新疆頭屯河城區河道管理現狀及治理對策

羅 浩

（新疆維吾爾自治區水利廳頭屯河流域管理處，831100，昌吉）

一、頭屯河城區河道的基本情況

頭屯河地處新疆天山北坡經濟帶的核心位置，頭屯河城區河道兩岸分布企事業單位150多家。頭屯河自昌吉市城區東側穿過，出城區后沿昌五公路東側進入昌吉市園藝場、六工鎮地界，穿越自治區重點工程——“500水庫”西延干渠后，流向猛進水庫。流域內經濟發達，人口密集，多民族聚居，自然資源豐富，是自治區重要的糧棉、副食品和鋼鐵、能源基地。

二、頭屯河城區河道管理現狀

1.河道被侵占、填沒，行洪能力減小

在快速的城市化進程中，經濟社會發展迅速，基礎設施不斷完善，城市空間利用迅速增加，在市區段的河道被侵占、填沒，有的甚至被裁彎取直，致使河道水面縮窄，河流天然調蓄功能嚴重萎縮。人與河道爭地，擠占河道，行洪能力降低，加劇了洪水對河岸的沖刷和主流的擺動幅度，多年來沖毀了大量耕地以及建筑物等，災情越發嚴重。

2.河流污染嚴重，生態功能被破壞

隨著城市化步伐加快和城市經濟的迅猛發展，頭屯河兩岸土地被開發利用，大量工業、生活污水不經處理直接排入河道，造成河水嚴重污染，水質惡化。據資料分析，2005年對頭屯河流域內4個主要的排污口進行監測，年污水排放量達0.26億m3，年污染物入河量為4538 t，多種污染物嚴重超標排放。監測結果表明，超標排放污染物五日生化需氧量超標7.48倍，懸浮物超標3.68倍，化學耗氧量超標1.5倍，氨氮超標1.47倍，總砷、汞、鉛氰化物等入河量雖然不大，但其危害不容忽視。污染物給頭屯河流域生態環境造成極大的危害，河道生態系統遭到嚴重損壞，有的河段生態功能喪失。

3.開采砂石料引起沉降、坍滑，河勢穩定受到嚴重威脅

一方面，部分河段河道內長期超量、超深開采，使河床大幅度加深，廢料堆放致使河道變窄，加上河勢的改變，引起了河道右岸灘地坍滑，毀壞了部分農田，影響了農業耕作，破壞了自然環境。

另一方面，采砂單位未認識到掠奪性開采對河道穩定的危害性，棄料、砂坑未能得到有效平整，砂坑蓄水導致人員傷亡，棄料不進行回填導致河勢改變，造成河道安全隱患，局部河段采挖太深加劇了河岸沖刷，致使河勢穩定受到威脅。

4.開采砂石資源造成水土流失，影響河道生態系統

河道砂石資源是生態環境的重要組成部分，對河道砂石資源無節制的掠奪開采造成對生態環境的嚴重破壞。同時河道主流搖擺，側向侵蝕嚴重，造成河岸不斷坍塌，水土流失嚴重。砂石是從河床采挖起來的沉積物，用水洗篩分而成，沖刷后泥水直接排入河道中，嚴重影響河道水資源的水質。過度開采造成水土流失和地下水水位下降，影響河道生態系統的平衡。

三、城區河道管理存在的問題

1.現行的部分水法律法規對違法行為的法律制裁力度不夠

現行的河道管理法律法規，除《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》的處罰力度和操作性強外，《河道管理條例》《河道采砂收費管理辦法》等法律法規已出臺多年，其實用性和操作性不能滿足當前形勢下的河道管理需要，違法處罰就采砂業較高利潤而言，不能傷其根本，造成對采砂單位的管理難度大。隨著城市化進程的加快，城市建設產生的建筑垃圾向河道傾倒的現象時有發生，河道內各生產單位產生的廢棄物沿河排放已經成為一個社會綜合治理問題，僅靠流域管理機構不能從根本上打擊違法違規行為。

2.缺少相應的河道采砂規劃

河道砂石是重要的稀缺資源，要正確認識資源利用和河道管理的關系。確保砂石資源的可持續利用，必須充分論證和勘測河道砂石總量，論證每年河道的來砂量和可開采量，并按照河道防洪規劃、河道岸線利用規劃及河勢現狀編制切實可行的河道采砂規劃，明確規劃河段長度、規劃開采總量、規劃開采點數量等。

3.河道管理線長面廣，執法人員執法意識不強

頭屯河河道長190 km，河道管理執法人員少，交通工具和執法設施投入不足，無法對河道進行全面監控。同時有的執法人員執法意識不強，在收到舉報違法案件投訴后，不及時組織人員行動，或在調查取證、獲取證人證言時表現不積極，增加了河道管理的難度。

4.確權劃界工作不完善，河道岸線利用管理制度不健全

頭屯河城區河道因地處位置重要，存在多部門相互爭地、爭管轄權的現象，因確權劃界工作不完善、不徹底，部分地段未確權，導致對河道管理范圍的爭議，增加了河道管理工作的難度。

同時，頭屯河岸線開發利用管理法律法規不健全，管理體制機制不夠完善，難以有效規范和協調岸線利用行為。河道岸線利用缺少有效的經濟調控手段，與為保障行洪安全、穩定岸線、整治河道、控制河勢的巨額投入不相適應，不利于岸線資源的節約使用和合理開發。

