內水量的用水單位，實行占用者給被占用者以經濟補償的制度，源流占用干流的水量、上游占用中下游的水量、粗放種植戶占用高效節水戶的水量等，都應當實行水費補償。應建立占用他人限額內水權水量的補償機制，通過強有力的水費補償機制，發揮水價的經濟杠桿調節作用，促進少占用、不占用他人水權，以節約用水來滿足新的經濟需求，推進節水型社會的建立，實現流域經濟社會的健康發展。

3.水價階段性調整機制

即經過幾年，按照流域水利供水工程固定資產投入的情況，進行階段性調整供配水價格。目前，僅塔里木河流域近期綜合治理項目國家投入的107億元資金中，就有90多億元在流域“四源一干”形成水利供水工程固定資產，這還不包括國家連年投入實施的病險水庫除險加固、大型灌區續建配套與節水改造、水閘除險加固改造等工程建設資金形成的固定資產，若合計起來，流域的水利供水工程固定資產將超過100億元。應建立符合流域實際的水價體系，按照在河道上和灌區每年增加修筑的各種水利工程所形成的水利固定資產情況，分階段每隔幾年進行一次供配水價格的調整。一方面能夠為水利工程的日常維修養護提供必要的資金，克服目前水價過低、水利工程日常維修養護難以為繼的局面，保證工程能夠充分發揮其功能；另一方面，能夠充分發揮水價的經濟杠桿調節作用，促進灌區用水戶珍惜用水、節約用水，更重要的是，這樣還能夠促進提高水的利用效率和水分產出效益，這在塔里木河流域干旱缺水、生態脆弱的區域具有特別重要的意義。

4.水票制

即為提高水的商品意識和流域內的供水管理水平，實施現水現價的管理制度。水票制是水權流轉與交易制度的具體體現，就是通過用水戶按照供水定額先購買水票，憑水票供水。其目的是增強用水戶的限額用水、計劃用水、節約用水意識，在現有水資源基礎上謀求發展，保障水資源配置方案的落實。水票制度同時又可以促進水市場的建立，促進水權的流通與轉讓，使節約出來的水指標變成相當的經濟利益，有利于節約用水的推廣，有利于用水效率和水分效益的提高。塔里木河干流可率先從土地經營大戶開始試行水票制度，通過若干年時間的試行，總結經驗，視流域農民的經濟狀況再逐步推行。水票制度是供水管理的高級階段，需要有一定的水利管理水平，更重要的是農民要有一個相當高的收入水平。

5.獎勵制度

即對降低用水定額、大力發展節約用水項目、節水效益顯著的用水戶實行高額獎勵制度，以此鼓勵節約用水，促進節水型社會的建立。

[1]中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定（中共中央2011年1號文件）[J].中國水利，2011（4）.

[2]陳雷.關于水利發展與改革若干問題的思考——在中國水利學會2007年年會上的講話[R].2007.

[3]陳雷.實行最嚴格的水資源管理制度 保障經濟社會可持續發展——在2009年全國水資源工作會議上的講話[R].2009.

[4]陳雷.全面貫徹中央農村工作會議精神 奮力推進水利改革發展新跨越——在2010年12月全國水利工作會議上的講話[R].2010.