推進流域綜合管理加快綠色珠江建設

岳中明

（水利部珠江水利委員會，510611，廣州）

一、對流域綜合管理的基本認識

水具有流動性、流域生態完整性，對其按流域進行綜合管理能夠較好地解決水資源按行業和區域分割管理所帶來的不協調問題。從1933年組建的美國田納西河流域管理局到1968年制定的 《歐洲水憲章》，再到1992年簽署的 《21世紀議程》，以流域為單元管理水資源已成為當前國際上水資源管理的共同經驗。我國2002年修訂的水法明確規定我國水資源管理實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，體現了流域水資源統一管理與行政區域自主管理有機結合的治水思路，較適合我國國情。但由于目前缺乏流域與行政區域之間分工協調的制度化建構，流域管理尚不能解決我國日益突出的水問題，而不同流域的自然稟賦不同，經濟發展各異，熱點與難點有差別，在流域管理方面既有共性又有個性，因此強化流域綜合管理需要創新思路，積極探索，在流域管理的參與、協商、決策、分工的具體實踐中，不斷完善流域管理的定位、工作機制、會議制度、監測與評價體系。

珠江流域水旱災害頻發，局部地區水污染問題突出，咸潮、水污染嚴重影響部分區域的供水安全。隨著流域經濟社會的發展，人口與財富進一步向城鎮聚集，全球氣候變化引起極端天氣事件頻繁發生，防洪保安、城鎮供水將面臨更加嚴峻的挑戰。目前流域中上游地區已步入前工業化發展階段，未來10～20年將是高污染風險期，流域水資源保護與生態環境修復面臨新挑戰。流域管理方面的水法規配套滯后，流域與行政區域事權劃分有待進一步明晰，跨部門跨地區的協調機制有待建立。

近年，水利部珠江水利委員會進行了積極的流域綜合管理實踐，建立流域防汛指揮機構，開展珠江水量統一調度，搭建“黔、桂跨省（自治區）水資源保護與水污染防治協作機制”，同時積極協調珠江流域相關省（自治區）和涉水行業，起草了流域管理法規——《珠江水量調度條例》，以滿足流域可持續發展要求，統籌流域整體和不同區域的利益，兼顧供水、電力、航運、生態等多方面需要。

2011年11月1日開始實施的《太湖流域管理條例》，建立跨行業跨區域的流域綜合管理機制，制定了飲水安全、水資源保護、水污染防治、防汛抗旱、水域與岸線保護等具體措施，開了流域管理綜合性立法的先河，為探索珠江流域管理模式開拓了思路，為“珠江水量調度條例”的出臺提供了有益借鑒。

二、珠江在推進流域綜合管理中的探索與實踐

為了解決珠江河口咸潮影響澳門及珠三角洲地區供水安全問題、2005年與2008年西江連續發生大洪水問題以及不時出現的跨省水污染事件問題，珠委根據水法的有關規定，積極探索建立流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，牽頭搭建流域各省、各部門（電力、航運、環保等）參與的流域合作機制。經過多年的探索與實踐，已取得了一些成功經驗。

1.實施珠江水量調度，開創了流域水資源統一管理新模式

受全球氣候變化、河口演變和流域水資源利用增加等綜合影響，2003年以來珠江枯水期來水連續偏枯，河口地區咸潮上溯更加頻繁，取水口經常被咸潮覆蓋，嚴重威脅澳門、珠海等珠江三角洲地區1 500萬人的供水安全，引起了黨和國家的高度重視和社會各界的廣泛關注。要解決這一問題，必須從流域層面加強水資源統一調度。珠委在國家防總、水利部的領導下，在有關省（自治區）、相關部門的支持下，克服了枯水期中長期水情預測、咸情預測，以及調水線路長達1 300 km的水庫群調度等技術難題，努力協調不同省 （自治區）、行業以及各水庫管理單位，連續7次成功組織實施了枯水期珠江水量調度，確保了澳門、珠海等地供水安全，取得了良好的社會、經濟、生態效益。經過多年調度實踐，枯水期珠江水量調度已由初始的調水壓咸應急舉措發展為兼顧多方利益的共贏之舉，取得了保障供水兼顧發電、生態、航運的顯著效果。珠江枯水期水量調度創造了珠江流域各省（自治區）、各行業團結治水典范，有力地推進了流域水資源的統一管理。

