中國國情與水利現代化構想

王亞華，胡鞍鋼

（清華大學國情研究中心，100084，北京）

2011年，中國水利發展站在新的歷史起點上?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快水利改革發展的決定》的出臺，是歷史上中央首次系統部署水利改革發展全面工作的決定，對水利給予很高的戰略定位，是指導當前和今后一段時期加快水利改革發展的綱領性文件，標志著中國水利發展步入了一個新的歷史時期。2011年中央一號文件已經對中國水利面臨的新形勢作出準確判斷，本文從中國國情分析的視角進一步指出，中國水利發展長期滯后于經濟社會發展，目前是制約中國經濟社會可持續發展的主要瓶頸。中國經濟社會發展水平的加快提升，已經對水利改革發展提出更高要求。中國應當在2030年或更早時間基本實現水利現代化，以支撐中國經濟社會現代化的提前實現。為此，本文提出新世紀初葉中國水利現代化“三步走”的戰略構想和指標設計。

一、中國水利發展長期滯后于經濟社會發展

水利發展和經濟社會發展密切聯系，經濟社會發展對水利發展提出需求，水利發展對經濟社會發展提供基礎支撐。中國水文條件復雜，人多水少，水資源時空分布不均，與生產力布局不相匹配，獨特的國情水情決定了中國經濟社會發展對水利發展的需求巨大，這包括：防治水旱災害的任務特別巨大，中國是世界上水旱災害最為頻發和威脅最大的國家，水旱災害幾千年來始終是中華民族生存和發展的心腹之患；支撐的人口經濟規模特別巨大，中國擁有世界上最多的人口，世界第二大經濟體，中國過去30年創造了世界最快經濟增長紀錄，對水資源的開發利用產生巨大需求；面臨的生態環境壓力特別巨大，中國生態環境狀況整體脆弱，龐大的人口規模和高速經濟增長導致生態環境系統持續惡化。中國目前經濟總量位居世界第二，已經擁有了世界最為龐大的水利基礎設施，包括最多的水壩，最長的堤防，最大的水電裝機容量和供水能力；此外，中國有機污水排放量為世界第一，未來還可能是受氣候變化影響最大的國家。

從新中國成立60余年的水利發展歷史來看，國家始終高度重視水利工作，水利建設取得了舉世矚目的巨大成就，為經濟社會發展和人民安居樂業作出了突出貢獻。但是由于經濟社會發展對水利發展的需求特別巨大，水利發展始終不能適應經濟社會發展的要求。特別是在1998年之前的半個世紀里，由于水利發展長期滯后于經濟社會發展，積累了大量的歷史欠賬。

在計劃經濟時期，中國開展了大規模的水利基礎設施建設，特別是集中力量興建防洪灌溉基礎設施。這一階段屬于水利開發的起步階段，為中國水利設施的建設奠定了基礎。但是由于建設強度高、時間緊迫，建設模式主要依靠群眾運動，水利建設缺乏有效規劃，水利工程設施質量普遍不高，也為后來的經濟社會發展埋下了很多隱患。

改革開放之初，由于國家財政能力的下降和戰略重心的轉移，水利基礎設施建設的步伐明顯放緩。在20世紀80年代，中國水利建設的投入強度降至歷史最低水平，農田水利的發展幾乎陷入停滯。進入20世紀90年代，農田水利建設重新獲得重視與發展，供水和水電開發進程加快。但是水利投入強度仍然偏低，與日益增長的經濟社會發展需求之間的差距越拉越大。

1978年之后的20年，中國水利發展相對緩慢，水利投入持續欠賬，人為加劇了人水矛盾。進入20世紀90年代，中國水旱災害的頻次明顯增加，水資源短缺問題日益凸顯，農村飲水安全問題非常突出，水生態環境加速惡化，在90年代后期集中暴發。當時的長江洪水、黃河斷流和淮河污染等標志性事件，表明中國當時面臨著全面的“水危機”。

