公路投融資模式對水利的啟示

王海鋒，范卓瑋，龐靖鵬，張 旺

（水利部發展研究中心，100038，北京）

“八五”計劃綱要中明確提出，為實現現代化第二步戰略目標，要求加快能源、交通、郵電通信、水利、重要原材料等重點行業的建設步伐。通過長期大規模持續的投資建設，過去一度成為國民經濟發展“瓶頸”的公路交通基礎設施取得跨越式發展。到2005年年底，我國公路總里程達到192萬km，其中高速公路達4.1萬km，位居世界第二；二級以上公路達到32萬km。公路事業的快速發展，為推動國民經濟發展、提高人民群眾生活質量作出了重大貢獻，公路基礎設施已經成為支撐經濟社會長期、快速發展的重要基礎。

一、公路基礎設施建設投資基本情況

1.公路投資規模

1996—2009年，全國城鎮道路交通業總投資5.2萬億元，年均3755億元。其中新建項目投資3.4萬億元，年均2427億元；擴建項目投資0.70萬億元，年均500億元；改建項目投資1.01萬億元，年均725億元。

2.公路投資來源和結構

公路建設投資主要以貸款和自籌資金為主。2006—2010年，道路運輸業國內貸款和自籌資金比例合計為78%，其中國內貸款年均增速為15.1%，自籌資金年均增速為17.0%。2006年以來，國家預算內投資比例穩步增加，從2006年的10.8%增長到2009年的17.6%，年均增速達到36.6%（見表 1、表 2）。

二、公路基礎設施建設的投資經驗

1.投資來源多元化

1997年頒布《中華人民共和國公路法》，以法律形式對政府收費還貸公路、國內外經濟組織投資收費公路及公路收費權轉讓作出了明確規定。為了充分調動各方面投身公路建設的積極性，國家確定了以 “統籌規劃、條塊結合、分層負責、聯合建設”的原則，充分調動各級政府、社會各界和廣大人民群眾參與公路建設的熱情。在投資主體上，由過去單一依靠國家投資為主體，逐步轉變為建設投資的多元化，初步形成了“國家投資、地方籌資、社會集資、利用外資”的投資體系。

2.充分利用公路收費融資

《中華人民共和國公路法》對“貸款修路，收費還貸”政策作了規定，明確收費公路有兩種形式，即收費還貸型和收費經營型。公路法同時規定了多樣化的公路建設資金籌集主體和籌集方式。從此，收費公路建設資金來源除國家公路規費外，開辟了企業和社會投資、國內商業銀行貸款、引進外資、發行債券和股票等多種新渠道。公路收費緩解了我國公路建設資金嚴重不足的矛盾，促進了公路建設體制、投融資體制和管理體制的變革，極大地推動了我國公路建設的發展。

表1 道路運輸業投資來源結構

表2 道路運輸業投資來源增速

3.探索了先進的融資模式

國家鼓勵國內外各類經濟組織投資修建公路,包括股份制、BOT、BTO方式等。BOT即建設—運營—轉讓方式，由政府將一個基礎設施項目的特許權授予承包商，承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設和運營，并回收成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束后將項目所有權移交政府。BOT是專用于基礎設施項目的一種投資方式，可以減少政府主權借債和還本付息的責任，避免了只由公營機構承受項目的全部風險。以高速公路為例，實行上述建設融資模式后，國家允許出售轉讓現有收費公路的全部或部分經營權,轉讓收益再投入新路建設,實現滾動發展。各地還選擇經濟效益前景好的高等級公路,明晰產權,成立股份有限公司,向社會發行股票,在資本市場上市融資。這些投融資方式通過創新投資主體、融資渠道和組織管理模式，實現了公路基礎設施建設的創新和發展。

4.財政專項投資發揮越來越重要的引導作用

1998年國家重點公路建設項目投資中，非經營性基金、車購費、中央和地方財政專項資金占24.1%，地方自籌占18.2%,共42.3%。其中對于發行的國債專項資金計劃中，有126億元用于公路建設。這些國債專項資金全部安排在以國道主干線為代表的重點項目上，債券項目中在建高速公路達10726 km，占全部在建高速公路總里程的67.3%，建成新增高速公路999 km，占全部新增高速公路里程的67.2%。財政專項資金的注入對調整公路建設投資結構,加快以國道主干線為主的高等級公路建設起到了積極的作用。