2.“泛珠”協作搭建水利發展新平臺

珠委從落實科學發展觀角度出發，積極推進區域水利協作。2004年5月，由珠委牽頭，流域涉及的有關省（自治區）水利（務）廳（局）、香港水務局、澳門港務局等參加，搭建了“泛珠三角”區域水利協作平臺，每年召開一次協作會議，每次會議就流域內一個重點、難點問題進行深入探討，內容涉及加強流域協作、提高防洪減災能力、加強流域水資源保護、交流水利科技信息、政策研究等。幾年的實踐證明，“泛珠三角”區域協作符合珠江實際，對加快“泛珠三角”區域水利合作與發展具有積極意義。

3.推進建立水資源保護和水污染防治協作機制

20世紀末北盤江多次發生跨省（自治區）水污染事件，并對紅水河兩岸人民用水安全構成嚴重威脅，21世紀初北盤江水污染事件仍頻繁發生，矛盾突出。珠委組織廣西、貴州兩省（自治區）水利、環保部門進行聯合調查，深感需要建立一種跨省區、跨行業、跨部門的協作機制應對這類問題。經多次協商，2007年5月，珠委與桂、黔兩省（自治區）水利、環保部門建立“黔、桂跨省（自治區）河流水資源保護與水污染防治協作機制”。“協作機制”的協調小組由珠委任組長單位，本著民主、平等、互助、協作的原則，共同致力于加強對北盤江及北盤江匯入紅水河河段沿線的水資源保護和水污染防治。通過協商機制，促進了水利、環保等部門合作，加大了對北盤江及北盤江匯入紅水河河段沿線水資源保護和水污染防治力度。該協作機制運行4年多來，通過協調小組例會、專題情況通報工作會議、重大水污染事件報告、水資源保護與水污染防治信息共享等制度的落實，工作成效顯著，北盤江、紅水河的跨省水污染問題得到了有效預防和妥善解決。

4.組織簽訂《珠江流域片跨省河流水事工作規約》

鑒于珠江流域片省際河流水資源開發活動日益頻繁，為加強對跨省河流的管理，珠委于2007年10月組織流域片內云南、貴州、廣西、廣東、湖南、江西、福建七省（自治區）水行政主管部門，簽訂了《珠江流域片跨省河流水事工作規約》，以契約形式規范了跨省河流的水事活動，明確了跨省河流的管理職責，規范省際邊界河流的水事活動，促進邊界地區的經濟發展和社會穩定。

此外，珠委還積極探索流域與區域管理相結合的管理模式，與地方水行政主管部門分工合作，團結治水，不斷推進水資源管理向縱深發展。近年，在省際邊界河流水資源開發利用、建設項目水資源論證、取水許可、流域水量分配、流域片節水型社會建設、水事糾紛調處、水行政聯合執法等諸多方面團結協作，逐步建立了流域管理機構和省（自治區）間分級管理、運轉協調、共同參與、形成合力、實現共贏的管理機制。

三、珠江流域管理面對的主要問題

從總體上講，珠江在我國大江大河中，水質是最好的，但其發展趨勢令人擔憂，流域管理面臨的問題越來越突出。珠江流域本身是個發展很不平衡的區域，既有我國比較發達的沿海省份，也有欠發達的中西部省份，還有毗鄰珠江三角洲的港澳特區和遠離大陸的海南島，對水資源的需求各不相同，存在區域性搶奪水資源現象。由于歷史和現實的原因，珠江是我國七大江河中唯一沒有進行系統治理的河流，水資源管理的手段相對比較單一，綜合調控的力量比較薄弱，再加上近年隨著全球氣候變化帶來極端天氣頻繁發生，流域統一管理仍然存在諸多問題。