以1998年的大水為契機，中國水利建設迎來了改革開放以來的第一個高潮。進入新世紀以來，水利投入空前增長，水利工程建設明顯加快，制度建設取得重要進展。防洪建設成就突出，七大水系干流的防洪能力顯著增強。農田水利建設得到加強，節水灌溉進一步發展。水環境治理的力度不斷加大，水環境惡化的趨勢基本得到遏制。水生態修復工作持續推進，水生態惡化的趨勢有所減緩。水資源支撐國民經濟發展的途徑，從供水管理轉向需水管理和全面厲行節水。

進入新世紀以來開展的大規模水利建設，有效遏制了水環境持續惡化的趨勢，大量償還和彌補了歷史欠賬，有力支撐了2001年以來新一輪的快速經濟增長。過去10年里，中國以10%的用水增長，支撐了同期160%的經濟增長；在農業用水沒有增長的情況下，通過大力發展節水灌溉，支撐了2004年以來的糧食生產“七連增”。這是新中國成立以來水利投入最多、發展最快、成效最為顯著的一個時期。

但是，由于中國獨特的國情水情對水利發展的需求特別巨大，加之長期積累的歷史欠賬，目前的水利發展水平遠不能適應經濟社會發展的要求。近年，特別是2010年西南地區發生特大干旱、多個省份遭受洪澇災害、部分地方突發嚴重山洪泥石流災害，造成了巨大損失，再次警示加快水利建設刻不容緩。中國的農田水利建設仍然基礎薄弱，水利灌溉設施老化問題嚴重，農田水利建設滯后是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。人均占有水資源量不斷下降，工業和城市用水需求快速增長，全國近2/3城市存在不同程度缺水，水資源供需矛盾突出仍然是可持續發展的主要瓶頸。隨著工業化和城鎮化的深入發展，全球氣候變化影響加大，中國水利面臨的形勢更趨嚴峻。

盡管1998年大水以來，國家大幅度增加水利建設投入，水利保障經濟社會發展的能力不斷提高，但與公路、鐵路、機場、電力、電信等基礎設施相比，水利設施薄弱的局面沒有根本改變，依然是國家基礎設施的明顯短板?？傮w來看，水利建設與經濟社會發展的要求相比，投入強度明顯不夠，建設進度明顯滯后，保障水平明顯偏低。在國家各個基礎設施部門之中，水利是制約中國經濟社會可持續發展的主要瓶頸。這是2011年中央一號文件出臺的重要背景，也是國家下大決心進一步加快水利發展的根本原因。

二、中國經濟社會現代化進程明顯快于預期

衡量一個國家或地區的發展水平通常采用人均收入或人均GDP來衡量。中國最常用的標準采用人均GDP：300～400美元以下是貧困階段；400～500美元是擺脫貧困的階段；800～1000美元是開始走向富裕階段，中國稱小康階段；3000～6000美元是比較富裕階段，中國稱全面小康階段。中國改革開放之初，人均GDP僅為300美元，屬于貧困階段；之后隨著經濟的起飛，至1995年人均GDP翻一番達到600美元，開始向小康階段過渡；2003年人均GDP首次突破1000美元，達到1090美元；2008年人均GDP突破3000美元，開始向比較富裕階段邁進。

世界銀行按人均國民收入（GNI）劃分經濟發展水平，將各國分為低收入、下中等收入、上中等收入和高收入四個等級。如果利用世界銀行四個收入組的劃分方法，中國1978年改革開放之初，人均國民收入（GNI）處于300美元以下，屬于低收入國家；到1998年，人均GNI突破800美元，達到下中等收入國家水平；2009年人均GNI為3650美元，仍然處于下中等收入國家水平，但是已經達到中等收入國家的水平 （2009年為3373美元），并且接近上中等收入國家水平（2009年的下界為3946美元）。

中國計劃經濟時代的年均經濟增長率為6%。改革開放以來，中國經濟進入起飛期，年均增長率顯著提高至9.8%。特別是新世紀以來，中國經濟整體進入工業化中后期，經濟結構變動加快，整體呈現加快發展態勢，年均經濟增長率高達10%，平均每7年經濟總量翻一番。2010年中國經濟總量超過日本，成為世界第二大經濟體。我們預測，中國經濟總量可能在2020年超過美國。