5.拓展外資渠道有力地支持了高速公路建設

在利用外資方面,除了發行B股和H股籌集外資以外,國家在積極利用外國政府貸款和國際金融組織貸款的基礎上,鼓勵外商直接投資建設高速公路或轉讓收費公路經營權。國際金融組織和外國政府貸款額度較大,還款期較長,特別適合于用款量大的高等級公路。除了世行的國道斷頭路和農村公路兩個貸款項目外,國際金融組織和外國政府貸款主要用于高等級公路建設,而且一直是我國高等級公路建設利用外資的主要和穩定來源。這些貸款對彌補我國高速公路建設資金的不足和加快公路建設發揮了重要作用。

6.創新農村公路建設機制

改革開放以來，為彌補我國農村公路建設和養護資金的不足，國家實行了“農民籌資、以工代資”的機制。這種途徑成為農民參與農村公路建設的主要形式，特別是鄉、村兩級公路建設的最主要資金籌措方式，為我國農村公路建設發揮了巨大的作用。在“兩工”政策取消后，中央對農村公路建設實行補貼制度，西部地區為50萬元/km，中部地區為30萬元/km，東部地區為10萬元/km。“十一五”期間,國家安排 1000億元用于農村公路建設,補助標準為：通村公路補助10萬元/km，通鄉公路補助40萬元/km。截止到目前，農村公路通車總里程達345萬km，農村公路建設對發展地方經濟、活躍農村市場、溝通城鄉物資交流，建設社會主義和諧新農村，發揮更為重要的作用。

三、對水利基礎設施建設的啟示

受投資等因素影響，水利基礎設施建設滯后對國民經濟發展的制約作用依然很大。公路基礎設施投融資的成功做法對水利具有以下幾方面的啟示。

1.水利需要特殊的政策支持

水利需要特殊的政策支持，提高社會投融資能力。水利具有鮮明的公益性特點，尚未建立有足夠吸引力的投資收益機制，需要國家給予財政、稅收、金融等優惠政策支持，改變單純依賴財政性資金的局面。

2.公共財政要進一步加大農村水利基礎設施投入力度

公共財政要進一步加大農村水利基礎設施投入力度，提高農村水利服務能力和水平。水利為農業生產和農民生活提供基本公共服務的能力和覆蓋面遠低于交通行業，已經成為農村發展的薄弱環節。水利受“兩工”取消影響很大，水利基礎設施建設為農村提供基本公共服務的能力仍很低。參照農村公路建設的成功經驗，水利需要繼續完善農村小型水利基礎設施建設“先建后補、以獎代補”扶持政策，完善用水戶或協會申報、審批程序，制定小塘壩、清淤、水窖等具體補助標準，對農戶、農民合作組織、村組集體等自愿實施的骨干水源工程、“五小水利”等小型農田水利項目給予分類定額補助。

3.進一步增強專項資金對其他水利建設資金的引導作用

進一步增加水利財政專項投資，增強專項資金對其他水利建設資金的引導作用。近年，財政專項資金用于水利建設的投資逐年增加，且增長的空間較大。目前已有財政專項資金渠道的項目包括小型病險水庫、中小河流治理、小型農田水利、中型灌區等，2009年專項規模已達到153.4億元。應繼續大幅度增加已有財政專項投資力度，擴大小型農田水利、中小河流治理、中型灌區投資規模，繼續安排小型病險水庫除險加固。同時，按照財政專項資金的投向，結合水利建設需求，積極開辟新的財政專項建設內容，爭取開辟山洪災害、坡耕地綜合整治、農村排水河道整治、農村水電增效減排等，進一步擴大水利財政投資規模。

4.拓寬水利建設基金籌資渠道

積極拓寬并用好水利建設基金渠道，促進形成多元化的投資格局。在到期繼續延長后，應積極拓寬水利建設基金渠道，創新水利投融資模式。地方水利建設基金的融資方式更多，借鑒部分省市的成功做法，可以按照全社會固定資產投資的一定比例征收水利建設基金。目前，不少省份從工礦企業、銀行的經營收入中收取一定比例，取得了較好的效果。地方政府可以根據當地實際情況，考慮從當地全社會固定資產投資中，按一定比例向各投資主體征收水利建設基金，保障水利建設投入與國民經濟同步增長。

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