關于開展河湖連通研究有關問題的探討

唐傳利

（水利部南水北調規劃設計管理局，100038，北京）

2009年10月，陳雷部長在全國水利發展“十二五”規劃編制工作會議上正式提出河湖連通命題，此后在系列會議上作了多次論述。2011年中央一號文件、全國水利發展“十二五”規劃都對河湖連通工作進行了部署。毋庸置疑，河湖連通戰略是水利部黨組站在時代發展潮頭對當前和今后水利工作提出的重大前瞻性思考，是對新時期治水思路的進一步豐富與發展。什么是河湖連通?為什么要開展河湖連通研究？開展河湖連通研究的指導思想、研究目標和主要內容應該是什么？針對這些問題，結合工作實際和個人體會，談幾點認識供參考。

一、什么是河湖連通

河湖水系是由自然演進過程中形成的江、河、湖泊、沼澤、洼淀等水體以及經人工改造后形成的水庫、閘堤、渠系和運河等水工程共同組成的一個復雜體系；河湖連通則是在自然力和人力的雙重作用下，人類有意識地改造河湖水系、實現水資源有效配置的行為。

二、為什么要開展河湖連通研究

我國歷史上河湖水系較為發達，水網密布，湖泊眾多?？v橫交錯的河湖水系不僅支撐和促進了我國經濟社會的發展，創造并維系了豐富多樣的生態系統，也孕育和傳承了中華文明。但受我國水資源時空分布不均等的影響，近年在自然和社會的雙重驅動下，我國河湖水系的自然格局和社會管理都發生了許多顯著的變化，為我國的經濟社會發展和生態環境保護等提出了新的課題和挑戰，必須及早開展河湖連通研究工作。

1.開展河湖連通研究，是滿足當前和今后我國經濟社會又好又快發展目標以及區域協調發展戰略等新形勢的需要

從區域協調發展戰略的角度分析，新中國成立以來，我國采取了均衡發展和非均衡發展的戰略，在國民經濟和社會發展取得巨大成就的同時，也加劇了沿海與內地、東部與中西部經濟社會發展的差距。為實現區域協調發展目標，加強社會主義和諧社會建設，我國自20世紀90年代開始，在繼續推進率先發展沿海戰略的同時，通過實施西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起等一系列戰略，逐步形成東中西優勢互補、南中北經濟聯動的新的發展格局。此外，2007年，黨的十七大提出了建設資源節約型、環境友好型社會的目標，實施了國家級主體功能區規劃戰略，根據我國不同區域的環境承載能力、現有開發密度、地區發展潛力，把國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，并根據相應區域不同功能要求給予不同的財政、投資、產業、人口、土地、環境和績效考核等政策。四大板塊的提出、兩型社會建設、國家與區域主體功能區域的確定和深化，將對我國現有的河湖水系布局和連通功能提出一系列新的要求和挑戰。

2.開展河湖連通研究，是確保我國防洪安全、供水安全、糧食安全和生態安全的需要

從防洪安全看，經過60多年的不懈努力，我國大江大河主要河段基本具備了防御新中國成立以來發生最大洪水的能力，但在防洪調度中，不同程度存在著全局利益與局部利益，經濟效益、社會效益與生態效益，防洪、供水、航運、生態與發電優先次序等多行業、多部門和多利益群體的矛盾和沖突，防洪減災體系非工程措施建設薄弱，中小河流治理嚴重滯后，全國2/3的中小河流達不到規定的防洪標準，一般年份中小河流洪澇災害損失占全國的70%～80%，死亡人數占全國洪澇災害死亡人數的2/3。

從供水安全看，目前我國多年平均可供水量已近6000億m3，但與全國現狀多年平均需水量相比，供水仍略顯不足，部分城市供水和農業用水受到影響，生態環境用水擠占嚴重且虧空較大，2010年西南大旱引起全社會的廣泛關注。我國現狀城鎮生活污水集中處理率不足30%，工業廢水排放達標率僅為1/3左右，加上點源和非點源污染日漸突出且缺乏有效的防控措施，一些地區地表水和地下水水體質量不斷惡化，部分水體使用功能受到嚴重影響甚至喪失。

