加強立法為流域可持續發展提供法律保障

□ 紀 平

2011年11月1日，《太湖流域管理條例》正式施行了。作為我國首部頒布施行的流域綜合性行政法規，《太湖流域管理條例》是一個重要的里程碑，它開啟了我國江河湖泊依法科學管理的新篇章。

流域管理是一項復雜的綜合管理，特別需要通過立法來規范。長期以來，人們在追求經濟快速增長的過程中，只注重開發利用河流的經濟功能，往往忽視河流自身的健康，由此引發了河流河勢改變、河湖生態環境趨于惡化等一系列生態問題，并為此付出了沉重代價。應該看到，隨著經濟社會的進一步發展，流域水問題正在發生日益重大的變化，各種流域性問題的矛頭凸現，規模也在不斷擴大，河流與湖泊所承載的不同服務功能之間的矛盾也日益加劇，流域內各種利益群體的訴求進一步強化并呈現多樣性，這樣的情形嚴重危及流域乃至整個國家的經濟社會可持續發展。在此形勢下，將新時期可持續發展治水思路法律化、制度化，全面推進依法行政和依法治水，形成水利長效發展的體制機制，特別是筑造流域可持續發展的科學可靠的法治根基，加強流域管理立法顯得尤為緊迫而重要。

加強流域管理立法，是確保流域經濟社會可持續發展的成功探索。在水法指引下，為加強我國的流域綜合管理，國務院曾相繼出臺了《淮河污染防治條例》《長江河道采砂管理條例》《黃河水量調度條例》等一系列針對某一條大江大河的某一個突出的單項事務的管理條例，在流域管理領域進行了積極的立法實踐，取得了可喜成效，積累了可貴經驗。《太湖流域管理條例》是在此實踐基礎上由國務院出臺的第一個對于一個流域的綜合管理法規，相比之下全面明確了流域水管理中部門與部門、流域管理機構與地方政府的事權劃分、責任界定，提出了取水總量控制、取水計劃管理、超控制指標區域限批、重點水污染物排放總量控制、水域岸線管理等一系列制度，為太湖流域綜合治理、科學發展提供了有力的法律保障。這是我國流域立法管理向前邁出的一大步，為今后更多流域管理法規的制定提供了經驗。

《太湖流域管理條例》的頒布施行可喜可賀。欣喜之余，我們也必須意識到，在我國，其他流域加強管理立法的呼聲同樣很高，有的甚至早于太湖很多年就已提出，但遲遲不能形成國家法律意志，其中緣由也顯而易見。相對我國其他大江大河流域，太湖流域面積小，人口密，經濟發達，矛盾與問題集中，經過流域相關各方的努力，有條件先行建立高效的流域綜合管理體制，并通過有效的流域綜合管理協調流域內人類活動與水生態環境。相較之下，其他流域人口資源環境等情境各有殊同，經濟社會發展水平不均的現實在較長一段時間內還將客觀存在，不同利益相關方訴求的不對稱程度更加嚴重，因而通過立法加強流域綜合管理的道路更加任重道遠。

值得期待的是，2011年中央1號文件作出的加快水利改革發展的決策力度空前，為這一課題的求解提供了有力的宏觀政策支撐，加之目前流域綜合管理的理念已日益被社會普遍認知，流域管理研究的領域也更加廣泛和深化，實現流域可持續發展的總體目標形成共識，決定著在依法治國基本方略下實現流域綜合管理的可操作性正在加強。我們因此有理由相信，以《太湖流域管理條例》頒布施行為標志，我國依法加強流域綜合管理的道路必將越走越寬廣。