5.資金缺乏，未能修建統一標準的河道防洪堤

頭屯河的防洪堤部分是沿河企業或單位自發修建的永久和臨時性河道防洪工程，雖緩解了部分河段的防洪險情，但不能起到徹底消除安全隱患的作用，急需建設永久性防洪工程，確保防洪安全。尤其在城區河段，急需系統、全面地修建統一標準的防洪堤，保證城區河道的防洪安全。

6.GIS技術在河道管理中的應用有待發展

頭屯河城區河道沿岸分布的大小企業較多，需要提高計算機網絡數字化管理水平，確保河道管理信息和數據的及時、準確、可靠，采用現代化的監測手段，提高實時、動態監測水平。但是GIS技術在頭屯河河道管理中的應用尚有待完善。

四、城區河道管理及治理對策

頭屯河城區河道管理和治理要結合當地實際，采取法律、政策、制度、市場、技術管理等綜合治理手段和措施，充分兼顧各方面利益，科學合理規劃，全面協調管理，提高河道管理的綜合效益。

1.加強法制建設，健全管理機制

頭屯河環境污染與生態破壞等問題十分突出，其關鍵在于制度不健全，體制不完善，管理不到位，沒有使經濟與環保策略達到一種共生的狀態。因此，要加強法制建設，不斷完善流域管理的法規制度體系。河流保護與管理需要權威高效的管理機構和有效的管理體制，但管理職能與管理手段缺乏，目前還很難發揮法制應有的作用。另外，現行管理體制未能有效利用經濟手段，沒有形成一系列激勵優化配置水土資源和節約用水、節約用地以及保護生態環境的政策措施，從而導致水土流失嚴重，河流環境持續惡化。必須健全管理體系，實行統一管理、依法管理、科學管理，真正使河流管理走上良性發展的軌道，有效維護河流健康。

2.科學制訂規劃，增強河道行洪能力

近年，頭屯河河道管理方面制定了相應的規劃，包括《頭屯河流域規劃》《小流域綜合治理規劃》《頭屯河河道防洪規劃》《頭屯河河道岸線利用管理規劃》等，旨在保護河道、維護河流生命健康。頭屯河城區河道治理需要流域管理機構進一步制定“城區河道整治規劃”，包括采砂規劃、岸線利用規劃、水土流失綜合治理規劃、防洪堤建設等內容。通過規劃的實施，在城區河道有序合理地采砂取石，嚴禁企業隨意改變河水流向，徹底改善行洪狀態。

3.強化監督管理，切實履行職責

加強執法能力建設，進一步落實執法責任制，建立崗位責任制，加大河道管理巡查力度，提高管理水平；實行采砂管理崗位責任制，調動分隊的力量，嚴格查處非法采砂行為；與地方政府及有關部門建立聯合執法機制。直管河道的流域管理比地方河道管理的難度大，僅依靠河道主管部門自身的力量，很難實現規范管理。地方政府及有關部門的支持是有效執法的重要保障。由于目前還沒有建立起一套完善的聯合執法機制，隨著烏昌一體化進程的加快，更需要建立一種責、權、利明確的聯合執法機制，調動地方政府及有關部門的力量和積極性，實現聯合執法的良性運行機制。

4.加強防洪工程建設，確保城區河段行洪安全

自2005年開始，頭屯河流域管理處在頭屯河渠首位置投入資金約50萬元修建了防洪堤，在城區河道烏奎高速公路橋下游的河道左岸采用臨時砂礫石壩的形式進行防護，每年投資約15萬元；中石油和中石化公司跨河管線修建防洪堤壩，合計防洪工程投資約200萬元；烏—精鐵路復線為防護鐵路先后投入資金約50萬元修建防洪堤；國道G312（烏昌大道）上下游投入資金近100萬元進行了防洪工程的建設；烏奎高速公路橋上下游投入了近百萬元對上下游護坡和導流堤進行了建設。近5年，頭屯河流域管理處和沿河各單位累計共投入約500萬元防洪建設資金，對河道進行了整治和防護，2010年利用國家資金和單位自籌方式，投入300多萬元修建河道西岸堤防工程。抓住西部開發和對口援疆的機遇，計劃今后5年每年修建堤防工程，并系統考慮上下游、左右岸的綜合利益，逐步提高城區河道的行洪能力。

5.應用GIS技術進行數字化管理

借助GIS軟件ARC/INFO的功能，將頭屯河城區河道的1∶5000地形圖數字化，生成地面數字高程模型DEM。應用GIS技術，城區河道管理可實現地圖、屬性查詢，城區河道地圖的瀏覽，砂廠開采面積的丈量、測距等，河道管理空間和屬性數據的錄入和維護，對城區河道信息數據進行處理、統計分析，輸出河道平面圖，河道采砂監控等功能，滿足地圖數字化、信息可視化、查詢直觀化、更新迅速化、信息擴充化等要求，對頭屯河城區河道進行數字化管理。

6.政府主導，市場運作，促進區域經濟發展

按照自治區的安排部署，頭屯河兩岸四方互動，2010年開始利用兩年時間完成頭屯河城區河道的規劃整治，完成規劃范圍內沿河企業的搬遷清理工作。2011年，昌吉回族自治州將投資100億元開展綜合整治規劃，拓展城市發展空間，徹底改善頭屯河城區河道兩岸生態環境。以堅持可持續發展和政府主導、社會參與、市場運作為原則，加快城鄉建設，重點抓好頭屯河沿岸綜合整治及其他城鄉基礎設施建設項目，優化生產力布局，推進產業集聚，高效、合理地配置和利用城市土地資源，促進工業發展與城市建設良性互動，經濟增長與環境保護相互協調，提升城市經營管理水平和對外形象，實現水清、流暢、岸綠、景美的河道整治總體目標。

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