從糧食安全看，目前我國糧食產需基本平衡，但考慮到人口的不斷增加、耕地的逐年減少、極端天氣事件的頻繁出現和由于經濟社會發展帶來的農業用水被長期擠占等因素，加之歐佩克石油限產、世界主要糧食生產國糧食減產、生物質燃料生產快速增長等影響，我國糧食供需和市場形勢十分復雜。近年我國農業用水占總用水量的60%以上，據有關預測分析，為確保實現未來我國糧食安全的目標，即使在推行強化節水的模式下，仍然必須通過新增供水來支撐糧食增產對水資源的需求。

從生態安全看，為滿足經濟社會快速發展而對水資源進行的大規模開發和利用，使得我國許多地區尤其是北方地區水資源開發利用程度加劇，生態環境惡化的趨勢明顯。據統計，目前我國北方地區的水資源利用率已經接近50%，尤其是華北和西北主要流域的水資源開發均已超過水資源可利用限度。另據2006年我國環境狀況公報顯示，七大水系國家環境監測網監測的197條河流408個監測斷面中，Ⅰ～Ⅱ類水質占46%，Ⅳ和Ⅴ類水質占28%，劣Ⅴ類水質占26%。

確保我國四大安全，必須重新梳理河湖水系關系，進一步提升以水資源的可持續利用支撐經濟社會可持續發展的能力。

3.開展河湖連通研究，是積極應對全球氣候變化及其對水資源影響的需要

作為當今國際社會普遍關注的全球性問題，全球氣候變化所導致的氣溫增高、海平面上升、極端天氣和氣候事件頻發等，不僅影響自然生態系統和人類生存環境，而且也影響世界經濟發展和社會進步。已有觀測及研究結果表明，近50年我國六大主要江河的實測徑流量呈下降趨勢，特別是北方河流下降幅度顯著；全球氣候變化將增大我國洪澇和干旱災害發生的風險，將繼續對我國自然生態系統和經濟社會系統產生負面影響，尤其是對農牧業生產、水資源供需、森林和草地生態系統、沿海地帶等的影響更為顯著。

因此，有必要及早研究制定適應和減緩氣候變化對我國水資源影響的戰略措施，特別要研究針對極端氣象事件的有效適應措施，提高我國應對復雜條件下抵御自然災害、保障水資源可持續利用的能力。

4.開展河湖連通研究，是指導和規范流域與地方水事行為的需要

進入21世紀，我國許多流域和地區水資源矛盾愈加突出，一些大型調水工程、河湖水系整治與修復工程、生態應急調水與補水工程以及城市水系修復與景觀文化建設工程等或正在建設或正在開展前期工作，如南水北調東、中線一期工程全面開工建設，西線工程正在開展基礎性研究工作，南水北調工程建成后將形成我國“四橫三縱、南北調配、東西互濟”的水資源宏觀配置格局，對未來我國河湖連通將發揮至關重要的作用；陜西引漢濟渭、吉林中部供水、云南滇中引水等工程正在建設或論證之中；石羊河、塔里木河、黑河等流域近期綜合治理積極推進；組織實施了10次黃河調水調沙，黃河連續11年不斷流；扎龍濕地生態補水、白洋淀補水以及黑河、塔里木河水資源統一調度成效明顯；山西省為滿足當前和今后在正常年份和特別枯水年的供水需求，提出了“山西大水網規劃”；武漢大東湖、桂林兩江四湖、杭州西湖等河湖連通取得寶貴經驗；天津、廣州、鄭州、濟南、濟寧、開封等一些城市的城市河湖水系整治和修復工程正在展開。

在許多流域和地方方興未艾的水事活動中，客觀存在著中央與地方、經濟社會發展與生態環境保護、流域上下游與左右岸、調水區與受水區、傳統水源與外調水源、新建工程與已建工程等等諸多層級、部門、行業、區域和目標等的矛盾沖突和博弈，亟待通過構建新的河湖連通的思路、理念和制度加以規范和指導。