1.流域防洪減災體系仍不完善，防洪仍是心腹大患

珠江流域連續發生“94·6”“94·7”“96·7”“98·6”“05·6”“08·6” 大洪水，由于洪水歸槽進一步加重了下游防洪壓力。流域的洪水威脅主要來自西江，流域防洪工程體系中調控西江大洪水的大藤峽水利樞紐、調控柳江洪水的洋溪等防洪樞紐尚未建設，西江中下游、西北江三角洲地區和柳州市仍主要依靠堤防防御洪水，近年流域平均洪災損失達200億元。由于臺風、局部特大暴雨等極端天氣事件影響，山洪、泥石流、城市內澇頻繁發生，給人民生命財產帶來極大威脅。在全球氣候變化、區域經濟快速發展的大背景下，防洪問題仍是心腹大患。要保障流域防洪安全、實現從控制洪水向洪水管理轉變，需要完善防洪工程體系和非工程措施，加強防洪調度管理、防洪區風險管理、防洪預案、水域與岸線管理等方面工作，是流域防洪管理的現實需要。

2.水資源供給與保障能力不足，供水安全面臨挑戰，水資源調度缺乏抓手

珠江流域局部地區干旱，調配工程不足，日趨加重的水污染帶來突出的供水安全問題。2009年8月至2010年5月西南大旱，云南、貴州、廣西在珠江流域內有812萬人飲水困難，2008年珠江流域城鎮飲用水水源地合格率僅52.3%，城鎮居民因水污染導致飲水不安全的有1 300多萬人，農村居民飲水不安全的有2 749萬人，2003年冬以來珠江河口地區在枯水年枯水期供水安全受咸潮威脅最大達1 500萬人。水資源供給與保障能力不足已成為制約流域經濟社會發展最現實、最突出、最緊迫的問題。

珠江流域內的主要干支流徑流調節能力低，流域蓄水工程的總調節庫容占地表水資源總量的7.6%，遠低于全國平均水平。有較強調節能力的大型水庫主要位于流域上游，遇西南地區嚴重干旱的2009年、2011年，上游水庫蓄水量嚴重不足，而對于2010年1月降雨主要集中在中下游的水資源缺乏有效調配手段。近幾年枯水期水量調度尚未形成一種法律制度安排，流域水資源統一調度管理缺乏抓手。

3.水環境日趨惡化，局部地區水土流失嚴重，流域生態脆弱

珠江水質雖然總體上好于全國其他主要江河，隨著用水量的增長，流域廢污水排放量不斷上升，導致許多河段的污染物入河量已超出其自凈能力，水質不斷惡化。2008年珠江流域水功能區達標率僅37.2%，南北盤江、珠江三角洲、云南星云湖等局部地區水污染達到十分嚴重的程度，引起全社會的廣泛關注。2005年12月發生的北江鎘污染事件、2010年11月發生的北江鉈污染事件、2010年8月紫金礦業銅酸水滲漏污染汀江、2011年8月云南曲靖市鉻渣非法傾倒事件，引起社會各界的廣泛關注。人類活動對生態環境的影響持續加大，流域生態惡化趨勢未得到有效遏制。流域上游山高坡陡，地表破碎，巖溶發育，土地石漠化嚴峻；高原湖泊萎縮，濕地減少；中下游河流水生態多樣性下降，水庫富營養化明顯；河口赤潮頻發，河口生態環境遭破壞。流域中上游地區已步入前工業化發展階段，未來10～20年是高污染風險期，流域水資源保護與生態環境修復面臨新挑戰。