從人均經濟發展水平來看，過去10年中，由于高經濟增長率、物價變動和匯率升值等綜合因素，中國人均GDP加速提升，2010年約為4000美元。我們預測，2015年中國人均GDP超過6300美元，2020年超過9150美元，2030年超過16800美元。如果扣除物價和匯率變動因素，按照2010年價格計算，2020年中國人均GDP將達到8000美元。即使按照2000年價格計算，2020年人均GDP也將超過5000美元，2030年將超過10000美元。因此，即使按照比較保守的估計，2030年中國將成長為高收入國家。

可能有人認為人均GDP不能全面反映一個國家經濟的發展水平，那么可以通過主要指標的國際比較進一步判斷中國的經濟社會發展水平，如表1所示。對比表明，雖然中國的人均經濟指標尚未達到上中等收入國家的平均水平，中國的主要社會發展指標，如人口增長率、成人識字率、預期壽命等，已經達到或者超過上中等收入國家的平均水平；從產業結構來看，中國的一次產業比例顯著低于下中等收入國家的平均水平，相當于中等收入國家的平均水平。因此，中國的社會發展水平高于經濟發展水平，已經先于經濟發展達到了上中等收入國家的水平。

如果從人類發展水平來看，根據聯合國調整后的人類發展指數（HDI），中國 2010 年的 HDI為 0.633，屬于中等人類發展水平國家，但是已經十分接近高人類發展水平國家（2010年的下界為 0.677）。此外，從恩格爾系數來看，2000年，中國城鎮居民恩格爾系數為39.4%，已經達到富裕水平，農村居民恩格爾系數為49.1%，總體達到小康水平；2009年中國城市和農村居民恩格爾系數將分別降低到36.5%和41%，加權平均約為40%，表明中國整體上已經處在富裕水平的門檻。

中國改革開放之后，特別是20世紀90年代以來的發展，幾乎超出了所有人的預期?；剡^頭來看，過去各種國內外機構和學者，對中國發展的預測都不同程度地低估了中國的發展潛力和發展趨勢。盡管中國發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出，但是從總體來看，中國正在從小康水平向富裕水平過渡，即將提前實現全面建設小康社會的目標。從世界范圍來看，中國目前的經濟社會發展水平屬于中等收入水平，并且正在從下中等收入水平向上中等收入水平過渡。

從改革開放以來的經濟社會發展實踐來看，中國現代化建設的進程不斷加快。中國在20世紀90年代已經出人意料地提前實現了鄧小平同志提出的“三步走戰略”的前兩步，目前正在向第三步加速邁進。從未來的發展趨勢來看，中國經濟社會現代化的時間表會大大提前，預計將提前20年左右的時間達到中等發達國家的水平。2030年之后，伴隨著中國成長為高收入國家，人口總量達到高峰并開始下降，資源環境壓力開始緩解，中國將逐步建成發達經濟體，人民生活水平走向全面富裕，人口、資源和環境趨向協調發展，至2050年實現綠色現代化。

三、中國水利現代化的“三步走”戰略構想

水利作為國民經濟的基礎性、公共性和戰略性支撐行業，應當適度超前發展，為經濟社會發展提供先導性支撐。當前，隨著中國經濟社會發展水平的加快提升，水利發展與經濟社會發展不相適應的矛盾愈加凸顯，客觀上對加快水利改革發展提出了更高要求。在此背景下，2011年中央一號文件對加快水利改革發展提出比較高的目標，提出通過5～10年的努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面。

表1 經濟社會發展水平的國際比較（2008年）

從中國經濟社會現代化建設的全局來看，中國2030年將成長為高收入國家，這就要求加快各個基礎設施部門的現代化進程，在2030年或更早時間基本實現各個基礎設施部門的現代化。水利作為國家重要的基礎設施部門，有必要以2011年中央一號文件為契機，前瞻性地謀劃水利現代化的戰略布局。

2011年中央一號文件沒有明確提出中國水利現代化的時間表。2011年年初以來，在各地區貫徹實施中央一號文件的過程中，一些省份已經提出實現水利現代化的目標和時間。例如，江蘇省提出到2020年基本實現水利現代化，山東省提出到2020年實現水利現代化，湖南省提出到2020年初步實現水利現代化。那么，如何科學規劃中國水利現代化的時間表？我們認為，中國應當在2030年或更早時間基本實現水利現代化，以支撐中國經濟社會現代化的提前實現。