綜上所述，當前我國水利工作已經進入新的發展階段，水利工程建設在取得巨大成就的同時，一些深層次的矛盾和問題逐漸顯現，全社會對水利問題的關注愈來愈強烈，水利發展的實踐呼喚新的符合時代發展方向的水利發展思路和理念。針對我國當前和未來面臨的系列問題與挑戰，必須立足當代，著眼長遠，以科學發展觀為指導，系統總結歷史規律，深刻剖析現狀問題，準確把握未來趨勢，在新的時代背景下，重新審視河湖水系中的人水關系，重塑人水和諧的理念，用全新的視角系統提出河湖連通的思路、原則、目標和戰略體系框架，為進一步提升我國的水資源配置能力提供對策參考。

三、河湖連通研究的指導思想和研究目標

開展河湖連通研究的指導思想：堅持以科學發展觀為指導，牢牢把握以人為本、人與自然和諧相處的基本要求，把經濟、社會、資源與生態納入統一的研究體系，尊重河湖水系的自然演變規律和連通規律，緊密結合國家宏觀與區域發展戰略以及國民經濟與社會發展對河湖連通提出的安全需求、發展需求、生態需求和文化需求，創新思路、科學布局、合理配置、規范指導，進一步強化公共管理和社會服務職能，力求通過對河湖水資源的合理有效配置保障我國經濟社會的又好又快發展。

研究目標至少包括四個層面：一是滿足國家戰略布局。根據全國范圍內不同地區的氣候條件、水資源稟賦、地理位置、區位優勢和功能定位，通過適度規模的河湖連通進一步優化我國的資源布局，滿足當前和未來國家戰略發展的需要。二是理順流域管理關系。根據流域管理現狀和存在的問題，進一步理順流域在防洪除澇、灌溉供水、航運發電以及生態環境保護等方面的關系，確保流域內河湖水系的健康生命。三是提供區域發展支撐。根據區域協調發展戰略、功能定位、比較優勢和發展需求，理順區域內河湖水系關系，通過在相鄰河湖水系或同一個河湖水系內的不同地區構建適當方式的水力聯系，調節區域內的水文豐枯差異、地理高程差異、水源結構差異以及水力目標差異，為區域的經濟社會發展和生態環境保護提供支撐。四是塑造城市文化景觀。根據城市及其河湖水系的歷史形成和演變過程，通過城市河湖水系的整治與修復增加城市水網連通度、渠系蜿蜒度和水循環交換度，重塑親近自然、人水和諧和生態友善的人水關系，不斷提升城市的文化品位和核心競爭力。

四、河湖連通研究應包括的主要內容

1.典型地區或流域河湖水系的現狀與歷史演變過程分析

選擇具有代表性的典型地區或流域，分析河湖連通現狀，總結河湖連通特點，評價河湖連通在滿足安全需求、發展需求、生態需求和文化需求等方面發揮的重大作用和存在的主要問題。

回顧典型地區或流域河湖水系的歷史演變及其經濟社會發展過程，闡述不同歷史時期社會生產生活方式的改變對河湖水系及其功能變化的影響，分析不同歷史時期河湖連通的布局和特點，總結河湖水系在自然地理氣候變化和人工干預雙重作用下的歷史演變規律。

2.我國河湖水系布局與國民經濟和社會發展的協同性研究

構建我國重大河湖水系和國家宏觀與區域戰略發展布局的空間地理鏈條；厘定國家主體功能區劃與水功能區劃、水環境功能區劃、土地利用區劃、生態功能區劃等相關區劃的協同關系；評價我國水利規劃與土地規劃、生態規劃等系列相關規劃的一致性；從滿足區域協調發展與水資源配置的協同性方面，提出我國河湖連通需要把握的原則、目標、方向和重點。

3.四個層面河湖連通的戰略框架研究

一是國家層面。分析我國人口與GDP增長、產業結構調整與經濟發展方式轉變、城市化與工業化、全面建設小康社會目標、國家近期宏觀與區域發展戰略的實施以及氣候變化等因素對我國河湖連通的諸多影響和需求，確定當前和今后影響我國供水安全、防洪安全、糧食安全和生態安全等的重點區域，評價南水北調工程總體布局和南水北調東、中線一期工程實施后的經濟、社會與生態影響，分析當前和今后我國構建“四橫三縱”的水資源配置體系存在的主要問題和下一步工作重點，根據我國河湖水系布局提出解決我國重點區域和流域尤其是北方水資源短缺地區四大安全問題的相關應急方案或戰略項目儲備。