4.區域發展不平衡，在享用水資源的機會和保護水環境的任務上不均衡

流域內各省（自治區）由于資源稟賦、發展基礎和勞動力整體水平的差異，經濟增長方式和社會發展目標各不相同，對水資源的依賴和需求程度也不一樣。流域上中游地區經濟欠發達，下游地區經濟較發達，上下游在享用水資源的機會和保護水資源、生態環境的任務上也不均衡，上中游地區為向下游地區輸送達標的生活、生產用水而使其經濟社會發展因限制使用水量、排污量而受到制約。流域上游水源地保護、石漠化治理、水土保持形勢嚴峻，流域中游需要充分利用水資源滿足防洪、發電、航運和灌溉的多種需求，流域下游三角洲地區工業發展、抑制咸潮侵襲、防污治污也大量需水。2011年汛期以來，珠江流域降雨、來水較多年同期嚴重偏少，流域各省（自治區）缺水狀況嚴重，水資源供需矛盾更加突出，各地區、各行業之間利益的協調和平衡難度增大，流域水資源統一管理面臨更大挑戰。要妥善解決好上下游、左右岸、區域間、行業間的用水矛盾，加快推進流域主要江河的水量分配方案，明確各省（自治區）用水總量指標，加強考核和監管，從根本上減少和避免用水矛盾。

四、推進流域綜合管理，加快綠色珠江建設

流域是以水文地理為特征所形成的一個整體，每一個流域都涉及省區之間，上下游、干支流、左右岸之間的利益，只有按流域進行統籌規劃和統一管理，才能體現新時期的治水方略，才能體現江河治理與水資源管理的統一性和綜合性，才能使整個流域的經濟社會發展與水資源開發保護之間得到均衡和協調發展。珠委從流域經濟社會可持續發展和水資源可持續利用的高度上，總結了珠江流域的治江探索和實踐，提出了 “維護河流健康，建設綠色珠江”的總體目標。

經過多年的實踐認識到，加強流域綜合管理除按現有法律、法規規定的職責進行日常管理外，還應抓緊探索研究建立流域管理法規體系、執法監督體系。

1.完善流域管理法規體系

當前重點是推進“珠江水量調度條例”立法，構建流域水資源統一調度的法制保障，建立保障澳門及珠江三角洲地區供水安全的流域水量長效機制，逐步研究制定珠江流域防洪骨干水庫運行調度管理辦法、水域與岸線管理辦法等，將來條件成熟再考慮出臺綜合性流域管理法律或行政法規。

2.建立流域管理的執法監督體系

當前以提高水行政執法能力、強化水行政執法為工作基點，以探索流域與區域、不同部門的聯合執法為突破重點，研究引入司法審查制度來審查不符合流域整體利益和長遠發展的短視行為，引入更加廣泛的社會參與，監督流域管理權力行使。

3.建立流域管理的執行工作機制

包括建立有效的跨部門、跨地區的協商合作機制、信息采集與共享機制、省際水事糾紛協調處理機制、突發公共涉水事件應急管理機制。在流域規劃、立法研究、執法等過程中加強溝通、協調，逐步在工作層面形成跨地區、跨部門的日常議事制度，并從具體的、某些方面的事件解決拓展到更加綜合的、全面的、宏觀的政策制定。就流域水資源利用、區域經濟社會發展與水資源之間銜接等戰略層面的議題，以高層論壇的方式達成全流域的共識。

4.落實最嚴格水資源管理制度

要根據珠江實際，加快劃定“三條紅線”，嚴格取水許可審批，并以省界緩沖區管理為突破口，強化水功能區管理，加大跨省區水污染事故的查處力度，加強入河排污口的管理，積極參與突發水污染事故的處理，加強重點排污口、重要城市飲用水水源地水質監測，建立流域排污總量控制實時監控管理系統，并進一步推進流域水量分配工作。

五、結 語

珠江流域是我國改革開放的前沿陣地，特別是珠江三角洲是全國三大經濟圈之一，在我國經濟社會發展中具有十分重要的戰略地位。當前和今后一個時期，是珠江流域東部地區實現現代化，中西部地區實現經濟轉型、加快發展的關鍵時期，流域治理、開發、保護機遇和挑戰并存。珠委作為流域管理機構，將按照科學發展觀的要求，進一步強化流域綜合管理，科學制定有利于流域水資源合理開發、高效利用、優化配置、全面節約、有效保護和水害綜合治理的技術手段、政策措施和法規制度，創新流域水資源管理體制和機制，促進經濟社會與資源環境和諧發展，實現綠色珠江的建設目標。

[1]水利部珠江水利委員會.珠江水資源綜合規劃[R].2010.

[2]水利部珠江水利委員會.珠江流域防洪規劃[R].2007.