基于對中國國情水情的研究，我們建議中國水利現代化按 “三步走”戰略布局：第一步，新世紀之初的第一個10年，中國水利現代化的開篇階段，為水利現代化奠定基礎；第二步，從2011年到2020年，中國水利現代化的攻堅階段，東部地區率先基本實現水利現代化；第三步，2020年之后，中國水利現代化的收官階段，到2030年或更早時間全國基本實現水利現代化。

新世紀的第一個10年，開啟了中國治水的歷史性轉型，從傳統水利開始轉向現代水利和可持續發展水利。通過理念創新為中國水利現代化探索奠定了理念基礎，即水利工作必須著眼于人與自然和諧相處；通過體制變革為中國水利現代化奠定了體制基礎，基本建立了水資源的統一管理體制；通過思想解放大量引入新的治水手段，包括水權和水市場、節水型社會建設、水利信息化建設等，水利發展的現代性元素明顯增多。因此，過去十幾年的治水實踐，是中國現代治水的開局之篇，已經為中國水利現代化初步奠定了基礎。

從2011年到2020年，是水利改革發展的關鍵時期和水利現代化的攻堅階段。伴隨著2011年中央一號文件的出臺，可以預見，未來10年將迎來新一輪的水利建設高潮。到2020年，中國將基本建成防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學發展的制度體系。屆時，現代水利觀念將會深入人心，現代水利工程設施體系基本建成；最嚴格水資源管理制度全面落實，水資源利用效率大幅度提高，水生態環境全面好轉；中國東部沿海地區和經濟發達省份率先基本實現水利現代化。

2020年之后，東部地區水利現代化水平將繼續提高，中西部地區相繼實現基本水利現代化，到2030年或更早時間全國基本實現水利現代化。這一階段，通過進一步的大規模水利建設，防災減災、農田水利和飲水安全的保障水平將得到進一步提高，水利應對氣候變化的能力不斷增強；全國用水實現零增長，水資源供求基本平衡；河道整治和水系景觀建設大規模開展，水休閑娛樂消費更為普及；水環境得到全面改善，城鄉供水水質標準逐步提高；生態修復工作加速開展，水生態狀況明顯改善。

為了論證所提出的中國水利現代化的戰略構想，我們在相關文獻的基礎上，構建了包含四類一級指標和10個二級指標的“中國水利現代化評價指標體系”，如表2所示。通過對防洪減災、水資源管理、水資源保障和水生態環境等四大類的10個主要指標的定量測算，我們發現，中國2010年的水利現代化綜合實現程度為45%，預計到2020年提高到67%，到2030年可以進一步提高到91%。這意味著2030年，中國能夠基本實現水利現代化，屆時的主要短板是水生態環境指標。2030年之后，中國水利發展將進入水生態環境全面修復和保護的時期。至2050年，中國將實現人水和諧、山川秀美，全面建成綠色現代化。因此，中國在2030年或更早時間基本實現水利現代化，不僅是非常有必要的，而且是完全有條件有可能的。

2011年中央一號文件已經吹響了中國進軍水利現代化的號角。從目前到2030年，伴隨著中國從中等收入向高收入過渡，收入水平的提高會加速，經濟社會結構的變動會加快，相應會帶動水利改革發展的全面提速。未來20年，是中國經濟社會發展的關鍵戰略期，也是中國水利改革發展的關鍵戰略期。中國水利必須抓住戰略機遇，加快發展，集中發展，全面改革，深化改革。中國水利應當在2030年或更早時間基本實現現代化，以支撐中國經濟社會現代化的提前實現。中國水利現代化的及早實現，將有力支撐中國的經濟社會現代化！

表2 中國水利現代化評價指標體系

[1]王浩，秦大庸，汪黨獻.水利與國民經濟協調發展研究[M].北京：中國水利水電出版社，2008.

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[9]UNDP.Human Development Reports [DB/OL].http://hdr.undp.org/en/statistics/

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