二是流域層面。選擇具有代表性的典型流域，分析流域內在河湖連通過程中存在的主要矛盾和問題，厘定相關管理層級、相關行業、相關部門和相關利益群體在流域防洪排澇、供水灌溉、航運發電、生態環境保護等方面存在的利益關系，評價流域的水資源開發利用行為對河道順向與側向在水力、水流、水生生態系統和陸生生態系統連通性的諸多影響，構建流域內不同區域、不同行業和不同領域在攔、蓄、引、排、截、導等方面的合理用水秩序，評價流域內重要水庫、閘堤、湖泊、蓄滯洪區等在水量調蓄、防洪調度、生態調度以及水量分配等方面與全流域綜合管理的協調性，提出當前和今后河湖連通需要深入研究或解決的重大問題，評價現狀及未來流域向外調水或引水的相關影響，提出流域內下一步河湖連通工作重點或重大工程項目和應急項目儲備，根據流域內現狀體制性和制度性障礙提出未來流域管理的基本思路。

三是區域層面。選擇具有代表性的典型地區，結合區域協調發展戰略，以及區域經濟重點發展區、相關城市群或重點戰略開發區等對河湖連通的安全需求、發展需求、生態需求和文化需求，分析總結現狀區域性河湖連通的主要經驗和存在的利弊，提出區域性河湖連通的基本布局和工作重點，評價已建、在建和規劃的區域性調水工程，以及實施的應急補水工程等的經濟、社會和生態影響及其存在的問題，提出今后開展典型地區河湖連通的思路、目標及重點。

四是城市層面。選擇具有代表性的典型城市，總結城市河湖連通的歷史經驗和現狀問題，分析城市化、工業化迅速發展，產業結構調整和構建資源節約型、環境友好型社會要求等背景下對河湖連通的基本需求，提出城市河湖連通在水系規劃、水力調度、應急預案、污染控制、生態修復以及景觀文化建設等方面的目標、原則、思路和重點。

五、開展河湖連通研究應重點把握的幾個關系

1.繼承與創新的關系

河湖連通是新形勢下我國水利發展思路的有益探索，但專題研究不是另起爐灶，在堅持創新的同時，必須合理繼承國內外現有的相關研究成果，以及相關水資源綜合規劃和專項規劃、流域綜合規劃與專項規劃等成果，確保研究成果與相關規劃及研究成果的合理銜接。

2.連通與阻隔的關系

河湖連通并不是簡單的水系溝通工程，要堅持連通與阻隔的辯證法，應時刻以科學發展觀和人水和諧理念為指導，統籌經濟社會發展和生態環境保護全局，宜連則連，宜堵則堵，避免出現錯誤的導向，引發一些地方借機盲目上馬調水工程和開展不合理的水系整治高潮。

3.重點與一般的關系

應堅持有所為有所不為：一是重現狀輕歷史，亦即更加重視對河湖水系現狀及存在利弊問題的分析，對河湖水系的歷史演變及其規律僅作一般參考；二是重生態保護輕工程建設，亦即更加重視評價和分析通過實施河湖連通措施后對河湖水系及其周邊生態環境以及生物多樣性的諸多有利和不利影響，構建河湖連通和諧的自然鏈條和社會鏈條，把單純的河湖連通工程建設放在次要地位；三是重戰略輕理論，亦即更加重視對河湖連通利弊的問題甄別，從發展思路和發展戰略的角度，提出滿足區域經濟社會發展和生態環境保護的相關舉措，對河湖連通深層次的理論或機理暫不宜作深入探討。

4.近期與長遠的關系

河湖連通研究內容龐雜，體系廣泛，遠非一朝一夕能夠研究清楚，因此要注意處理好近期與長遠的關系，當務之急是盡早厘定河湖連通的基本內涵、總體思路、戰略框架和指導意見，遵循理論—思路—戰略—指導意見—規劃—任務—實施等研究主線，待時機成熟后再開展更加深入的研究工作。

5.理論與實證的關系

河湖連通研究的實踐性較強，人類活動對河湖水系的干預和影響是河湖連通研究的重點所在，因此在開展必要的理論層面研究的同時，應選擇不同層級、不同類型的典型地區或流域，因地制宜，分類指導，有目標、有重點、有針對性地開展實證研究，以期為河湖連通研究提供多方面的范例參考。

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